SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0067/2022-S2

Norma que fue reglamentada por el art. 2 del DS 4325, que determinó los alcances de la Ley 1309, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2.- (DEFINICIONES). Para efectos de la aplicación del presente Decreto Supremo, se establecen las siguientes definiciones:

a.     Organización Económica: Toda entidad económica estatal, privada, comunitaria o social cooperativa u otra regulada por leyes laborales que genere excedente, rentabilidad social o contribuya al desarrollo a través de la extracción, transformación de bienes o a través de la prestación de servicios;

b.      Cuarentena: Se entenderá por cuarentena la restricción y suspensión total de las actividades públicas y privadas en todo el territorio nacional, con la finalidad de prevenir la propagación y contagio del Coronavirus (COVID-19), vigente desde el 22 de marzo al 30 de abril de la gestión 2020, según el Decreto Supremo Nº 4199 de 21 de marzo de 2020, el Decreto Supremo Nº 4200, de 25 de marzo de 2020 y el Decreto Supremo Nº 4214, de 14 de abril de 2020” (énfasis añadido).

III.6.  Sobre la estabilidad laboral de los funcionarios públicos provisorios

Con relación a este acápite, la SCP 0524/2017-S1 de 31 de mayo establece: “El art. 233 de la CPE, establece que: ‘Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento’. Del análisis de este precepto se puede apreciar que la Ley Fundamental, efectúa una diferenciación entre las servidoras y los servidores públicos que forman parte de la carrera administrativa, y aquellas personas que desempeñan cargos electivos, por designación o de libre nombramiento, entendiéndose que los funcionarios o servidores públicos, cuyo cargo provenga del libre nombramiento o designación de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), son considerados provisorios, que por mandato del art. 71 de (EFP), tienen una condición de provisional; es decir, se trata de cargos públicos en los que el titular debería ser ocupado por un servidor público de carrera, pero por necesidades institucionales se toma la decisión de llenar dicho espacio a través de una designación que indiscutiblemente tiene una esencia provisional.

En atención a ello, la distinción entre servidores públicos de carrera y los designados provisionalmente radica en los derechos que le corresponden al servidor público de acuerdo a la categoría a la que pertenecen, siendo que los primeros además de los derechos establecidos en el art. 70.I. del referido Estatuto, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras; además a impugnar dicha normativa, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios en la forma prevista en sus reglamentos.

Así, según la SC 1462/2011-R de 10 de octubre, concluyó que: ‘El ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración, así lo establece el art. 2.I de la indicada norma. En ese marco y teniendo en cuenta las funciones a desempeñar al interior de la institución, se determina el procedimiento para su incorporación y conclusión de servicios, así como los derechos y deberes que emerjan de la condición asignada; de ahí, la distinción en servidores públicos de carrera y provisorios.

Al respecto, reiterando el pronunciamiento efectuado por la uniforme línea jurisprudencia la SC 0474/2011-R de 18 de abril, precisó: «Con relación a la situación de funcionarios provisorios, el art. 71 del EFP, establece que: [Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7° de la presente Ley. El Poder Ejecutivo programará, en el ámbito de su competencia, la sustitución gradual de los funcionarios provisorios por funcionarios de carrera, mediante la implementación de programas de desarrollo institucional], o sea que la diferencia entre servidores públicos de carrera provisorios, radica en que los primeros además de los derechos establecidos en el art 70.I. del referido estatuto, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras; además a impugnar, en la forma prevista en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

La jurisprudencia constitucional también precisó la distinción existente entre servidor público de carrera y servidor público provisorio, señalando que la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; de otra parte, el art. 57 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, dispone quienes son los funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, estableciendo para ello requisitos como el cumplimiento de determinada cantidad de años de servicio ininterrumpidos, registro en la Superintendencia del Servicio Civil y la renuncia voluntaria a su cargo»”.

III.7. Análisis del caso concreto

Los peticionantes de tutela aducen la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la salud, a la vida, a la defensa y al debido proceso; refiriendo que ingresaron a trabajar a la ANB en forma interina y provisoria, no obstante a ello en plena vigencia de la declaratoria de la cuarentena por el COVID-19, fueron desvinculados de sus fuentes de trabajo, circunstancia por la cual presentaron recurso de impugnación ante la entidad empleadora solicitando que en cumplimiento de la Ley 1309 se proceda a su reincorporación, siendo respondidas en forma negativa.

Con carácter previo a ingresar analizar el problema jurídico planteado corresponde determinar si la presente acción de defensa fue presentada dentro del plazo; en ese entendido, de antecedentes consta que mediante Memorándums Cites: 0718/2020, 0727/2020, 0729/2020, 0733/2020, 0734/2020, 0736/2020, 0743/2020 y 0744/2020 todos de 13 de marzo, se determinó el retiro de Carla Liliana Butrón Alcázar, Alejandra Morando Zambrana, Saúl Guzmán Camacho, Carmen Felicidad Espinoza Rojas, Luisa Katerine Quiroz Sapiencia, Virginia Águila Merino, Melissa Malory Negrón Sandoval y Víctor Equilea Terrazas, respectivamente, habiéndoseles notificado el 20 de igual mes y año (Conclusión II.9).

Sobre el particular atinge aclarar que el cómputo del plazo de caducidad es realizado a partir del 20 de marzo de 2020 y no de fechas posteriores debido a que las notas de solicitud de reincorporación que fueron presentadas el 8, 13 y 21 de julio del mismo año, por los impetrantes de tutela ante la entidad empleadora impugnando los precitados Memorandos de desvinculación que fueron resueltos a través de Notas Cites: AN-PRED-C-1341/2020, AN-PRED-C-1343/2020,               AN-PRED-C-1366/2020, AN-PRED-C-1470/2020, AN-PRED-C-1370/2020 y AN-PRED-C-1375/2020, AN-PRED-C-1498/2020 y AN-PRED-C-1574/2020 emitidas por el Presidente Ejecutivo a.i. de la ANB, rechazando su pedido con el fundamento que su ingreso a la nombrada institución fue en calidad de funcionarios públicos provisorios y en consecuencia la cesación de su cargo no es susceptible de impugnación, conforme prevén los arts. 39 inc. d) de la LGA, concordante con el 47 del Reglamento Interno del Personal de la ANB (Conclusiones II.10 al II.17). Así como tampoco se consideró la nota presentada por los peticionantes de tutela ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba el 3 de septiembre de 2020, a través del cual denuncia el despido ilegal del cual fueron objeto y solicitaron que se conmine a la entidad empleadora para que se proceda a su reincorporación, (Conclusión II.18), la cual no fue atendida, dado que dicha instancia administrativa laboral solo tiene tuición para atender las denuncias de trabajadores que estén sujetos a la Ley General del Trabajo; por el contrario, el art. 41 de la LGA, estipula que: “Los funcionarios de la Aduana Nacional, son servidores públicos y no están sujetos a la Ley General del Trabajo”, de allí que dichas actuaciones no suspenden el plazo máximo para la interposición de esta acción de defensa al no ser idóneas, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.5 de este fallo constitucional.

Ahora bien considerando que como se señaló precedentemente los peticionantes de tutela fueron notificados con los Memorándums Cite: 0718/2020, 0727/2020, 0729/2020, 0733/2020, 0734/2020, 0736/2020, 0743/2020 y 0744/2020 el 20 de marzo de 2020, se tiene que el plazo máximo para interponer la presente acción de defensa inicialmente vencía el 20 de septiembre de igual año, sin embargo, considerando que en el Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, se determinó un total de dos meses y veintitrés días de suspensión del plazo, el término para para plantear esta acción de amparo constitucional se amplió hasta el 13 de diciembre de similar año (Fundamentos Jurídicos III.2 y III.3), circunstancia por la cual, se advierte que la presente acción tutelar interpuesta el 2 de octubre de idéntico año, se encuentra dentro de plazo, siendo procedente ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

Bajo ese entendido siendo que en lo principal los accionantes denuncian que fueron despedidos de sus fuentes laborales en plena vigencia de la declaratoria de la cuarentena, resulta evidente que en el marco de la emergencia sanitaria de la pandemia del COVID-19, se emitió varias disposiciones legales para proteger la estabilidad laboral de los trabajadores, como es el caso del art. 7 de la Ley 1309, que estableció la prohibición de despidos o desvinculaciones al señalar: “I. El Estado protegerá la estabilidad laboral a las y los trabajadores de las organizaciones económicas: estatal, privada, comunitaria y social cooperativa, y otros regulados por las normas laborales, para no ser despedidos, removidos, trasladados, desmejorados o desvinculados de su cargo, excepto los de libre nombramiento, durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos (2) meses después, debiéndose aplicar la presente Ley de forma retroactiva a la promulgación. II. En caso de despido o desvinculación se deberá reincorporar a la o el trabajador o servidor público, con el pago de la remuneración o salario devengados correspondientes…” (las negrillas son nuestras). Asimismo con el objeto reglamentar la aplicación del artículo precitado, se promulgó el DS 4325, que en su art. 2 inc. b) determinó los alcances en los siguientes términos: “Se entenderá por cuarentena la restricción y suspensión total de las actividades públicas y privadas en todo el territorio nacional, con la finalidad de prevenir la propagación y contagio del Coronavirus (COVID-19), vigente desde el 22 de marzo al 30 de abril de la gestión 2020, según el Decreto Supremo       Nº 4199 de 21 de marzo de 2020, el Decreto Supremo Nº 4200, de 25 de marzo de 2020 y el Decreto Supremo Nº 4214, de 14 de abril de 2020” (énfasis añadido).

Normativa en virtud a la cual, los accionantes haciendo alusión al art. 7.I de la Ley 1309, impetraron su reincorporación y que se les cancelen los salarios devengados; no obstante, es preciso resaltar que conforme prevé el art. 2 inc. b) del DS 4325 la vigencia de la cuarentena por el COVID-19 fue desde el 22 de marzo al 30 de abril de la gestión 2020; razón por la cual, el 20 de marzo de 2020 -data en que se notificó a los demandantes de tutela con los Memorándums Cites: 0718/2020, 0727/2020, 0729/2020, 0733/2020, 0734/2020, 0736/2020, 0743/2020 y 0744/2020 (Conclusión II.9)- aún no estaba en vigencia la cuarentena, por lo que no resulta aplicable el precepto legal invocado en el caso en análisis, al haberse efectuado la desvinculación laboral fuera del rango de vigencia de la Ley 1309.

Por otra parte, de la revisión de antecedentes, se colige que a través de los Memorándums Cites: 134-A, 1437/2010, 0335/2011, 0904/2014, 1043/2014, 1976/2014 y 2378/2019, Saúl Guzmán Camacho, Luisa Katerine Quiroz Sapiencia, Carmen Felicidad Espinoza Rojas, Virginia Águila Merino, Melissa Malory Negrón Sandoval, Víctor Equilea Terrazas y Alejandra Morando Zambrana, respectivamente fueron designados de manera interina y provisional por el entonces Presidente Ejecutivo a.i. de la ANB en los cargos de Técnico Aduanero Valoración 1, Técnico Aduanero II, Técnico Aduanero I, Profesional I (Abogado I), Técnico Aduanero II dependiente de la Unidad Legal, Técnico Aduanero II y Procurador Regional dependiente de la Unidad Legal todos de la Gerencia Regional Cochabamba de la ANB (Conclusiones II.2 al II.8) y si bien en el Memorándums 220/2001 a través del cual se designó a Carla Liliana Butrón Alcázar como Secretaria de Gerencia Regional Tarija de la referida institución (Conclusión II.1), dicho aspecto no estaba claro debido a que no hace referencia a la calidad de funcionaria que detentaba, ese extremo fue esclarecido por la nota presentada por la aludida ante la entidad empleadora el 8 de julio de 2020 (Conclusión II.12), en la que aseveró que su ingreso a la ANB fue en cumplimiento del “…procedimiento de reclutamiento para interinos…” (sic [negrillas añadidas]), aspecto que también fue confirmado por el representante legal de los accionantes en el memorial de subsanación de la demanda tutelar en la que afirmó que “…la totalidad de los accionantes son funcionarios provisorios…”          (sic [las negrillas son nuestras]).

En ese orden, de la Conclusión II.9 de este fallo constitucional se evidencia que a través de Memorándums Cites: 0718/2020, 0727/2020, 0729/2020, 0733/2020, 0734/2020, 0736/2020, 0743/2020 y 0744/2020 la MAE de la ANB, comunicó a los aludidos que en aplicación del art. 39 inc. d) de la LGA a partir del 21 de marzo de 2020 quedaban desvinculados de sus fuentes laborales, circunstancia por la cual, el pago de sus salarios se realizaría hasta el 20 de ese mes y año.

En mérito a lo expuesto se establece que los peticionantes de tutela no acreditaron ser funcionarios públicos de carrera; ya que si bien, Saúl Guzmán Camacho y Alejandra Morando Zambrana, en las notas de impugnación presentadas ante la ANB el 8 y 13 de julio de 2020 (Conclusiones II.11 al II.16) adujeron que ingresaron a la entidad empleadora a través de una convocatoria pública y que por ende serian funcionarios de carrera, dicho extremo no fue probado con documentación idónea, evidenciándose por el contrario de los memorándums de designación aparejados al expediente que los mismos fueron nombrados interinamente y con carácter provisional (Conclusiones II.2 al II.8), extremo que también fue negado por la entidad empleadora en el informe presentado en el que aseveró que todos los accionantes son funcionarios provisorios, aspecto que no fue desvirtuado por lo aludidos demandantes de tutela en audiencia de la presente acción tutelar, dado que la remoción o promoción de los peticionantes de tutela en sus funciones no implica que hayan ingresado a la carrera administrativa a través de un proceso de selección de personal ni examen de competencia.

Bajo ese entendido, conforme dispone el art. 233 de la CPE, los funcionarios públicos pueden ser de carrera, los que ejerzan cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento, siendo estos tres últimos considerados como provisorios (art. 71 del EFP), que no gozan del derecho a la estabilidad y la facultad de impugnar las decisiones administrativas que afecten su ingreso, remoción, promoción o retiro previstos en el art. 7.II del citado Estatuto, los cuales están reservados para los funcionarios públicos de carrera; por consiguiente, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.6 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la desvinculación laboral de los accionantes efectuada a través de los Memorándums Cites: 0718/2020, 0727/2020, 0729/2020, 0733/2020, 0734/2020, 0736/2020, 0743/2020 y 0744/2020 no se constituye en un hecho que lesione los derechos denunciados, siendo que por el contrario se encuentra enmarcada en la normativa legal vigente.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, actuó de forma correcta.