SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1602/2022-S2
Fecha: 30-Dic-2022
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1602/2022-S2
Sucre, 30 de diciembre de 2022
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 40752-2021-82-AAC
Departamento: Beni
En revisión la Resolución 44/2021 de 2 de junio, cursante de fs. 88 a 92 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Elizabeth Suárez Zelada, José Luis Mejía Chávez, Ela Chávez Pérez y Yajaira Robles Ojopi contra José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador Departamental de Beni.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 27 de mayo de 2021, cursante a fs. 1, 58 a 65, los accionantes expresaron lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Solicitaron el pago retroactivo de las asignaciones y/o subsidios familiares devengados e incumplidos por el empleador, de acuerdo al siguiente detalle: Elizabeth Suárez Zelada, cuatro meses del subsidio prenatal, nueve de lactancia y el de natalidad; José Luis Mejía Chávez, cinco meses del subsidio prenatal, nueve de lactancia y el de natalidad; Ela Chávez Pérez, cinco meses del subsidio prenatal, dos de lactancia y el de natalidad; y, Yajaira Robles Ojopi, cinco meses del subsidio prenatal, seis de lactancia y el de natalidad. Así, el 16 de abril de 2021, en reunión con las anteriores autoridades del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, les dijeron que no tenían liquidez para solventar el pago de las asignaciones familiares; por lo que, tuvieron que hacerse préstamos, y con la finalidad de precautelar la vida y la salud tanto de sus personas como de sus hijos menores de edad, impetraron se proceda a la cancelación de las mismas de manera retroactiva y pagadas en efectivo.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señalaron como lesionados sus derechos a la seguridad social, a la vida, a la salud y a la alimentación de sus hijos; citando al efecto los arts. 45.I, II, III y V; 48.I, II, III y IV; y, 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH).
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar la cancelación de las asignaciones familiares de manera retroactiva en “dinero efectivo” de acuerdo al siguiente detalle: a) Elizabeth Suárez Zelada requirió el pago de cuatro meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y nueve de lactancia; b) José Luis Mejía Chávez de cinco meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y nueve de lactancia; c) Ela Chávez Pérez impetró cinco meses de subsidio prenatal, uno de subsidio de natalidad y dos de lactancia; y, d) Yajaira Robles Ojopi pidió el pago correspondiente a cinco meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y seis de lactancia.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 2 de junio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 85 a 87, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Los accionantes a través de su abogado, ratificaron in extenso su memorial de acción de amparo constitucional, señalando que no existía subsidiariedad, por estar vinculado a la protección de la mujer y padre progenitor; y aclararon que solo se podrá entender el pago no con intenciones, sino con los depósitos bancarios.
I.2.2. Informe del demandado
José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador Departamental de Beni, a través de su apoderado legal presentó informe escrito el 2 de junio de 2021, cursante de fs. 80 a 83, mediante el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) Corresponde la improcedencia por subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, en el entendido que no se habría acudido ante la misma autoridad o instancia determinada por ley; 2) Se están realizando las gestiones correspondientes ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, las modificaciones presupuestarias necesarias para cumplir con sus obligaciones y requirió que el pago sea en el plazo de veinte días; y, 3) En relación con las asignaciones familiares, el Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares y del Subsidio Universal Prenatal por la Vida, los empleadores están prohibidos de otorgar el subsidio de lactancia en dinero.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, mediante la Resolución 44/2021 de 2 de junio, cursante de fs. 88 a 92 vta., concedió la tutela, disponiendo se proceda al pago en efectivo y dentro del plazo de veinte días los subsidios prenatal y de natalidad, debiendo ser dichas compensaciones retroactivas y canceladas en dinero. Decisión asumida con base en los siguientes fundamentos: i) Previo a ingresar a analizar la problemática planteada, es necesario referirse a la aplicación del principio de subsidiariedad; razón por la cual, habiéndose denunciado la vulneración a derechos constitucionales vinculados con la seguridad social, en virtud a lo expuesto en la “…SCP 0894/2019-S3 de 31 de octubre…” (sic), corresponde la abstracción del mencionado principio; ii) Del informe escrito y lo manifestado en la audiencia por ambas partes, se reconoce que adeudan la parte accionante cinco subsidios prenatales y un subsidio de natalidad; y, iii) A propósito de las asignaciones familiares, la falta de entrega oportuna hace viable el pago en efectivo.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por decreto de 16 de agosto de 2022, cursante de fs. 98 a 99, se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria, habiéndose obtenido la misma, se resolvió su reanudación a partir de la notificación con el decreto de 9 de noviembre de igual año; por lo que, la presente Resolución es pronunciada dentro de plazo (fs. 332).
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Consta Memorándum 023/20 de 15 de enero de 2020, por el que el Director del Servicio Departamental de Deportes (SEDEDE) del Gobierno Autónomo Departamental de Beni designó a Yajaira Robles Ojopi -ahora accionante- en el cargo de “Analista Unidad de Desarrollo Deportivo”, con un nivel salarial 16 de la Planilla de Inversión -se aclara que la fotocopia de este documento no es clara- (fs. 267).
II.2. Por Memorándum SDPEP/RR.HH. 140/2020 de 6 de marzo, el Secretario Departamental de Desarrollo Productivo y Economía Plural del Gobierno Autónomo Departamental de Beni nombró a José Luis Mejía Chávez -ahora impetrante de tutela- en el cargo de “Auxiliar III – SEDAG - Beni” con un nivel salarial 18 de la Planilla de Inversión hasta el “04 de junio” (fs. 142).
II.3. Cursa Memorándum SDPEP/RR.HH. 160/2020 de 17 de marzo, por el que el Secretario Departamental de Desarrollo Productivo y Economía Plural del Gobierno Autónomo Departamental de Beni designó a Elizabeth Suárez Zelada en el cargo de “Asistente IV” con un nivel salarial 16 de la Planilla de Inversión hasta el “30 de junio” (fs. 154).
II.4. Mediante Certificado de Atención Pre - Natal de Elizabeth Suárez Zelada, se evidencia que se encuentra atendida y su “habilitación” para subsidio prenatal, de acuerdo a la Resolución Ministerial (RM) 1676 de 22 de noviembre de 2011, con última fecha de atención el 29 de junio de 2020, correspondiente al séptimo mes (fs. 114).
II.5. Consta Certificado de Atención Pre - Natal de Karen Landívar Iriarte, cuyo beneficiario es José Luis Mejía Chávez, que determinó que se encuentra atendida y su “habilitación” para subsidio pre-natal, de acuerdo a la RM 1676, con última fecha de atención el 13 de julio de 2020, correspondiente al octavo mes (fs. 120).
II.6. Por Memorándum SDPEP/RR.HH. 067-AD/2020 de 1 de julio, el Secretario Departamental de Desarrollo Productivo y Economía Plural del Gobierno Autónomo Departamental de Beni designó a Elizabeth Suárez Zelada en el cargo de “Asistente IV” con un nivel salarial 16 de la Planilla de Inversión hasta el “31 de diciembre” (fs. 3).
II.7. Cursa Memorándum SDPyEP/15 AD/2021 de 4 de enero, por el que el Secretario Departamental de Desarrollo Productivo y Economía Plural del Gobierno Autónomo Departamental de Beni nombró a Ela Chávez Pérez en el cargo de “Técnico IV” con un nivel salarial 16 de la Planilla de Inversión hasta el 31 de diciembre de 2021 (fs. 34).
II.8. A través de Memorándum DIR. SEDEDE 070/2021 de 1 de marzo, el Director del SEDEDE del Gobierno Autónomo Departamental de Beni designó a Yajaira Robles Ojopi en el cargo de “Técnico IV” con un nivel salarial 14 de la Planilla de Inversión (fs. 43).
II.9. Cursa Certificado Médico de “Nacid@ Viv@” CNVBN/1808 07367 de 31 de julio de 2020 de AA, siendo la madre Elizabeth Suárez Zelada, emitido por Javier Ramírez, médico de la Caja de Salud de la Corporación Regional de Desarrollo (CORDES [fs. 117]).
II.10. Por Certificado Médico de “Nacid@ Viv@” CNVBN/1808 07370 de 23 de agosto de 2020, se acredita el nacimiento de BB, siendo la madre Karen Landívar Iriarte (del beneficiario José Luis Mejía Chávez) emitido por Narda Urquizo Méndez, médico de la Caja de Salud CORDES (fs. 123).
II.11. Consta Calificación de Beneficios para el Régimen de Asignaciones Familiares de la Caja de Salud CORDES de 21 de septiembre de 2020, a favor de la asegurada Elizabeth Suárez Zelada, determinando la cancelación del subsidio de natalidad, y el inicio del pago de las asignaciones familiares a partir del 30 del mismo mes y año, hasta el 31 de julio de 2021, correspondiéndole once (fs. 116).
II.12. Cursa Calificación de Beneficios para el Régimen de Asignaciones Familiares de la Caja de Salud CORDES de 22 de septiembre de 2020 a favor del asegurado José Luis Mejía Chávez, determinando la cancelación del subsidio de natalidad, y el inicio del pago de las asignaciones familiares a partir del 22 del mismo mes y año, hasta el 23 de agosto de 2021, correspondiendo doce asignaciones (fs. 122).
II.13. Por Certificado de Atención Pre - Natal de Yajaira Robles Ojopi, se determinó que se encuentra atendida y su “habilitación” para subsidio pre-natal, de acuerdo a la RM 1676 con última fecha de atención de 9 de noviembre de 2020, correspondiente al noveno mes (fs. 130).
II.14. Consta Certificado de Atención Pre - Natal de Ela Chávez Pérez, que estableció que se encuentra atendida y su “habilitación” para subsidio pre-natal, de acuerdo a la RM 1676 con última fecha 14 de febrero de 2021, del octavo mes (fs. 125).
II.15. Mediante Certificado Médico de “Nacid@ Viv@” CNVBN/1808 10317 de 20 de noviembre de 2020 de CC, se tiene que la madre sería Yajaira Robles Ojopi, emitido por Javier Ramírez, médico de la Caja de Salud CORDES (fs. 131).
II.16. Cursa Calificación de Beneficios para el Régimen de Asignaciones Familiares de la Caja de Salud CORDES de 30 de noviembre de 2020 a favor de la asegurada Yajaira Robles Ojopi, determinando la cancelación del subsidio de natalidad y el inicio del pago de las asignaciones familiares a partir del 19 de diciembre del mismo año hasta el 20 de noviembre de 2021, correspondiéndole doce (fs. 134).
II.17. Consta Certificado Médico de “Nacid@ Viv@” CNVBN/1808 10346 de 15 de marzo de 2021 de DD, en el que se señala que la madre es Ela Chávez Pérez, emitido por Javier Ramírez, médico de la Caja de Salud CORDES (fs. 128).
II.18. Por Calificación de Beneficios para el Régimen de Asignaciones Familiares de la Caja de Salud CORDES de 24 de marzo de 2021, a favor de la asegurada Ela Chávez Pérez, se dispuso la cancelación del subsidio de natalidad y el inicio del pago de las asignaciones familiares a partir del 14 de abril de similar año hasta el 15 de marzo de 2022, correspondiendo a doce (fs. 127).
II.19. Mediante Informe 27/2021 de 2 de junio, emitido por Wilma Suárez Ruiz, Analista IV de la Dirección de Bienestar Laboral del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, dirigida a la Directora Departamental de Procedimientos Jurídicos y Administrativos de la Secretaría Departamental de Justicia de la precitada Gobernación, se informó que se tiene una “deuda de subsidios familiares” (sic) con la “FUNCIONARIA DEL SEDEDE” Yajaira “ROBLE ROMAN” (sic [fs. 73]).
II.20. A través de Informe SDDPEP RR.HH 20/2021 de 2 de junio, elaborado por Abigail Sosa Arce, Responsable de RR.HH. de la Secretaría Departamental de Desarrollo y Producción y Economía Plural del Gobierno Autónomo Departamental de Beni dirigido a Marisol Fernández “JURIDICA GOBERNACION” (sic) se hizo conocer el detalle “…por concepto de deuda por asignaciones familiares…” (sic) a Elizabeth Suárez Zelada, José Luis Mejía Chávez y Ela Chávez Pérez (fs. 74 a 75).
II.21. Cursa Informe Legal 126/2022 de 26 de agosto, emitido por Valeria Nuñez Vela Rivas, Jefa de la Unidad II de Procesos Administrativos de la DPJA- Secretaría Departamental de Justicia del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, dirigido a Franz Muñoz Viruez, Secretario Departamental de Justicia del referido Gobierno Autónomo, presentado a solicitud de la información adicional requerida por este Tribunal, en la que detallan los documentos requeridos y concluyen que “…puede evidenciar que no existe en archivo toda la documentación solicitada, con lo que se puede evidenciar de que las solicitudes administrativas de los accionantes, no fueron presentadas de acuerdo al procedimiento y mucho más cuando las Secretarias Departamentales eran desconcentradas y la MAE del GAD-BENI, no tomaba conocimiento de los requerimientos de cada una de ellas” (sic [fs. 238 a 245]).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos a la seguridad social, a la vida, a la salud y a la alimentación de sus hijos; toda vez que su empleador, el Gobierno Autónomo Departamental de Beni, no entregó oportunamente los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, solicitando se disponga la cancelación de las asignaciones familiares de manera retroactiva en dinero, de acuerdo al siguiente detalle: Elizabeth Suárez Zelada, cuatro meses del subsidio prenatal, nueve de lactancia y el de natalidad; José Luis Mejía Chávez, cinco meses del subsidio prenatal, nueve de lactancia y uno de natalidad; Ela Chávez Pérez, cinco meses del subsidio prenatal, dos de lactancia y uno de natalidad; y, Yajaira Robles Ojopi, cinco meses del subsidio prenatal, seis de lactancia y uno de natalidad.
En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Excepción al principio de subsidiariedad en los casos de mujer embarazada y de padre progenitor
La jurisprudencia constitucional con relación a la excepción del principio de subsidiariedad tratándose de mujeres embarazadas y progenitores, a través de la SC 0530/2010-R de 12 de julio, determina que: “…la protección de una mujer trabajadora en estado de gestación (…) es de carácter inmediato por el efecto irreparable que podría causar el hecho ilegal denunciado…” (las negrillas fueron añadidas); en similar sentido, la SCP 0198/2013 de 27 de febrero, haciendo extensiva la línea jurisprudencial procesal hacia el padre progenitor con una hija o hijo menor de un año -que se integra a esta protección, a la luz de la Constitución Política del Estado- sostiene que: “…los padres trabajadores en búsqueda de tutela ante la justicia constitucional ante un despido o destitución de su fuente laboral, extensivamente deberá aplicarse el entendimiento desarrollado con relación a la excepción de la subsidiariedad en las acciones de amparo constitucional…” (énfasis añadido).
En ese entendido, la SCP 1104/2012 de 6 de septiembre, en cuanto a la seguridad social y a la excepción al principio de subsidiariedad, señaló lo siguiente: “Por la protección especial de la que gozan la mujer embarazada y el progenitor-trabajador, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional no es aplicable en razón a los derechos que tutela de la mujer embarazada, lactante o hasta el año de nacimiento del nuevo ser, excepción que es también extensiva en materia de seguridad social referida a las prestaciones del Régimen de asignaciones Familiares dentro de las cuales están contemplados los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, que se encuentran directamente vinculados a la vida y a la salud tanto de la madre como fundamentalmente del nuevo ser futuro capital humano, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado y no puede estar condicionada al agotamiento de recursos o vías administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).
De la jurisprudencia desarrollada, se establece que en los casos de mujer embarazada o padre progenitor hasta que el niño o niña cumpla un año de edad, no es imprescindible que él o la accionante agote los mecanismos previstos en la jurisdicción administrativa u ordinaria para la protección de los derechos fundamentales invocados como lesionados, por cuanto no puede exigirse el cumplimiento de aspectos formales que rigen a esta acción de defensa cuando se encuentra de por medio derechos que merecen una tutela inmediata como son: la alimentación, salud y vida del nasciturus.
III.2. Prevalencia e interés superior de los derechos del menor como sujeto de especial protección
Al respecto, la SCP 1879/2012 de 12 de octubre, establece que: “Tanto el Estado Plurinacional de Bolivia como otros Estados, otorgan protección especial a los menores de edad, cuyos derechos fundamentales se hallan insertos en la Ley Fundamental así como en diversos instrumentos internacionales; situación que conlleva el deber de toda autoridad de tomar sus decisiones considerando la situación de los niños, niñas y adolescentes que puedan verse afectados; debiendo en cualquier caso prestar atención al interés superior que merecen al ser sujetos de derechos progresivos.
En esa perspectiva, la Sección V del Capítulo V de la Norma Suprema, consagra los derechos de la niñez, adolescencia y juventud. Así, el art. 58, indica: ‘Se considera niña, niño o adolescente a toda persona menor de edad. Las niñas, niños y adolescentes son titulares de los derechos reconocidos en esta Constitución…’; teniendo derecho a su desarrollo integral (art. 59.I). Estableciéndose en el art. 60, el deber que atañe al Estado, la sociedad y la familia de: ‘…garantizar la prioridad del interés superior de la niña, niño y adolescente, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados, y el acceso a una administración de justicia pronta, oportuna y con asistencia de personal especializado’. Estando instituido por el art. 61.I, la prohibición de toda forma de violencia contra éstos, tanto en la familia como en la sociedad, lo cual conlleva la sanción respectiva.
Por su parte, el Código del Niño, Niña y Adolescente (CNNA), de 14 de octubre de 1999, que de acuerdo a su art. 1: ‘…establece y regula el régimen de prevención, protección y atención integral que el Estado y sociedad debe garantizar a todo niño, niña o adolescente con el fin de asegurarles un desarrollo físico, mental, moral, espiritual, emocional y social en condiciones de libertad, respeto, dignidad, equidad y justicia’; determina la obligatoriedad de velar por su interés superior según la Norma Suprema, Convenciones, Tratados Internacionales vigentes y leyes del Estado Plurinacional (art. 6); siendo deber de la familia, la sociedad y el Estado asegurarles con absoluta prioridad, el ejercicio y respeto pleno de sus derechos (art. 7); deviniendo de ello el derecho que tienen de ser atendidos con prioridad por las autoridades judiciales y administrativas (art. 8).
En cuanto a instrumentos internacionales, se tiene la Declaración de los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1959, que en su Principio 2, determina que los niños gozarán de una: ‘...protección especial y dispondrá de oportunidades y servicios, dispensando todo ello por ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse física, mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en condiciones de libertad y dignidad. Al promulgar leyes con este fin, la consideración fundamental a que se atenderá será el interés superior del niño’. El art. 24.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), establece el: ‘…derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y el Estado’. En igual sentido, se encuentran otros instrumentos internacionales que otorgan protección especial a los niños, niñas y adolescentes, tal el caso de la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1989, la Declaración de Ginebra sobre Derechos del Niño y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros.
Glosada la normativa constitucional e internacional que demuestra el máximo interés que la legislación ha otorgado a los menores de edad, en prevalencia de sus derechos fundamentales, compele referirse a la jurisprudencia sentada por otros tribunales de justicia constitucional; tal es el caso, de la Corte Constitucional de Colombia, que en relación al interés superior del que gozan, a través de su Sentencia T-973/11 de 15 de diciembre de 2011 -entre otros fallos emitidos al respecto-, expresó: ‘…Bajo la concepción de que los niños, por su falta de madurez física y mental -que les hace especialmente vulnerables e indefensos frente a todo tipo de riesgos-, y por ser quienes representan el futuro de los pueblos, necesitan protección y cuidados especiales, los Estados y en general la comunidad internacional, los han proclamado como sujetos de especial protección por parte de la familia, la sociedad y el Estado, centrado su atención en el propósito de garantizarles un tratamiento preferencial y asegurarles un proceso de formación y desarrollo en condiciones óptimas y adecuadas, acorde al rol de gran trascendencia que están llamados a cumplir en la sociedad.
6.2. Ese especial interés en proporcionarle a los menores un tratamiento preferencial, que implica adoptar «una forma de comportamiento determinado, un deber ser, que delimita la actuación tanto estatal como particular en las materias que los involucran», encuentra particular sustento en los distintos instrumentos o convenios internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia…’
El fallo citado continúa estableciendo que: ‘...El denominado «interés superior» es un concepto de suma importancia que transformó sustancialmente el enfoque tradicional que informaba el tratamiento de los menores de edad. En el pasado, el menor era considerado «menos que los demás» y, por consiguiente, su intervención y participación, en la vida jurídica (salvo algunos actos en que podía intervenir mediante representante) y, en la gran mayoría de situaciones que lo afectaban, prácticamente era inexistente o muy reducida.
(…)
6.16. En suma, el interés superior del menor es un principio rector, ampliamente reconocido por el derecho internacional y reproducido de manera directa en la Constitución Política, que propende por la máxima satisfacción de los derechos de que son titulares todos los niños, niñas y adolescentes, entendidos como fundamentales, prevalentes e interdependientes, y que como tal, constituye una limitación u obligación de carácter imperativo, especialmente dirigida a todas las autoridades del Estado, quienes deberán actuar con diligencia y especial cuidado al momento de adoptar sus decisiones, en aquellos asuntos en los que se hayan involucrados los intereses de un menor’.
De todo lo relacionado se concluye que, los niños, niñas y adolescentes son un grupo de vulnerabilidad que tienen amparo privilegiado por parte del Estado, traducido en un tratamiento jurídico proteccionista en relación a sus derechos fundamentales y garantías constitucionales; a objeto de resguardarlos de manera especial garantizando su desarrollo físico, mental, moral, espiritual, emocional y social en condiciones de libertad, respeto, dignidad, equidad y justicia. Siendo imprescindible resaltar que tal circunstancia de prevalencia concedida no sólo por consagración constitucional sino por expreso reconocimiento de diversas disposiciones de derecho internacional, obliga a que todas las decisiones que deban tomar las autoridades en conocimiento de situaciones que puedan afectar los intereses del niño, sean asumidas velando por su interés superior; cumpliendo de esa manera la protección constitucional a la que están compelidos en su favor la familia, la sociedad y el Estado.
En ese orden, la Corte Constitucional de Colombia, en su Sentencia T-397/04 de 29 de abril de 2004, consideró que: ‘…las autoridades administrativas y judiciales encargadas de determinar el contenido del interés superior de los niños en casos particulares cuentan con un margen de discrecionalidad importante para evaluar, en aplicación de las disposiciones jurídicas relevantes y en atención a las circunstancias fácticas de los menores implicados, cuál es la solución que mejor satisface dicho interés; lo cual implica también que dichas autoridades tienen altos deberes constitucionales y legales en relación con la preservación del bienestar integral de los menores que requieren su protección deberes que obligan a los jueces y funcionarios administrativos en cuestión a aplicar un grado especial de diligencia, celo y cuidado al momento de adoptar sus decisiones, mucho más tratándose de niños de temprana edad, cuyo proceso de desarrollo puede verse afectado en forma definitiva e irremediable por cualquier decisión que no atienda a sus intereses y derechos’” (las negrillas son nuestras).
III.3. En cuanto al régimen de asignaciones familiares y de los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia
El art. 45.II de la CPE, establece que: “La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social” (las negrillas fueron agregadas).
En este sentido, los parágrafos III y V de la misma disposición constitucional estipulan que: “El régimen de seguridad social cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales.
(…)
V. Las mujeres tienen derecho a la maternidad segura, con una visión y práctica intercultural; gozarán de especial asistencia y protección del Estado durante el embarazo, parto y en los periodos prenatal y posnatal” (las negrillas nos pertenecen).
El art. 50 de la Norma Suprema, dispone que: “El Estado mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social” (las negrillas son nuestras).
En ese marco constitucional y al tratarse de una competencia exclusiva del nivel central, conforme el art. 298.II.16 de la CPE, el art. 92 del Código de Seguridad Social (CSS) que determina: “El subsidio de natalidad es una asignación destinada a compensar los gastos producidos por el advenimiento del niño en el hogar de los trabajadores” (las negrillas son nuestras).
Disposición concordante con el art. 213 del Reglamento al Código de la Seguridad Social, aprobado por Decreto Supremo (DS) 5315 de 30 de septiembre de 1959, que dispone: “El subsidio de natalidad consiste en una asignación en dinero destinada a compensar en parte los gastos producidos por el advenimiento de un hijo en el hogar de un trabajador incluido al campo de aplicación del Código y en un ajuar para la atención inmediata del recién nacido”, complementado por el art. 216 del mismo Reglamento que señala: “Para la percepción del subsidio de natalidad los trabajadores acreditarán la filiación de sus hijos mediante los dos siguientes documentos: a) Certificado de Nacimiento expedido por el Registro Civil; b) Certificado de Nacimiento otorgado por los Servicios Médicos de la Caja” (las negrillas nos corresponden).
Dentro de la misma competencia del Estado, el art. 51 del Decreto Ley (DL) 13214 de 24 de diciembre de 1975 (elevado a rango de ley, mediante Ley 006 de 1 de mayo de 2010) determina:”… Subsidios de Natalidad por nacimiento de cada hijo 400 (…) Subsidio de lactancia por cada hijo menor de un año, durante los primeros doce meses de vida 200 mensuales en especie…” (énfasis añadido).
De la misma manera, el art. 25.a, b y c del DS 21637 de 25 de junio de 1987 (modificado en el primer párrafo por el DS 2892 de 1 de septiembre de 2016, modificado posteriormente por el DS 3546 de 1 de mayo de 2018), dispone que: “Se reconocen las siguientes prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado y de las cooperativas mineras:
a) Subsidio Prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a Bs2.000.- (DOS mil 00/100 BOLIVIANOS) durante los cinco (5) últimos meses de embarazo, independientemente del subsidio de incapacidad temporal por maternidad;
b) Subsidio de Natalidad, por nacimiento de cada hijo: un pago único a la madre, equivalente a Bs2.000.- (DOS mil 00/100 BOLIVIANOS);
c) Subsidio de Lactancia, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a Bs2.000.- (Dos mil 00/100 BOLIVIANOS) por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida…” (énfasis agregado).
Asimismo, el Estado reglamentó mediante el art. 2 del DS 3319 de 6 de septiembre de 2017, cuando: “El Ministerio de Salud, según los parámetros técnicos nutricionales requeridos, determinará la lista de productos para los Subsidios Prenatal, de Lactancia y Universal Prenatal por la Vida, mediante resolución expresa hasta el primer trimestre de cada gestión” (las negrillas nos pertenecen).
En consonancia, con lo anterior el art. 2 del DS 3561 de 16 de mayo de 2018, crea la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo (ASUSS) “… con la finalidad de regular, controlar, supervisar y fiscalizar la Seguridad Social de Corto Plazo, en base a sus principios, protegiendo los intereses de los trabajadores asegurados y beneficiarios…” (énfasis añadido), así que en su calidad de órgano administrativo especializado tiene como atribuciones fiscalizar la otorgación de la prestación de las asignaciones familiares a sus beneficiarios, así como controlar el subsidio de lactancia de la Seguridad Social de Corto Plazo (arts. 11.nn y oo del referido Decreto Supremo).
A tal efecto, dicta la Resolución Administrativa (RA) 013/2019 de 15 de enero y modificada por la RA 076/2019 de 29 de marzo, que en el anexo aprueban el Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares y del Subsidio Universal Prenatal por la Vida, que en lo referente a los subsidios dispone la obligación de los empleadores en el art. 9.b y c “Depositar mensualmente al SEDEM un monto equivalente a Bs. 2.000 (DOS MIL 00/100 BOLIVIANOS), por cada trabajador(a) beneficiario(a), destinado a cubrir la otorgación de los subsidios prenatal y lactancia (…) Con carácter excepcional se podrá otorgar el subsidio prenatal en dinero, para tal efecto el empleador deberá solicitar la correspondiente Resolución Administrativa de autorización excepcional emitida por la ASUSS, de acuerdo a los requisitos establecidos en el presente reglamento” (las negrillas son añadidas).
Razón por la cual, el precitado Reglamento estableció en el marco del principio de Unidad de Gestión las obligaciones de cada parte de la Seguridad Social; vale decir, el Empleador, el Beneficiario, los Entes Gestores de la Seguridad Social y el Estado; en este último caso, representado por el Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas (SEDEM) y la ASUSS.
En este contexto, estableció obligaciones para: a) Beneficiarios de consumir el subsidio (art. 12.I.e); b) Empleadores de afiliar al trabajador; depositar mensualmente el subsidio; elaborar planillas de asignaciones familiares; presentar la planilla consolidada y la factura a la ASUSS hasta el décimo día de cada mes; entregar las boletas de subsidio a los beneficiarios; y, socializar la normativa de las asignaciones familiares a sus trabajadores (art. 9.a, b, f, g, h y j); c) Entes Gestores de emitir el formulario de pago de subsidio para la entrega la empleador; informar de la normativa de asignaciones familiares; presentar al órgano administrativo especializado trimestralmente la nómina y/o Planilla de afiliados; y, extender certificados de control prenatal desde el quinto mes de embarazo cumplido y certificado de nacimiento vivo u óbito art. 8.a, b, e y f); d) SEDEM de conformar los paquetes; proceso de distribución y logística; procesos de entrega de productos a los beneficiarios; e inclusive entregar los paquetes independiente de la fecha de pago por parte del empleador (arts. 14.II, 15.I, 18, y 28.a); y, e) ASUSS de fiscalizar, supervisar, controlar, inspeccionar y sancionar la otorgación de los subsidios entre ellos prenatal y lactancia; controlando la lista de productos; verificando la conformación de los paquetes; el control al proceso de distribución, el cumplimiento de la entrega en forma oportuna, puntual, completa, en buen estado, en dinero para el subsidio prenatal previa autorización expresa y de todo el proceso; administrar un régimen de sanciones a los empleadores y beneficiarios, y para el caso de retraso en el pago de subsidios (arts. 7, 13, 14, 15, 18, 19, 20.II, 23.I, 24 y 28.b).
La ASUSS, en el marco del principio de gestión de la seguridad social, se constituye en la entidad establecida por el Estado, para garantizar el cumplimiento del régimen de asignaciones familiares en mérito a los principios de unidad de gestión y oportunidad; vale decir, que asume la obligación de verificar que los subsidios sean entregados oportuna y puntualmente (art. 18.II.a), así como regula el pago excepcional del subsidio prenatal en dinero, previa autorización expresa de la misma (art. 19); por lo que, se establece la prohibición de los empleadores de entregar el subsidio de lactancia en dinero, además de retrasarse por más de un mes en el pago de los subsidios prenatal y de lactancia (art. 21.a y e), y negar a los beneficiarios la opción de recibir el subsidio de lactancia en dinero (art. 22.a), estableciendo a tal efecto un régimen sancionatorio, en el que se puede denunciar el incumplimiento de los empleadores en la obligación de otorgar la asignaciones familiares y la correcta entrega de las boletas de subsidio (art. 23.I.a).
Finalmente, el precitado Reglamento dispone en el art. 28.a y b, que: “En caso de que el empleador hubiese incumplido la otorgación de los subsidios prenatal y lactancia de manera oportuna, la compensación del subsidio en especie o en dinero se realizará con carácter retrasado a los meses correspondientes, actualizando al valor del mismo al subsidio vigente. Asimismo, el SEDEM independientemente de la fecha de pago de los subsidios por parte del empleador, queda facultado a realizar la entrega de los paquetes; el SEDEM, remitirá de manera mensual ‘ente’ la ASUSS un informe de los pagos retrasados por los empleadores. La ASUSS queda facultada para determinar las sanciones que correspondan por el retraso en el pago de subsidios” (énfasis añadido).
En el referido contexto, el Tribunal Constitucional en la SC 0934/2005-R de 12 de agosto, estableció que: “…en una correcta interpretación de la norma prevista en el art. 25 del DS 21637, de 25 de junio de 1987, que dispone que los empleadores de los sectores público y privado son los responsables directos de pagar los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, en favor de la madre gestante o beneficiaria tratándose de los subsidios prenatal y de natalidad, así como para el hijo en sus primeros doce meses de vida que es el beneficiario del subsidio de lactancia; el empleador, sea el Estado o una entidad privada, reatada al cumplimiento de este deber, pagará estas prestaciones a favor de la madre como asegurada directa o como beneficiaria. En consecuencia, las autoridades recurridas, deberán observar su efectivo cumplimiento” (las negrillas son añadidas).
En este mismo sentido, el actual Tribunal Constitucional Plurinacional consideró que la entrega debe ser oportuna para garantizar los derechos que tutela, así que en la SCP 1906/2012 de 12 de octubre, que cita la SC 1532/2011-R de 11 de octubre, reiterando el pronunciamiento de la SC 0030/2002 de 2 abril, y señala que: “Se concluye, que siendo la seguridad social un derecho fundamental y por mandato constitucional, se garantiza su efectivo cumplimiento a través de los instrumentos legales referidos en la citada Sentencia Constitucional, corresponde al empleador, del sector público o privado, cumplir con la prestación de las asignaciones familiares correspondientes; consistentes en subsidios, prenatal, de natalidad y de lactancia, relativas a la maternidad hasta que el niño cumpla un año de edad y demás derechos laborales. Esto se justifica, en la prioridad de resguardar el derecho a la salud y a la vida del recién nacido hasta que cumpla un año de edad y ante todo, precautelando por su interés superior, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados -art. 60 de la CPE-. En ese sentido, el deber de acatar estrictamente la provisión de las asignaciones familiares, por el empleador, permitirá la materialización del derecho a la seguridad social de la madre y del recién nacido, que se concreta en los derechos a la vida y a la salud. Lo contrario, implicaría vulnerar el contenido esencial de ambos derechos, sea destruyendo o debilitándolos, por la falta de provisión oportuna de asignaciones familiares, que por ley se encuentran previstas y como se dijo son de cumplimiento obligatorio para el empleador, dada la finalidad de los mismos” (las negrillas son nuestras).
En atención, a la normativa específica, aplicable y vigente (Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares y del Subsidio Universal Prenatal por la Vida) a la fecha de interposición de la acción tutelar, y a la jurisprudencia glosada anteriormente, corresponde señalar que el subsidio prenatal y de natalidad, como parte de las asignaciones familiares establecida dentro del seguro a corto plazo, parte de la seguridad social, conforme a la Norma Suprema; el Estado asume el control y administración de la misma y la realizará conforme a varios principios, entre éstos, la unidad de gestión y la oportunidad en la prestación obliga a la ASUSS controlar y fiscalizar para hacerlos efectivo, como órgano administrativo especializado.
Teniendo en cuenta los principios de oportunidad y eficacia en que se sustenta la seguridad social, el Estado caracteriza el subsidio prenatal como una entrega periódica mensual de Bs2000.- (dos mil bolivianos) en especie o dinero previa autorización; al de natalidad, como la entrega en una sola oportunidad en dinero del mismo monto, y al de lactancia, como la entrega periódica mensual en especie de similar cantidad referido para el subsidio de prenatalidad. Los subsidios prenatal, de natalidad y de lactancia lo paga el empleador al SEDEM de forma mensual, y bajo el control y fiscalización de la ASUSS, entidad que verifica que el subsidio llegue a la madre y al recién nacido, en condiciones que les permitan el aprovechamiento de los paquetes de subsidio prenatal.
Sin embargo, considerando el incumplimiento de las prestaciones (independiente de los mecanismos institucionales de denuncia, procedimiento administrativo, y sancionatorio establecido para cuando el empleador no provea el mismo), este Tribunal tiene la obligación de llevar a cabo las medidas y los mecanismos necesarios para que sea una realidad el desarrollo, el reconocimiento y el ejercicio de todos los derechos sociales.
Por lo que, en la vía excepcional el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene el deber de conceder la tutela correspondiente, y disponer que la otorgación de las asignaciones familiares se realice conforme a la normativa detallada anteriormente.
III.4. De la tutela de los derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y a la alimentación en la Constitución Política del Estado
En cuanto al intitulado, este Tribunal, a través de la SC 0653/2010-R de 19 de julio, ratificando la jurisprudencia ya existente e interpretando la norma constitucional vigente, señala:
“En cuanto al derecho a la vida
Es el primero de los derechos fundamentales y que da inicio al catálogo desarrollado por el art. 15.I de la CPE; derecho primigenio cuyos alcances ya han sido establecidos por este Tribunal, que en el entendido de que es el bien jurídico más importante, señaló que: ‘Es el derecho de toda persona al ser y a la existencia, siendo su característica esencial la base para el ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones. Es un derecho inalienable de la persona que obliga al Estado en dos sentidos: su respeto y su protección. La autoridad estatal está constitucionalmente impedida de hacer cosa alguna que destruya o debilite el contenido esencial de esos derechos, debiendo crear las condiciones indispensables para que tengan cabal observancia y pleno cumplimiento’ (SC 1294/2004-R de 12 de agosto).
Respecto al derecho a la salud
También previsto como derecho fundamental en el art. 18.I de la CPE, desarrollado por los arts. 35 al 44, de dicha norma Suprema Sección II ‘La salud y a la seguridad Social’ del Capítulo Quinto sobre los ‘Derechos Sociales y Económicos’, Título Segundo ‘Derechos Fundamentales y garantías’, de la Primera Parte de la ‘Bases Fundamentales del Estado, Derechos, Deberes y Garantías’. Derecho, sobre cuyo entendimiento este Tribunal en la SC 0026/2003-R de 8 de enero, estableció que: ‘es el derecho en virtud del cual la persona humana y los grupos sociales -especialmente la familia- como titulares del mismo, pueden exigir de los órganos del Estado, en cuanto sujetos pasivos, que establezcan las condiciones adecuadas para que aquellos puedan alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, mental y social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones. El derecho a la salud no significa solamente el derecho a estar en contra de la enfermedad sino el derecho a una existencia con calidad de vida’. Entendimiento que en el actual orden constitucional encuentra mayor eficacia puesto que la salud es un valor y fin del Estado Plurinacional, un valor en cuanto el bienestar común respetando o resguardando la salud, conlleva al vivir bien, como previene el art. 8.II de la CPE; pero también es un fin del Estado, tal cual lo establece el art. 9 num. 5) de la CPE, al señalar que son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la Ley ‘Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo’.
En cuanto al derecho a la seguridad social
En el mismo orden normativo constitucional, tiene su fundamento en el derecho a la vida y a la salud, que han sido precedentemente expuestos, y se halla desarrollado también en la Sección II ‘La salud y a la seguridad Social’ del Capítulo Quinto sobre los ‘Derechos Sociales y Económicos’, Título Segundo ‘Derechos Fundamentales y garantías’, de la Primera Parte de la ‘Bases Fundamentales del Estado, Derechos, Deberes y Garantías’ de la Constitución Política del estado, concretamente en el art. 45, cuyo parágrafo I, establece que: ‘Todas las bolivianas y bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social’; cuyos principios, alances, ámbito y limitaciones están descritos en los parágrafos II, III, V y VI de dicha norma constitucional. Al respecto este Tribunal también ya se ha pronunciado, así en la SC 0062/2005-R de 19 de septiembre, se señaló que el derecho a la seguridad social es: ‘la potestad o capacidad de toda persona para acceder a los sistemas de protección y resguardo de su vida y salud física y mental; su seguridad económica, vivienda, descanso y la protección de su núcleo familiar; cobertura a contingencias inmediatas y mediatas; vale decir, las coberturas de salud preventiva y curativa, coberturas de riesgos profesionales y accidentes de trabajo; rentas de invalidez, de vejez, de derechohabientes, y las demás asignaciones familiares’.
A lo que se añade que al ser el derecho a la seguridad social, derivado del derecho a la vida y a la salud, se convierte en un instrumento estatal que materializa uno de los fines del Estado que es el acceso a la salud, protegiendo la vida del ser humano como derecho fundamental primigenio, logrando así el complemento al valor más preciado que es el ‘vivir bien’.
Por tanto, la seguridad social debe desplegar su ámbito de protección de acuerdo a los principios universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia; correspondiendo su ejecución al Estado quien sostiene, dirige y administra, por tanto, también es responsable de su cumplimiento; no obstante, la sociedad en general no puede estar exenta de la realidad, sino debe tener una conducta activa, solidaria y responsable, puesto que el art. 45.II de la CPE establece el control y participación social” (las negrillas nos corresponden).
En cuanto al derecho a la alimentación
La SC 0172/2006-R de 16 de febrero, al considerar este derecho con relación a la prestación de asistencia familiar y dentro del derecho a la vida y la salud “… Este derecho comprende entre otros el derecho a la seguridad e integridad personal, la satisfacción de las necesidades básicas (alimentación, vestido, vivienda), que los ciudadanos pueden exigir de los órganos del Estado, en cuanto a sujetos pasivos, que establezcan las condiciones adecuadas para que aquellos puedan alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, mental y social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones (…) derechos a la vivienda, a la alimentación y al vestido constituyen derechos esenciales que conducen a un nivel de vida adecuado por cuanto aseguran el sustento diario, la habitación y la vestimenta de las personas. La ausencia de estos bienes básicos conduce a una muerte segura” (énfasis añadido).
Bajo el mismo entendimiento, la SCP 0169/2014-S1 de 19 de diciembre, al considerar el derecho al agua señala que:“… por ende, asociado, vinculado o relacionado bajo el principio de interdependencia (art. 13.I de la CPE), al derecho a la salud, a la vivienda, a una alimentación adecuados, entre otros derechos individuales que tengan que ver con un nivel de vida adecuado y la vida digna, lo que la Ley Fundamental denomina el 'vivir bien' como finalidad del Estado (Preámbulo, art. 8.II de la CPE) y fundamento del modelo económico boliviano (arts. 306.I y 313 de la CPE), o lo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos llama el derecho al acceso a una existencia digna.
Esta primera relación e interdependencia entre los derechos fundamentales individuales señalados -con el fin de materializar la vida digna, el 'vivir bien' y satisfacer las necesidades básicas de la vida- además, guarda armonía con el contexto del reconocimiento del derecho de acceso al agua potable en la Constitución y en algunos instrumentos internacionales sobre derechos humanos, así en su Título II, Capítulo Segundo, referido a los Derechos Fundamentales, y su art. 16.I reconoce que: ‘Toda persona tiene derecho al agua y a la alimentación’” (las negrillas nos corresponden).
En este sentido, el derecho a la alimentación como tal es un derecho fundamental que es interdependientemente con el derecho a la salud; y en este contexto relacionarlo con la seguridad social y las asignaciones familiares por cuanto se entiende que busca lograr un nivel de vida adecuado y digno.
III.5. Análisis del caso concreto
Corresponde a este Tribunal, en revisión de la acción de amparo constitucional formulada por los accionantes, determinar si la tutela requerida es o no procedente, considerando si el Gobierno Autónomo Departamental de Beni lesionó los derechos reclamados por no haber provisto los subsidios a los que estaba obligado, conforme y valorando fácticamente los hechos puestos a consideración de la justicia constitucional.
Al existir subsidiariedad en la presente acción tutelar, conforme a la línea jurisprudencial continua y reiterada señalada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional. Corresponde determinar la existencia del derecho a la seguridad social, puesto que la misma se origina en la obligación del empleador de proveer los subsidios a los que tendrían derecho por su condición de madre o padre progenitor de un concebido o un nacido hasta el primer año de vida.
En este contexto, se procederá a verificar la relación laboral entre el Gobierno Autónomo Departamental de Beni y cada uno de los impetrantes de tutela. De la información provista por los accionantes en su memorial de demanda se pudo evidenciar que: 1) Elizabeth Suárez Zelada, adjuntó como prueba un memorándum de plazo fijo al 31 de diciembre de 2020 (Conclusión II.6); 2) José Luis Mejía Chávez, no presentó ningún memorándum o contrato que lo vincule a la entidad demandada; 3) Ela Chávez Pérez, acompañó un memorándum de designación también por un plazo fijo del 4 de enero al 31 de diciembre de 2021 (Conclusión II.7); y, 4) Yajaira Robles Ojopi, remitió dos memorándums de asignación de funciones (Conclusiones II.1 y II.8).
La entidad demandada presentó dos informes en los que reconocieron deudas por subsidios, más en ninguna parte del informe detallan la condición o relación laboral que tendrían con los funcionarios, ahora impetrantes de tutela. Ante la falta de precisión por parte de los accionantes y de la autoridad demandada con referencia a la relación laboral, puesto que la seguridad social, y los subsidios que emergen de la misma están íntimamente relacionadas al empleado - empleador, el Tribunal no puede definir derechos de la seguridad social, cuando no está probado el vínculo jurídico entre los solicitantes de tutela y la entidad pública demandada.
Partiendo de lo anterior, se requirió información complementaria y se recibió entre otros documentos: i) Memorándum SDPEP/RR.HH. 140/2020 de 6 de marzo; por el que, se designa a José Luis Mejía Chávez hasta el 4 de junio de 2020 (Conclusión II.2); ii) Memorándum SDPEP/RR.HH. 160/2020 de 17 de marzo, mediante el que se nombra a Elizabeth Suárez Zelada hasta el 30 de junio de 2020 (Conclusión II.3); y, iii) Informe Legal 126/2022 de 26 de agosto, en el cual se concluye que varios de los documentos impetrados no se encontraban archivados y que los trámites de solicitud no fueron procesados conforme a procedimiento, lo cual acredita problemas de control interno en la entidad demandada.
Asimismo, el citado informe legal señaló expresamente: “Dentro de los documentos del Sr. José Luis Mejia Chávez faltaron, el aviso de Altas y bajas de beneficiarios de la Caja de Salud CORDES, ya que no se encontró la debida documentación en la Sección Archivos de la Dirección de Bienestar laboral y Previsión social del GAD-BENI.
(…) Dentro de los documentos de la Sra. Ela Chávez Pérez (…) así como también la falta de su Memorándum, contrato de trabajo o cualquier documento que acredite la relación laboral con la Gobernación, misma de igual manera no se encontró en la sección del archivo de la Dirección Dptal. De Recursos Humanos del GAD-BENI.
(…) Dentro de los documentos de la Sra. Yajaira Robles Ojopi, falta sus Memorándums de la Gestión 2020 y Gestión 2021, que acredite la relación laboral con la Gobernación (…).
(…) Dentro de los documentos de la Sra. Elizabeth Suarez Zelada, falta su Memorándum de la Gestión 2021, que acredite la relación laboral con la Gobernación” (sic).
En tal sentido, únicamente Yajaira Robles Ojopi acreditó una relación continua hasta la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional; en cambio los demás accionantes no pudieron demostrar plenamente el tipo de relación laboral con la entidad demandada. Sin embargo, el Gobierno Autónomo Departamental de Beni, mediante los Informes 27/2021 y SDDPEP RR.HH 20/2021, ambos de 2 de junio (Conclusiones II.19 y II.20) presentados en audiencia, reconocieron expresamente que adeudan los citados subsidios a todos los impetrantes de tutela.
Además, tanto en los informes presentados por la autoridad demandada y lo expresado en audiencia, en ningún momento la mencionada entidad cuestionó la relación de empleador - empleado que tendrían con los solicitantes de tutela, tan sólo se refirieron a que estarían procesando las modificaciones presupuestarias necesarias, reconociendo nuevamente la deuda que tendrían con los accionantes.
Por lo que, si bien ninguna de las partes acreditaron documentalmente la relación laboral, sin embargo, la entidad pública no cuestionó en ningún momento ni objetó el tipo de relación laboral en la audiencia o posteriormente, aceptando expresamente las deudas conforme a los antecedentes señalados anteriormente, a pesar de todas las observaciones contenidas en el Informe Legal 126/2022.
En atención al interés superior del menor, y que la autoridad demandada se allanó al petitorio reconociendo la deuda con los demandantes de tutela, este Tribunal, considerando que la prueba provista por los propios accionantes y el empleador, reconocen la existencia de la obligación de cancelar las asignaciones familiares, corresponde garantizar el derecho de los menores, ante la ineficiente y desordenada administración del Gobierno Autónomo Departamental de Beni.
En tal sentido, se debe tutelar el derecho de los menores, considerando que el desorden documental del empleador, llevó no solo a la omisión del pago de los mismos, sino de determinar el tipo de relación laboral que tendrían con cada uno de los funcionarios -ahora impetrantes de tutela-, vulnerando los derechos de sus hijos.
Analizaremos ahora, los derechos que se reclaman para ser tutelados por la presente acción de defensa; en primer lugar, el derecho a la vida, en este caso podemos sostener que el Estado conforme a las políticas en materia de seguridad social ha creado las condiciones indispensables con el subsidio prenatal, natalidad y de lactancia, para que se garantice la existencia de todo recién nacido hasta el primer año de vida, y determinó la obligación del empleador de sostenerla y proveerla.
En cuanto al derecho a la salud, de acuerdo a lo referido anteriormente el Estado ha establecido mecanismos para crear las condiciones adecuadas con el fin de que los individuos alcancen un estado óptimo de bienestar físico, mental, social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones; a tal efecto, con relación a satisfacer este fin del Estado, las entidades encargadas del subsidio prenatal y de lactancia determinan los productos que logren dicho objetivo, tanto para el recién nacido como para la madre. Así que de la misma manera se da el cumplimiento de este derecho, cuando el empleador provee el subsidio en la forma y frecuencia establecida por el Estado.
Respecto al derecho a la alimentación, tal como se refirió en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo constitucional, al ser interdependiente de los derechos a la vida y a la salud y que en definitiva se relaciona con la seguridad social y las asignaciones familiares, por cuanto se entiende que busca lograr un nivel de vida adecuado y digno, corresponde ser tutelado.
Finalmente, a propósito del derecho a la seguridad social; de conformidad a lo anterior, consta en los cuatro casos que se cumplió la obligación de afiliar en el ente gestor, quién ante el requerimiento de información adjuntó los certificados de atención prenatal de los cuatro accionantes (Conclusiones II.4, II.5, II.13 y II.14), así como los certificados médicos de “Nacid@ Viv@” de todos los menores (Conclusiones II.9, II.10, II.15 y II.17); y, la calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares de todos los recién nacidos (Conclusiones II.11, II.12, II.16 y II.18).
En este contexto, se puede establecer claramente las asignaciones familiares que deben ser provistas; es decir, los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia para que una vez acreditados y con el seguimiento del ente gestor y de la autoridad administrativa, sean ejecutados conforme a los principios de la seguridad social, con oportunidad y eficacia; entendida como que el subsidio sea entregado cada mes para suplir la nutrición de la madre gestante y/o del recién nacido, eventualmente de la madre mientras sea lactante, y que al ser periódico no se puede considerar oportuno si no se provee en la forma establecida; toda vez que, el fin es brindar complementos a la madre y al recién nacido hasta el año, y así asegurar su derecho a la vida y la salud, fin último del derecho a la seguridad social.
Asimismo, conforme a lo manifestado por la entidad demandada no se habría provisto ningún subsidio a ninguno de los cuatro impetrantes de tutela, lesionando así los derechos de los menores al no realizar la entrega de forma mensual del subsidio prenatal y de lactancia, y el pago oportuno del subsidio de natalidad; por lo que, la entidad pública habría vulnerado los derechos a la seguridad social, vida, salud y alimentación de los hijos de los accionantes; a fin de dar cumplimiento a los principios de oportunidad y eficacia de la seguridad social, se debe otorgar los subsidios de acuerdo a la normativa específica, aplicable y vigente a la fecha de interposición de la presente acción tutelar, y el art. 28.a del Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares y del Subsidio Universal Prenatal por la Vida.
En este sentido, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, evaluando el petitorio de los demandantes de tutela concedió conforme a lo solicitado, con excepción de una asignación del subsidio de lactancia a la accionante Yajaira Robles Ojopi.
En atención a los antecedentes cursantes, se evidenció que se otorgó una asignación familiar del subsidio de lactancia a la impetrante de tutela Ela Chávez Pérez, puesto que conforme a la calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares (Conclusión II.18), el inicio del pago de las mismas se da a partir del 14 de abril de 2021; vale decir, un mes antes de la presentación de la demanda; por lo que, no podrían estar vencidas dos asignaciones del subsidio de lactancia, tal como lo entendió el Tribunal de garantías.
En aplicación del art. 28.II del Código Procesal Constitucional (CPCo) que señala: “La parte resolutiva del fallo sobre el fondo de la acción, demanda, consulta o recurso podrá determinar su dimensionamiento en el tiempo y los efectos sobre lo resuelto” (las negrillas nos pertenecen); por lo que, corresponde el dimensionamiento del mismo en consideración a que la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, dispuso que en el plazo de veinte días hábiles a partir de su legal notificación, las autoridades demandadas procedan al pago en dinero, en forma retroactiva de la siguiente manera: a) Elizabeth Suárez Zelada requirió cuatro meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y nueve de lactancia; b) José Luis Mejía Chávez solicitó cinco meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y nueve de lactancia; c) Ela Chávez Pérez pidió cinco meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y dos de lactancia; y, d) Yajaira Robles Ojopi impetró cinco meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y cinco de lactancia.
III.6. Otras consideraciones
De los antecedentes presentados por la entidad demandada y detallados en su Informe Legal 126/2022, se evidencia que con relación a los procedimientos de las asignaciones familiares, archivo de la incorporación de funcionarios permanentes o por tiempo definido, denotan fallas de control interno que deberán ser evaluadas por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, a fin que ordene la realización de las auditorías necesarias para determinar las responsabilidades que correspondan.
En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, actuó de forma parcialmente correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 44/2021 de 2 de junio, cursante de fs. 88 a 92 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y en consecuencia,
1° CONCEDER la tutela solicitada con relación a los subsidios prenatal, de natalidad y de lactancia de acuerdo a la normativa aplicable y vigente al caso concreto;
2° DENEGAR la tutela solicitada con relación a la asignación familiar del subsidio de lactancia correspondiente a mayo de 2021 de la accionante Ela Chávez Pérez, la misma que aún se encontraba dentro de la oportunidad de pago, a la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional, dimensionar aplicando los principios de previsibilidad y seguridad jurídica, dejando firme y subsistente lo dispuesto por la Sala Constitucional únicamente con relación a esta asignación si ya fue cancelada; y,
3° Disponer que mediante la precitada Sala Constitucional se remitan antecedentes ante el Gobernador Departamental de Beni, para que en conocimiento de los mismos remita antecedentes a auditoría interna a fin determinar las responsabilidades que correspondan.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que la Magistrada MSc. Brigida Celia Vargas Barañado es de voto aclaratorio.
Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA