SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0180/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memoriales presentados el 27 de enero y 4 de febrero de 2021, cursantes de fs. 45 a 52 vta., y 73 y vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Egresó de la Escuela Básica Policial (ESBAPOL) en la gestión 2015, cumpliendo funciones desde “enero de 2016”; por lo que, al contar con cinco años de antigüedad en el grado de policía, en el “2019” presentó, todos los requisitos para que pueda ser convocado a rendir examenes de ascenso al grado de cabo en la gestión 2020; sin embargo, al publicarse la lista de los convocados en “junio” de ese año, su nombre se encontraba en la lista de observados por la supuesta falta de antigüedad, valoración que fue efectuada de manera errónea.

Posteriormente, fue publicado el Memorando Circular-Fax 030/2020 de 19 de junio emitido por la Dirección Nacional de Personal de la Policía Boliviana, el cual dispuso que los funcionarios policiales que no fueron incluidos en la convocatoria de examenes de ascenso de la gestión 2020 debían presentar su recurso de apelación ante el correspondiente Comandante Departamental de la Policía Boliviana de cada distrito, quien se constituye como Presidente de la Comisión de Apelación en última instancia. Por lo cual, formuló recurso de apelación el “23” del mismo mes y año; empero, la audiencia de consideración del recurso de apelación se efectuó de manera arbitraria al no permitirle ingresar con su abogado, concluyéndose que su persona no podía ser convocado a rendir los examenes de ascenso de la gestión 2020; determinación que fue asumida sin realizar una valoración íntegra de la documentación de respaldo que presentó, consistente en: a) El Certificado de Egreso de la ESBAPOL de diciembre de 2015; b) Certificado de Calificación de Años de Servicio (CAS) que demostraba su antigüedad; c) Certificado de Antecedentes Disciplinarios; y, d) Formulario de Datos Personales SS.CC.PP 02.

El 21 de agosto de 2020; es decir, luego de la audiencia de consideración de su recurso de apelación, fue notificado con la Resolución Administrativa (RA) 029/2020 de 1 de julio y el Memorando 728/2020 de 8 de ese mes, los cuales dispusieron no convocarlo a examenes de ascenso de la gestión 2020 al no cumplir el requisito de antigüedad de cinco años -en el grado de Policía de base-, vulnerando de esa manera su derecho a la educación superior y al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación.

En ese sentido, la RA 029/2020 determinó que su persona no cumplió con lo establecido por los arts. 28 inc. a) del Reglamento del Personal de la Policía Boliviana y “…5 parágrafo 2) del Reglamento de Convocatoria de Exámenes de ascenso…” (sic), al no tener antigüedad en el grado y -presuntamente- no presentar documentación de respaldo para subsanar esa observación; resolviendo no convocarlo a examenes de ascenso de la gestión 2020. Además, a través del Memorando 728/2020 se dispuso “CONVOCAR” a su persona a dichos examenes; puesto que no cumplía con el requisito de fondo señalado por los arts. 28 del Reglamento del Personal de la Policía Boliviana, 44 del Reglamento Específico de Evaluación para Ascenso al Grado de General y Calificación de Jefes y Oficiales de la Policía Boliviana y 5.I del Reglamento de Convocatoria de Examenes de Ascenso, Cursos de pre y post grado de la Policía Boliviana; todo de conformidad con el art. 30 inc. 4) del Estatuto Orgánico del Sistema Educativo Policial (S.E.P.).

La RA 029/2020 se encuentra viciada de nulidad por ausencia de congruencia y fundamentación; puesto que: 1) No expuso qué pruebas demostraban su falta de antigüedad o en su defecto qué documento le restaba antigüedad; 2) No consideró la documentación adjuntada al memorial de recurso de apelación presentado el “29” de junio del mismo año, consistente en el Certificado de Egreso de la ESBAPOL de noviembre de 2015, por el que demuestra su antigüedad de cinco años, y el Certificado de Antecedentes Disciplinarios expedido por el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana que demuestra que no fue sancionado con alguna resolución sancionatoria que le restó antigüedad; y, 3) Refirió la existencia de documentación presentada por la Comisión revisora; empero, no indicó qué tipo de prueba era la que demostraba su falta de antigüedad o cual restaba la citada antigüedad; documental que debió ser detallada y valorada de manera íntegra e independiente, indicándose el valor otorgado a cada prueba, lo que fue omitido, vulnerando su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación.

En ese orden, la Comisión de Apelación ahora coaccionada no efectuó una adecuada valoración de las pruebas presentadas por su persona que demuestran el cumplimiento de la antigüedad de cinco años en el grado de policía. Tampoco se realizó una descripción y valoración pertinente, individualizando las pruebas por las que se llegó a determinar que su persona no cuenta con la antigüedad requerida para ser convocado a los examenes de ascenso de la gestión 2020, privándolo de esa forma de su derecho a la educación superior; puesto que el grado que tiene es de técnico superior, y para poder profesionalizarse debe rendir examenes periódicamente; aspecto que fue restringido por la RA 029/2020.

La RA 029/2020 al sostener su fundamento en una prueba inexistente, imposibilitó que su persona pueda ser convocado a examenes de ascenso; además, no fue emitida en el marco de razonabilidad y equidad respecto a la valoración de la prueba presentada en “audiencia” que demostraba su antigüedad de cinco años en el grado actual, lo que lo habilita a ser convocado para rendir examenes de ascenso en la gestión 2020.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, y a la educación superior; citando al efecto los arts. 17, 91.III, 115.II y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda tutela, y en consecuencia, se disponga: i) La nulidad de la RA 029/2020 de 1 de julio y del Memorando 728/2020 de 8 de ese mes; ii) Se emita nueva resolución en grado de apelación que se encuentre debidamente fundamentada, valorando las pruebas adjuntadas por su persona; y, iii) Su incorporación en la lista de convocados para rendir examenes de ascenso de la gestión 2020.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 19 de febrero de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 120 a 122, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: a) Con relación al informe que se le puso en su conocimiento, no existe ninguna norma que determine que una suspensión se equipara a una pérdida de antigüedad; puesto que si bien fue suspendido por el período de veintiún días; sin embargo, no cuenta con resolución sancionatoria que establezca aquello; b) La RA 033/2018 de 20 de septiembre, dispuso la reasignación a su fuente laboral más el pago de haberes, no debiendo sobreentenderse la pérdida de antigüedad; c) El Memorando 728/2020 resulta contradictorio en su contenido; puesto que dispuso que su persona sea convocada, para luego señalar que no cumple con los requisitos para rendir a los examenes de ascenso de la gestión 2020; y, d) Respecto al cómputo de la antigüedad, ese se realiza desde el 1 de enero al 31 de diciembre del mismo año, debiendo considerarse que fue dado de alta el 1 de diciembre de 2015, de conformidad a la documentación interna de la “policía”, reiterando que: “…un mes no hubiese sido completada por lo que le correspondía al accionante realizar ante la institución policial realizar la restitución de antigüedad conforme a la ley 101” (sic).

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Guillermo Teddy Chacón, miembro de la Comisión de Apelación del Comando Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana, mediante informe presentado el 18 de febrero de 2021, cursante de fs. 84 a 85, manifestó que: 1) La RA 029/2020 se encuentra debidamente fundamentada en hecho y derecho, constando en ella los motivos y fundamentos jurídicos por los cuales el accionante no cumplió con el requisito correspondiente a cinco años de antigüedad hasta el 31 de diciembre de 2020 de manera continua e ininterrumpida, de conformidad a los arts. 28 inc. a) del Reglamento del Personal de la Policía Boliviana y “…5 parágrafo II Inc. A) del Reglamento de Convocatoria de Exámenes de Ascenso, Cursos de Pre y Post grado de la Policía Boliviana en actual vigencia” (sic); 2) Mediante RA 030/2018 de 27 de agosto, se determinó la suspensión indefinida del accionante de la institución policial, sin goce de haberes; Resolución  que fue notificada al nombrado el 30 de igual mes y año, interrumpiéndose el cómputo de antigüedad hasta el 21 de septiembre del mismo año, al notificarle la RA 033/2018 y el Memorando “559/2018” de reasignación de funciones; por lo que, no completó la antigüedad necesaria hasta el 31 de diciembre de 2018; y, 3) El accionante se encontraba en la obligación de realizar el trámite administrativo de restitución de derechos institucionales para el cómputo de su antigüedad, a objeto de ser considerado en la graduación de egreso y examenes de ascenso al grado inmediato superior, de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 54 inc. d) de la Ley Orgánica de la Policía Nacional (LOPN), 25 y 38 del Reglamento del Personal de la Policía Boliviana, cumpliendo el trámite de carácter personal establecido en la Disposición Adicional Tercera de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana. Por lo expuesto precedentemente, solicitó se deniegue la tutela.

En audiencia, Franz Sellis Mercado y Guillermo Teddy Chacón, miembros de la Comisión de Apelación del Comando Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana, a través de sus abogados, señalaron que: i) El accionante fue suspendido por un período de veintiún días sin goce de haberes; puesto que el 23 de agosto de 2018 fue detenido en el Centro Penitenciario San Pablo de Quillacollo del departamento de Cochabamba, por disposición judicial, lapso de tiempo en el que fue interrumpido su antigüedad, conforme se tiene de la ficha Kardex del “Departamento de Personal”. Posteriormente, el accionante fue reasignado en sus funciones con goce de haberes de conformidad a la RA 033/2018. En ese orden, los requisitos de fondo para los ascensos deben ser verificados por la Comisión de Apelación del Comando Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana hoy coaccionada que fue instituida debido a la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por el Coronavirus (COVID-19), debiendo ser computable la antigüedad en favor del funcionario policial hasta el 31 de diciembre de la gestión correspondiente. En el presente caso, el accionante egresó en diciembre de 2015 debiendo computarse su antigüedad hasta el 31 de diciembre de 2020, para que cumpla los cinco años de permanencia en el grado de manera ininterrumpida de acuerdo a la normativa que rige la materia; ii) La antigüedad del accionante fue interrumpida con la determinación judicial de detención preventiva, suspendiendo el pago de haberes por veintiún días hasta la nueva asignación de funciones, existiendo una diferencia en cuanto al cómputo de antigüedad y el pago de beneficios sociales para el incremento salarial; por lo que, correspondía al accionante presentar una resolución de sobreseimiento para que sea considerada en función a la restitución de su antigüedad; iii) El accionante no presentó documentación idónea que justifique el cumplimiento del requisito de antigüedad de cinco años, por lo cual la RA 029/2020 impugnada se encuentra debidamente motivada, indicándose que al no cumplir con ese requisito no fue posible convocar al accionante a los examenes de ascenso de la gestión 2020; iv) Con relación al derecho a la educación del accionante, se tiene que no fue promocionado a un curso de pre o post grado, sino a una convocatoria de examenes de ascenso; y, v) En cuanto a la supuesta contradicción contenida en el Memorando 728/2020, debe considerarse que el 2020 fue un año que por la pandemia del COVID-19, se cambió a las autoridades policiales, por lo cual ese documento se encuentra suscrito por el entonces Comandante Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana, incurriéndose en un lapsus calami; no obstante, fue clara la decisión de no convocar al accionante a rendir los referidos examenes por incumplimiento de los requisitos de fondo.

Javier Gonzalo Mendoza Maldonado y Abel Claros Zurita Primer Vocal, miembros de la Comisión de Apelación, ambos del Comando Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana, no asistieron a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional ni presentaron informe alguno, pese a su citación cursante a fs. 78 y 81.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución AAC-0029/2021 de 19 de febrero, cursante de fs. 123 a 130, concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la RA 029/2020 “de 01 de junio” y todos los actos posteriores emergentes de esta, debiendo pronunciarse una nueva resolución que resuelva el recurso de apelación presentado por el accionante con la debida fundamentación, motivación y congruencia en el término de setenta y dos horas a partir de la notificación con esa Resolución constitucional, debiendo los ahora accionados remitir un informe a esa Sala Constitucional sobre su cumplimiento; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: a) La Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana en su Disposición Adicional Primera determina que: ‘“El Comando General o el Comando Departamental de la Policía Boliviana, mediante Resolución Administrativa, dispondrá la suspensión indefinida de la institución sin goce de haberes (…) cuando la servidora o servidor público tenga la calidad jurídica de imputada o imputado, acusada o acusado por el Ministerio Público y se encuentre con medida cautelar de detención preventiva o domiciliaria que le impida cumplir funciones”’ (sic); y en la Segunda dispone que: ‘“La servidora o servidor público policial que fuera imputado por el Ministerio Público y que se encuentre con medidas sustitutivas a la detención preventiva, será puesto a Disposición del Comando Departamental para la reasignación de funciones en unidades operativas cumpliendo servicio interno y con prohibición de usar uniforme fuera de las instalaciones policiales, con goce de haberes hasta la culminación del proceso penal o hasta que se modifique su situación jurídica”’ (sic); es decir, que la citada norma determina la restitución de funciones y el pago de haberes en favor del funcionario policial; b) El accionante funge el grado de Policía de base de conformidad a los diplomas de Egreso y Académico, y al memorando de Alta de Asignación de ítem; y de acuerdo a la documentación para acceder a la convocatoria para examenes de ascenso de la gestión 2020, cursó solicitud para ser convocado al examen; sin embargo, se observó que no cumplía con la antigüedad de cinco años requerida con relación al grado que ostentaba. Por consiguiente, al formular el recurso de apelación se pronunció la RA 029/2020 que determinó el incumplimiento de los arts. 28 inc. a) y 38 del Reglamento del Personal de la Policía Boliviana; c) La citada Resolución Administrativa, en sus consideraciones iniciales se remitió a la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica de la Policía Nacional y al referido Reglamento entre otros. En el siguiente Considerando señaló los antecedentes de la convocatoria a examenes de ascenso de la gestión 2020, a sus facultades con relación a los argumentos de apelación formulada por el accionante; posteriormente, en el último Considerando se revisó los antecedentes de hecho y derecho indicando que de la valoración de los informes de los Departamentos de Evaluación y Capacitación, y de Escalafón Único, dependientes de la Dirección Nacional de Personal, se registró como observación la falta de antigüedad en el grado; empero, el accionante sin presentar documentación de respaldo, refirió que sí cumplió ese requisito, por consiguiente, la señalada Resolución Administrativa concluyó que el nombrado no cumplió con lo establecido por los arts. 28 inc. a) del Reglamento del Personal de la Policía Boliviana y “…5.II del reglamento de convocatoria de exámenes de ascenso, cursos pre y posgrado de la policía boliviana…” (sic); por lo que, no correspondía convocarlo a examenes de ascensos al grado inmediato en la gestión 2020; d) La RA 029/2020 no efectuó una nueva valoración de los documentos presentados por el accionante para verificar el cumplimiento de los requisitos habilitantes con relación a la observación de falta de antigüedad en el grado como causa para excluirlo de la lista de convocados a los examenes de ascenso de la gestión 2020; por consiguiente, la mencionada Resolución Administrativa carece de motivación en cuanto al porqué del incumplimiento del art. 38 del señalado Reglamento menos explicó las razones por las que el accionante no cumplió con lo establecido por el art. 28 inc. a) del indicado Reglamento; e) En el informe presentado por la “parte accionada” se indicó que el accionante fue suspendido por el período de veintiún días dentro de la institución policial emergente de una determinación judicial de detención preventiva dentro de un proceso penal seguido a instancia del Ministerio Público, deviniendo de ello el pronunciamiento de la RA 030/2018 que dispuso dicha suspensión sin goce de haberes, no obstante, al mejorar la situación jurídica del accionante y a pedido de este, la institución policial pronunció la RA 033/2018 disponiendo su reasignación de funciones en la Policía Boliviana con goce de haberes, emitiéndose el respectivo memorando de asignación a la Unidad Táctica de Operaciones Policiales (UTOP). A pesar de lo anterior, en la RA 029/2020 no se explicó el motivo por el que una suspensión que fue dejada sin efecto devino en la pérdida de grado de Policía de base ostentado por el accionante, cuando dicha suspensión “…hubiese afectado la percepción de sus salarios pero no el grado que ostenta el funcionario, en función al propio Reglamento de Persona de la Policía Boliviana…” (sic); situación que no fue claramente establecida y considerada en dicha Resolución Administrativa impugnada; f) En el informe de la “parte accionada” también se indicó que una vez que cambió la situación jurídica del accionante en el proceso penal, este debía tramitar lo que correspondía según normativa; aspecto que tampoco fue considerado en la RA 029/2020 que no explicó el motivo por el cual se determinó que el accionante no podía ser convocado a los examenes de ascenso de la gestión 2020; por consiguiente, la suspensión no tendría relación con la determinación sobre el incumplimiento de la antigüedad de cinco años en el grado. Tampoco se aclaró en la mencionada Resolución Administrativa refutada por qué la suspensión de funciones sin goce de haberes se equipara a una pérdida de grado, no quedando claro el motivo por el que no se dio curso a la solicitud del accionante de ser convocado a los examenes de ascenso de la gestión 2020, lo que conlleva a establecer que la citada Resolución Administrativa impugnada resulta incongruente con los reclamos expuestos por el accionante, que de manera precisa estableció como agravio el hecho de ser excluido de la convocatoria; toda vez que, de la documentación presentada se tendría como habilitado para rendir el examen de ascenso; en consecuencia, la RA 029/2020 no respondió a los puntos expuestos en el recurso de apelación de forma clara, motivada y congruente, respecto a lo determinado en primera instancia por la “Comisión revisora” de los requisitos; y, g) Se  verificó que la referida Resolución Administrativa impugnada no contenía la debida motivación, fundamentación y congruencia, por lo cual, no observó el valor justicia ni los principios de interdicción de la arbitrariedad y razonabilidad, por cuanto no dio razones respecto a la determinación de no incluir al accionante en la lista de convocados a examenes de ascenso de la gestión 2020, menos contenía el debido sustento probatorio y jurídico, vulnerando de esa manera el debido proceso.