SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1602/2022-S2

En cuanto al derecho a la alimentación

La SC 0172/2006-R de 16 de febrero, al considerar este derecho con relación a la prestación de asistencia familiar y dentro del derecho a la vida y la salud “… Este derecho comprende entre otros el derecho a la seguridad e integridad personal, la satisfacción de las necesidades básicas (alimentación, vestido, vivienda), que los ciudadanos pueden exigir de los órganos del Estado, en cuanto a sujetos pasivos, que establezcan las condiciones adecuadas para que aquellos puedan alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, mental y social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones (…) derechos a la vivienda, a la alimentación y al vestido constituyen derechos esenciales que conducen a un nivel de vida adecuado por cuanto aseguran el sustento diario, la habitación y la vestimenta de las personas. La ausencia de estos bienes básicos conduce a una muerte segura” (énfasis añadido).

Bajo el mismo entendimiento, la SCP 0169/2014-S1 de 19 de diciembre, al considerar el derecho al agua señala que:“… por ende, asociado, vinculado o relacionado bajo el principio de interdependencia (art. 13.I de la CPE), al derecho a la salud, a la vivienda, a una alimentación adecuados, entre otros derechos individuales que tengan que ver con un nivel de vida adecuado y la vida digna, lo que la Ley Fundamental denomina el 'vivir bien' como finalidad del Estado (Preámbulo, art. 8.II de la CPE) y fundamento del modelo económico boliviano (arts. 306.I y 313 de la CPE), o lo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos llama el derecho al acceso a una existencia digna.

Esta primera relación e interdependencia entre los derechos fundamentales individuales señalados -con el fin de materializar la vida digna, el 'vivir bien' y satisfacer las necesidades básicas de la vida- además, guarda armonía con el contexto del reconocimiento del derecho de acceso al agua potable en la Constitución y en algunos instrumentos internacionales sobre derechos humanos, así en su Título II, Capítulo Segundo, referido a los Derechos Fundamentales, y su art. 16.I reconoce que: ‘Toda persona tiene derecho al agua y a la alimentación’”  (las negrillas nos corresponden).

En este sentido, el derecho a la alimentación como tal es un derecho fundamental que es interdependientemente con el derecho a la salud; y en este contexto relacionarlo con la seguridad social y las asignaciones familiares por cuanto se entiende que busca lograr un nivel de vida adecuado y digno.

III.5.  Análisis del caso concreto

Corresponde a este Tribunal, en revisión de la acción de amparo constitucional formulada por los accionantes, determinar si la tutela requerida es o no procedente, considerando si el Gobierno Autónomo Departamental de Beni lesionó los derechos reclamados por no haber provisto los subsidios a los que estaba obligado, conforme y valorando fácticamente los hechos puestos a consideración de la justicia constitucional.

Al existir subsidiariedad en la presente acción tutelar, conforme a la línea jurisprudencial continua y reiterada señalada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional. Corresponde determinar la existencia del derecho a la seguridad social, puesto que la misma se origina en la obligación del empleador de proveer los subsidios a los que tendrían derecho por su condición de madre o padre progenitor de un concebido o un nacido hasta el primer año de vida.

En este contexto, se procederá a verificar la relación laboral entre el Gobierno Autónomo Departamental de Beni y cada uno de los impetrantes de tutela. De la información provista por los accionantes en su memorial de demanda se pudo evidenciar que: 1) Elizabeth Suárez Zelada, adjuntó como prueba un memorándum de plazo fijo al 31 de diciembre de 2020 (Conclusión II.6); 2) José Luis Mejía Chávez, no presentó ningún memorándum o contrato que lo vincule a la entidad demandada; 3) Ela Chávez Pérez, acompañó un memorándum de designación también por un plazo fijo del 4 de enero al 31 de diciembre de 2021 (Conclusión II.7); y, 4) Yajaira Robles Ojopi, remitió dos memorándums de asignación de funciones (Conclusiones II.1 y II.8).

La entidad demandada presentó dos informes en los que reconocieron deudas por subsidios, más en ninguna parte del informe detallan la condición o relación laboral que tendrían con los funcionarios, ahora impetrantes de tutela. Ante la falta de precisión por parte de los accionantes y de la autoridad demandada con referencia a la relación laboral, puesto que la seguridad social, y los subsidios que emergen de la misma están íntimamente relacionadas al empleado - empleador, el Tribunal no puede definir derechos de la seguridad social, cuando no está probado el vínculo jurídico entre los solicitantes de tutela y la entidad pública demandada.

Partiendo de lo anterior, se requirió información complementaria y se recibió entre otros documentos: i) Memorándum SDPEP/RR.HH. 140/2020 de 6 de marzo; por el que, se designa a José Luis Mejía Chávez hasta el 4 de junio de 2020 (Conclusión II.2); ii) Memorándum SDPEP/RR.HH. 160/2020 de 17 de marzo, mediante el que se nombra a Elizabeth Suárez Zelada hasta el 30 de junio de 2020 (Conclusión II.3); y, iii) Informe Legal 126/2022 de 26 de agosto, en el cual se concluye que varios de los documentos impetrados no se encontraban archivados y que los trámites de solicitud no fueron procesados conforme a procedimiento, lo cual acredita problemas de control interno en la entidad demandada.

Asimismo, el citado informe legal señaló expresamente: “Dentro de los documentos del Sr. José Luis Mejia Chávez faltaron, el aviso de Altas y bajas de beneficiarios de la Caja de Salud CORDES, ya que no se encontró la debida documentación en la Sección Archivos de la Dirección de Bienestar laboral y Previsión social del GAD-BENI.

(…) Dentro de los documentos de la Sra. Ela Chávez Pérez (…) así como también la falta de su Memorándum, contrato de trabajo o cualquier documento que acredite la relación laboral con la Gobernación, misma de igual manera no se encontró en la sección del archivo de la Dirección Dptal. De Recursos Humanos del GAD-BENI.

(…) Dentro de los documentos de la Sra. Yajaira Robles Ojopi, falta sus Memorándums de la Gestión 2020 y Gestión 2021, que acredite la relación laboral con la Gobernación (…).

(…) Dentro de los documentos de la Sra. Elizabeth Suarez Zelada, falta su Memorándum de la Gestión 2021, que acredite la relación laboral con la Gobernación” (sic).

En tal sentido, únicamente Yajaira Robles Ojopi acreditó una relación continua hasta la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional; en cambio los demás accionantes no pudieron demostrar plenamente el tipo de relación laboral con la entidad demandada. Sin embargo, el Gobierno Autónomo Departamental de Beni, mediante los Informes 27/2021 y SDDPEP RR.HH 20/2021, ambos de 2 de junio (Conclusiones II.19 y II.20) presentados en audiencia, reconocieron expresamente que adeudan los citados subsidios a todos los impetrantes de tutela.

Además, tanto en los informes presentados por la autoridad demandada y lo expresado en audiencia, en ningún momento la mencionada entidad cuestionó la relación de empleador - empleado que tendrían con los solicitantes de tutela, tan sólo se refirieron a que estarían procesando las modificaciones presupuestarias necesarias, reconociendo nuevamente la deuda que tendrían con los accionantes.

Por lo que, si bien ninguna de las partes acreditaron documentalmente la relación laboral, sin embargo, la entidad pública no cuestionó en ningún momento ni objetó el tipo de relación laboral en la audiencia o posteriormente, aceptando expresamente las deudas conforme a los antecedentes señalados anteriormente, a pesar de todas las observaciones contenidas en el Informe Legal 126/2022.

En atención al interés superior del menor, y que la autoridad demandada se allanó al petitorio reconociendo la deuda con los demandantes de tutela, este Tribunal, considerando que la prueba provista por los propios accionantes y el empleador, reconocen la existencia de la obligación de cancelar las asignaciones familiares, corresponde garantizar el derecho de los menores, ante la ineficiente y desordenada administración del Gobierno Autónomo Departamental de Beni.

En tal sentido, se debe tutelar el derecho de los menores, considerando que el desorden documental del empleador, llevó no solo a la omisión del pago de los mismos, sino de determinar el tipo de relación laboral que tendrían con cada uno de los funcionarios -ahora impetrantes de tutela-, vulnerando los derechos de sus hijos.

Analizaremos ahora, los derechos que se reclaman para ser tutelados por la presente acción de defensa; en primer lugar, el derecho a la vida, en este caso podemos sostener que el Estado conforme a las políticas en materia de seguridad social ha creado las condiciones indispensables con el subsidio prenatal, natalidad y de lactancia, para que se garantice la existencia de todo recién nacido hasta el primer año de vida, y determinó la obligación del empleador de sostenerla y proveerla.

En cuanto al derecho a la salud, de acuerdo a lo referido anteriormente el Estado ha establecido mecanismos para crear las condiciones adecuadas con el fin de que los individuos alcancen un estado óptimo de bienestar físico, mental, social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones; a tal efecto, con relación a satisfacer este fin del Estado, las entidades encargadas del subsidio prenatal y de lactancia determinan los productos que logren dicho objetivo, tanto para el recién nacido como para la madre. Así que de la misma manera se da el cumplimiento de este derecho, cuando el empleador provee el subsidio en la forma y frecuencia establecida por el Estado.

Respecto al derecho a la alimentación, tal como se refirió en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo constitucional, al ser interdependiente de los derechos a la vida y a la salud y que en definitiva se relaciona con la seguridad social y las asignaciones familiares, por cuanto se entiende que busca lograr un nivel de vida adecuado y digno, corresponde ser tutelado.

Finalmente, a propósito del derecho a la seguridad social; de conformidad a lo anterior, consta en los cuatro casos que se cumplió la obligación de afiliar en el ente gestor, quién ante el requerimiento de información adjuntó los certificados de atención prenatal de los cuatro accionantes (Conclusiones II.4, II.5, II.13 y II.14), así como los certificados médicos de “Nacid@ Viv@” de todos los menores (Conclusiones II.9, II.10, II.15 y II.17); y, la calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares de todos los recién nacidos (Conclusiones II.11, II.12, II.16 y II.18).

En este contexto, se puede establecer claramente las asignaciones familiares que deben ser provistas; es decir, los subsidios prenatal, de natalidad y  lactancia para que una vez acreditados y con el seguimiento del ente gestor y de la autoridad administrativa, sean ejecutados conforme a los principios de la seguridad social, con oportunidad y eficacia; entendida como que el subsidio sea entregado cada mes para suplir la nutrición de la madre gestante y/o del recién nacido, eventualmente de la madre mientras sea lactante, y que al ser periódico no se puede considerar oportuno si no se provee en la forma establecida; toda vez que, el fin es brindar complementos a la madre y al recién nacido hasta el año, y así asegurar su derecho a la vida y la salud, fin último del derecho a la seguridad social.

Asimismo, conforme a lo manifestado por la entidad demandada no se habría provisto ningún subsidio a ninguno de los cuatro impetrantes de tutela, lesionando así los derechos de los menores al no realizar la entrega de forma mensual del subsidio prenatal y de lactancia, y el pago oportuno del subsidio de natalidad; por lo que, la entidad pública habría vulnerado los derechos a la seguridad social, vida, salud y alimentación de los hijos de los accionantes; a fin de dar cumplimiento a los principios de oportunidad y eficacia de la seguridad social, se debe otorgar los subsidios de acuerdo a la normativa específica, aplicable y vigente a la fecha de interposición de la presente acción tutelar, y el art. 28.a del Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares y del Subsidio Universal Prenatal por la Vida.

En este sentido, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, evaluando el petitorio de los demandantes de tutela concedió conforme a lo solicitado, con excepción de una asignación del subsidio de lactancia a la accionante Yajaira Robles Ojopi.

En atención a los antecedentes cursantes, se evidenció que se otorgó una asignación familiar del subsidio de lactancia a la impetrante de tutela Ela Chávez Pérez, puesto que conforme a la calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares (Conclusión II.18), el inicio del pago de las mismas se da a partir del 14 de abril de 2021; vale decir, un mes antes de la presentación de la demanda; por lo que, no podrían estar vencidas dos asignaciones del subsidio de lactancia, tal como lo entendió el Tribunal de garantías.

En aplicación del art. 28.II del Código Procesal Constitucional (CPCo) que señala: “La parte resolutiva del fallo sobre el fondo de la acción, demanda, consulta o recurso podrá determinar su dimensionamiento en el tiempo y los efectos sobre lo resuelto” (las negrillas nos pertenecen); por lo que, corresponde el dimensionamiento del mismo en consideración a que la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, dispuso que en el plazo de veinte días hábiles a partir de su legal notificación, las autoridades demandadas procedan al pago en dinero, en forma retroactiva de la siguiente manera: a) Elizabeth Suárez Zelada requirió cuatro meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y nueve de lactancia; b) José Luis Mejía Chávez solicitó cinco meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y nueve de lactancia; c) Ela Chávez Pérez pidió cinco meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y dos de lactancia; y, d) Yajaira Robles Ojopi impetró cinco meses de subsidio prenatal, uno de natalidad y cinco de lactancia.

III.6.  Otras consideraciones

De los antecedentes presentados por la entidad demandada y detallados en su Informe Legal 126/2022, se evidencia que con relación a los procedimientos de las asignaciones familiares, archivo de la incorporación de funcionarios permanentes o por tiempo definido, denotan fallas de control interno que deberán ser evaluadas por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, a fin que ordene la realización de las auditorías necesarias para determinar las responsabilidades que correspondan.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, actuó de forma parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 44/2021 de 2 de junio, cursante de fs. 88 a 92 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y en consecuencia,

1°  CONCEDER la tutela solicitada con relación a los subsidios prenatal, de natalidad y de lactancia de acuerdo a la normativa aplicable y vigente al caso concreto;

2°  DENEGAR la tutela solicitada con relación a la asignación familiar del subsidio de lactancia correspondiente a mayo de 2021 de la accionante Ela Chávez Pérez, la misma que aún se encontraba dentro de la oportunidad de pago, a la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional, dimensionar aplicando los principios de previsibilidad y seguridad jurídica, dejando firme y subsistente lo dispuesto por la Sala Constitucional únicamente con relación a esta asignación si ya fue cancelada; y,

3°  Disponer que mediante la precitada Sala Constitucional se remitan antecedentes ante el Gobernador Departamental de Beni, para que en conocimiento de los mismos remita antecedentes a auditoría interna a fin determinar las responsabilidades que correspondan.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que la Magistrada MSc. Brigida Celia Vargas Barañado es de voto aclaratorio.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc.  Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA