SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0212/2022-S3

III.2.  La clausura de centros comerciales y otros

La SCP 0396/2019-S2 de 24 de junio, con relación a la clausura como sanción administrativa, señaló que: “…la misma debe emerger de forma obligatoria de un proceso previo en el que se otorgue al administrado la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa en el marco de un debido proceso, para que éste una vez conocido el cargo que se le acusa, cuente con la posibilidad de presentar las pruebas que desvirtúen la acusación, así como la posibilidad de impugnar la resolución sancionatoria aplicada.

En ese sentido, la precitada SCP 0100/2014, indica que: ‘…la clausura es una de las sanciones más graves para los administrados, por cuanto no solo supone la afectación al patrimonio del administrado, sino también, afecta a otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo, y puede incidir directa o indirectamente en los derechos de terceras personas. Así, por ejemplo, la clausura puede afectar no sólo al propietario de un negocio, sino además, a todos quienes dependan de él económicamente, como puede ser su familia y los trabajadores dependientes, inclusive, puede afectar de manera indirecta a terceras personas, en los supuestos en que dichas empresas o instituciones presten algún servicio público.

De ahí que, por la intensidad de la afectación de los derechos, la clausura es considerada como una sanción que reviste gravedad para el administrado y, por lo mismo, es indispensable que el accionante sea escuchado para ejercer su derecho a la defensa’.

Conforme a lo expuesto, si bien la clausura se encuentra regulada en distintos ordenamientos jurídicos administrativos, la imposición de la misma como sanción administrativa, debe cumplir con un debido proceso en el que se respeten los derechos fundamentales del administrado. Por lo que: “…la directa imposición de la sanción de clausura de locales comerciales, prescindiendo de las garantías mínimas que le asisten a los administrados, vulnera efectivamente el debido proceso previsto en los arts. 115.II y 117.I y el derecho a la defensa previsto en el art. 119, todos de la CPE; asimismo, tal medida afecta el derecho al trabajo de los administrados, porque con la clausura del local comercial, efectivamente se ven restringidos en generar recursos económicos y, con ello incluso se estaría ante una afectación de otros derechos conexos, como la alimentación, dejando de lado el mandato constitucional de proteger el derecho al trabajo en condiciones estables, equitativas y satisfactorias en todas sus formas…”. Entendimiento seguido en la SCP 0085/2020-S3 de 16 de marzo.

Si bien el entendimiento descrito, fue creado a partir de la clausura de establecimientos o locales comerciales, el mismo por su dimensión de razonamiento y alcanzando la facultad sancionatoria de la autoridad pública en el marco de un debido proceso, es perfectamente aplicable a las oficinas de venta de pasajes o de recepción de carga de quienes ofrecen el servicio de transporte de pasajeros o de carga, siempre y cuando cuenten con licencia de funcionamiento emitida por la autoridad competente.

III.3.  Observancia del debido proceso en todo procedimiento sancionatorio

La SCP 0151/2017-S3 de 10 de marzo, al respeto concluyó que: “…condenando cualquier sanción que se imponga de manera directa, este mandato constitucional se encuentra previsto en el art. 117.I de la CPE, el cual proscribe la posibilidad de sanción sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso, lo cual no solo involucra al ámbito penal sino a cualquiera donde deba imponerse una sanción, por ello la jurisprudencia de este Tribunal precisó que el derecho al debido proceso es transversal a todo procedimiento sancionatorio, concluyendo que no es posible establecerse una sanción de manera directa sin otorgar la posibilidad al imputado o procesado a que pueda ser previamente escuchado, y que sus alegatos sean considerados por una autoridad imparcial…

(…)

Entonces queda claro que de acuerdo al mandato constitucional, cualquier sanción que se pretenda imponer a una persona no puede ser atribuida de manera directa, es necesario que previamente se lleve adelante un proceso previo dentro del cual se garantice que el imputado o acusado, cualquiera sea el ámbito donde se desarrolle el proceso, conozca los cargos de acusación, pueda presentar sus descargos y la prueba que considere pertinente, debiendo ser juzgado por una autoridad imparcial; lo contrario significara que la sanción impuesta obedece a la arbitrariedad desconociendo el Estado Constitucional de derecho, encontrándose en aquellos casos la jurisdicción constitucional habilitada para conceder la tutela, ordenado se restablezca el orden constitucional” (las negrillas son nuestras).

III.4.  Los documentos notariales y su valor probatorio

De acuerdo a art. 68 de la Ley del Notariado Plurinacional, un Acta Notarial, es aquel documento que tiene por objeto la comprobación de hechos notorios.

De esta manera al ser elaboradas estas actas por un Notario de Fe Pública, quien es un profesional de derecho que cumple un servicio notarial por delegación del Estado, y que tiene por principal labor otorgar fe, por lo tanto este instrumento elaborado en el ejercicio de su función goza de fe pública y se presume su autenticidad, pudiendo incluso ser utilizado como prueba.

La SCP 1290/2012 de 19 de septiembre estableció: “(...) demuestran el derecho propietario de los suscribientes, puesto que los mismos fueron celebrados ante Notario de Fe Pública y por lo tanto son válidos y oponibles a terceros. Asimismo, ‘La Asamblea de Notariados miembros de la Unión del Notariado Latino, realizada en Roma, Italia, el 8 de noviembre de 2005, estableció los principios fundamentales del sistema de notariado de tipo latino de la siguiente manera: El Notario es un profesional del derecho, titular de una función pública, nombrado por el Estado para conferir autenticidad a los actos y negocios jurídicos contenidos en los documentos que redacta, así como para aconsejar y asesorar a los requirentes de sus servicios.

La función notarial es una función pública, por lo que el Notario tiene la autoridad del Estado. Es ejercida de forma imparcial e independiente, sin estar situada jerárquicamente entre los funcionarios del Estado…’.

De la misma forma, se puede aplicar el principio de la Fe Pública que: “Es esa certeza, eficacia, firmeza, asentimiento, verdad que tiene el poder público representado por el notario cuando éste interviene en cada acto, documento o contrato. Es la autoridad legítima para que otorgue autenticidad en la relación de verdad entre lo dicho, lo ocurrido y lo documentado…”’ (las negrillas nos corresponden).

III.5.  Análisis del caso en concreto

La asociación accionante a través de su representante legal denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo, de acceso a la justicia y a la dignidad humana; puesto que, los hoy accionados -servidores públicos del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo-, con medidas de hecho, alegando supuesto incumplimiento al “DECRETO 07/2020 EN ART 5: FALTAS GRAVES, A COMPROMISO FIRMADO POR ACUERDO INTERINSTITUCIONAL ENTRE TRANSPORTE Y GOBIERNO MUNICIPAL” (sic), intervinieron y clausuraron de manera directa y arbitraria las oficinas de la indicada Asociación, sin un debido proceso y aplicando una sanción desproporcional.

Ahora bien, de los antecedentes que cursan en obrados, se tiene que la asociación accionante cuenta con Licencia de Funcionamiento, otorgada por el Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo a través de la Dirección de Ingresos, para el servicio de transporte de pasajeros, por un periodo de validez del 27 de septiembre de 2019 al 25 de igual mes de 2021; además de contar con el Estatuto Orgánico que regula su funcionamiento (Conclusión II.1.). Ante la pandemia del COVID-19, la Alcaldesa del referido Gobierno Autónomo Municipal, emitió el Decreto Municipal 070/2020 de 5 de noviembre, ratificando las medidas establecidas en el Decreto Municipal 50/2020 de 7 de agosto, ampliando su vigencia a la fase de post-confinamiento, además de disponer la boletería temporal única en el Terminal de Buses de Bermejo, de cumplimiento obligatorio para el transporte interprovincial e intermunicipal en la jurisdicción del indicado Municipio; asimismo, se modificó el art. 5 del mencionado Decreto Municipal, estableciendo las infracciones graves y gravísimas (Conclusión II.2.). En ese contexto, los ahora accionados procedieron a la intervención y clausura de las oficinas de la citada Asociación, alegando incumplimiento al “DECRETO 07/2020 EN ART 5: FALTAS GRAVES, A COMPROMISO FIRMADO POR ACUERDO INTERINSTITUCIONAL ENTRE TRANSPORTE Y GOBIERNO MUNICIPAL” (sic [Conclusión II.3.]), siendo evidenciado dicho extremo mediante acta de verificación notarial y placas fotográficas adjuntadas que muestran una puerta cerrada con el letrero de “CLAUSURADO” (Conclusión II.4.).

De la relación de antecedentes, se puede advertir que la asociación accionante identificó como el acto lesivo a sus derechos constitucionales -al debido proceso, a la defensa, al trabajo, de acceso a la justicia y a la dignidad humana-, la intervención y clausura de las oficinas de la citada Asociación, realizada por los funcionarios hoy accionados del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo el 4 de marzo de 2021, sin permitirle la defensa de sus derechos en el marco de un debido proceso. En ese sentido, corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada para determinar conforme a las pruebas aportadas si se produjeron o no las vías o medidas de hecho denunciadas.

Para tal efecto, es necesario tener presente lo establecido en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, respecto a que la tutela de los derechos fundamentales a través de la acción de amparo constitucional frente a vías de hecho, tiene dos finalidades esenciales: 1) Evitar abusos contrarios al orden constitucional vigente; y, 2) Evitar el ejercicio de la justicia por mano propia; tomando en cuenta que las vías de hecho son el acto o los actos cometidos por particulares o funcionarios públicos, contrarios a los postulados del Estado Constitucional de Derecho, actuaciones cumplidas con prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes para la definición de hechos y derechos, debiendo el accionante cumplir con la carga probatoria de acreditar de manera objetiva la existencia de actos o medidas asumidas sin causa jurídica; es decir, con prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales establecidos para la definición de los hechos o derechos.

En ese orden, corresponde verificar si la asociación accionante cumplió con la carga probatoria de acreditar de manera objetiva las vías o medidas de hecho ejercitadas por los hoy accionados para obtener la tutela solicitada. En ese propósito, de la Conclusión II.3. de este fallo constitucional, se evidencia que efectivamente los ahora accionados procedieron de manera directa a la clausura de las oficinas de operaciones de la indicada Asociación con el argumento de que se incumplió el “DECRETO 07/2020 EN ART 5: FALTAS GRAVES, A COMPROMISO FIRMADO POR ACUERDO INTERINSTITUCIONAL ENTRE TRANSPORTE Y GOBIERNO MUNICIPAL” (sic); clausura que fue corroborada por la Notaria de Fe Pública 2 de Bermejo del departamento de Tarija (Conclusión II.4.), cuando constató en el lugar que las oficinas de la referida Asociación se encuentran completamente cerradas con el cartel de “CLAUSURADO” con advertencia de aplicarse sanciones drásticas en caso de desprecintado; es así que conforme a lo precisado en el Fundamento Jurídico III.4. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el acta elaborada por la mencionada Notaria de Fe Pública tiene valor probatorio.

Ahora bien, las medidas de hecho denunciadas, tampoco fueron desvirtuadas por los ahora accionados; puesto que, no obstante a su citación no presentaron informe alguno ni se constituyeron en la audiencia de consideración de esta acción de defensa, a excepción de Marco Antonio Mamani -hoy coaccionado-, quien en la indicada audiencia mencionó que lo incumplido por la asociación accionante es el art. 5 del Decreto Municipal 070/2020; sin embargo, conforme argumentó la referida Asociación dicho Decreto Municipal no versa sobre un acuerdo interinstitucional suscrito entre el Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo con el sector de transporte, como se consigna en la Acta de Intervención y Clausura hoy cuestionada; más al contrario, de acuerdo al art. 1 del referido Decreto Municipal se advierte que tiene por objeto ratificar las medidas establecidas en el Decreto Municipal 050/2020 de 7 de agosto, ampliando su vigencia durante la fase de post-confinamiento, mientras subsista la presencia del COVID-19 y modifica el art. 5 del indicado Decreto Municipal, disponiendo que la parada y llegada temporal, así como la boletería será única y de cumplimiento obligatorio para el transporte interprovincial e intermunicipal del municipio de Bermejo; asimismo, establece las infracciones graves, determinando ocho causales con sus respectivas sanciones económicas y de suspensión de operaciones al conductor y al vehículo infractor, además de señalar que las autoridades competentes para el control, fiscalización y cumplimiento de las sanciones son la Unidad de Tráfico y Vialidad de la referida entidad municipal. Sin embargo, los ahora accionados, apartándose de la referida normativa que presuntamente aplicaron no indicaron en cuál de las ocho causales hubiera incurrido la asociación accionante, además de no establecer la sanción específica; es más, los ahora accionados en total contradicción con lo previsto en la Disposición Adicional del Decreto Municipal 070/2020, que establece una sanción individualizada a los conductores de los vehículos infractores, aplicaron de manera ilegal y arbitraria la sanción a los trescientos afiliados con los que contaría la indicada Asociación, vulnerando de ese modo su derecho al trabajo, sin considerar que los mismos generan sus ingresos económicos precisamente con ese servicio para solventar las múltiples necesidades de sus familias y de sus personas. Por consiguiente, la asociación accionante cumplió con la carga de demostrar con elementos objetivos la existencia de medidas de hecho; por lo que, procede la flexibilización del principio de subsidiariedad, en tanto que, no es necesario agotar los recursos o medios ordinarios o administrativos que pudieran existir para su interposición.

Asimismo, cuando se denuncia la clausura de locales comerciales y de servicios, conforme se precisó en los Fundamentos Jurídicos III.2. y III.3. de este fallo constitucional, dicha sanción debe emerger de forma obligatoria de un proceso previo en el que se otorgue al administrado la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa en el marco de un debido proceso, para que este una vez conocido el cargo que se le acusa o denuncia, cuente con la posibilidad de presentar las pruebas que desvirtúen ello, así como la posibilidad de impugnar la resolución sancionatoria aplicada, considerando que la clausura es una de las sanciones más graves para los administrados, por cuanto no solo supone la afectación al patrimonio del administrado, sino también, afecta a otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo, y puede incidir directa o indirectamente en los derechos de terceras personas. Así, por ejemplo, a todos quienes dependan económicamente, como puede ser su familia y los trabajadores dependientes, inclusive, puede afectar de manera indirecta a terceras personas, en los supuestos en que dichas empresas o instituciones presten algún servicio público. De ahí que, por la intensidad de la afectación de los derechos, la clausura es considerada como una sanción que reviste gravedad para el administrado y, por lo mismo, es indispensable que el accionante sea escuchado para ejercer su derecho a la defensa; por lo que la directa imposición de la sanción de clausura de locales comerciales o de empresas, asociaciones o cualquier otro servicio que presta, prescindiendo de las garantías mínimas que le asisten a los administrados, vulnera efectivamente los derechos al debido proceso y a la defensa; igualmente, afecta el derecho al trabajo de los administrados, porque con la clausura, efectivamente se ven restringidos en generar recursos económicos y, con ello incluso se estaría ante una afectación de otros derechos conexos, como la alimentación, dejando de lado el mandato constitucional de proteger el derecho al trabajo en condiciones estables, equitativas y satisfactorias en todas sus formas.

Al respecto, no se advierte en los antecedentes que cursan en obrados alguna evidencia de que los ahora accionados -funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo-, hubieran aperturado un proceso administrativo sancionatorio contra la asociación accionante, dentro del cual pueda asumir defensa de sus derechos, presentando pruebas de descargo hasta emitir una resolución y eventualmente impugnarla en sede administrativa, más al contrario prescindiendo de los mecanismos institucionales previstos en el ordenamiento jurídico para esclarecer hechos y dirimir derechos, impusieron directamente la sanción de clausura de las oficinas de la indicada Asociación sin tomar en cuenta los medios institucionales para determinar las sanciones en el marco de un debido proceso; por lo que, al no existir un proceso previo a la sanción de la clausura se vulneraron efectivamente los derechos al debido proceso y a la defensa; como ser también el derecho al trabajo de los administrados, toda vez que con la clausura de las oficinas de venta de pasajes, fueron restringidos en la posibilidad de prestar el servicio de transporte y generar recursos económicos necesarios, incluso afectando a otros derechos conexos, como la alimentación, salud, entre otros.

Por todo lo expuesto, se concluye que los hoy accionados incurrieron en medidas de hecho al clausurar de manera directa y arbitraria las oficinas de la asociación accionante y considerando que la misma acreditó todos los presupuestos necesarios para activar la acción de amparo constitucional ante las medidas de hecho, corresponde conceder la tutela solicitada, por ser manifiesta la vulneración de los derechos al debido proceso, defensa, de acceso a la justicia, trabajo y dignidad humana.

Sin embargo, este Tribunal no puede disponer la remisión de antecedentes al Ministerio Público como peticionó la asociación accionante, debido a que no cuenta con atribuciones para disponer aquello, siendo su misión velar por la defensa y vigencia de los derechos y garantías constitucionales; por lo que, de considerar necesario, es dicha Asociación quien debe iniciar las acciones que considere pertinentes.

Asimismo, no corresponde disponer el pago de daños y perjuicios, toda vez que no fue fundamentado cómo se produjeron los mismos, por lo que dentro del carácter facultativo establecido en el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), solo corresponde establecer costas procesales.  

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 15/2021 de 12 de marzo, cursante de fs. 152 vta., a 158, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Tarija; y, en consecuencia:

1°  CONCEDER en parte la tutela solicitada, respecto al derecho al debido proceso, a la defensa, de acceso a la justicia, al trabajo y a la dignidad humana, disponiendo que los hoy accionados procedan al desprecintado de las oficinas de la Asociación de Transporte Libre Intermodal La Veloz de Tarija de manera inmediata sea con pago de costas y costos averiguable en ejecución de sentencia. Con la aclaración que la concesión de tutela referida, no inhibe al Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, a través de la instancia que corresponda, a iniciar el proceso sancionatorio, dentro del

CORRESPONDE A LA SCP 0212/2022-S3 (viene de la pág. 14).

marco del debido proceso, si es que así considera pertinente respecto a las presuntas transgresiones de la Asociación accionante en los servicios de transporte público que presta.

2°  DENEGAR respecto a que se disponga la remisión de antecedentes al Ministerio Público por supuesto atentado contra la libertad de trabajo y la pretensión del daños y perjuicios por las razones expuestas en esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA