SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0067/2022-S2

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la salud, a la vida, a la defensa y al debido proceso, refiriendo que a pesar de haber ingresado a trabajar a la ANB como funcionarios provisorios fueron desvinculados por Memorándums Cite: 0718/2020, 0727/2020, 0729/2020, 0733/2020, 0734/2020, 0736/2020, 0743/2020 y 0744/2020, todos de 13 de marzo, emitidos en plena vigencia de la cuarentena por el COVID-19; determinaciones que fueron objeto de impugnación ante le entidad empleadora solicitando se observe la Ley 1309; empero merecieron un respuesta negativa.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  De la inmediatez y del plazo máximo para la presentación de la acción de amparo constitucional

Respecto al intitulado la SCP 0271/2021-S2 de 30 de junio, señala lo siguiente “La inmediatez constituye uno de los principios configuradores de la acción de amparo constitucional, que deviene en la regla de derecho del plazo máximo para su presentación; en cuyo marco, su inobservancia se traduce igualmente, en un supuesto de improcedencia de la misma, estando sustentado: ‘Conforme a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, (…) en que la jurisdicción constitucional no puede esperar de manera indefinida que el titular del derecho solicite su protección, pues en su propio interés debe ser diligente en cuanto al respeto de sus derechos cuando sufren menoscabo. Así, en la SC 0770/2003-R de 6 de junio, en un razonamiento relativo al plazo de los seis meses, indicó: «...resulta lógico, puesto que responde no sólo al principio de inmediatez sino también a los principios de preclusión y celeridad, los mismos que no sólo dependen de los actos de la autoridad sino también del peticionante, quien debe estar compelido por su propio interés a realizar el seguimiento que corresponda a su solicitud, de modo que cuando no ha sido diligente en propia causa no se puede pretender que esta jurisdicción esté supeditada en forma indefinida para otorgarle protección»’ [SCP 0569/2010-R de 12 de julio]. Razón por la que, incluso en vigencia de la anterior Constitución Política del Estado, en la que no se encontraba regulado, fue instituido y reconocido vía jurisprudencia constitucional emitida por el antes Tribunal Constitucional.

Ahora bien, en el nuevo modelo constitucional, el art. 129.II de la CPE, prevé que: “La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa judicial”.

Por su parte, el art. 55 del CPCo, alude a la inmediatez al instituir: ‘(PLAZO PARA INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN) I. La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o conocido el hecho…’”.

III.2.  Suspensión del plazo máximo para la interposición de la acción de amparo constitucional, por causa de fuerza mayor

Sobre el particular la citada Sentencia Constitucional Plurinacional refiere lo siguiente “El AC 0172/2020-RCA de 1 de diciembre, en consideración a la situación excepcional que se presentó a nivel mundial ante la emergencia sanitaria global ocasionada por la pandemia del Coronavirus 2019 (COVID-19), lo que conllevó a que en el Estado Plurinacional de Bolivia se determine inicialmente una cuarentena rígida total y en forma posterior, una condicionada y dinámica; estableció que: ‘…se comprende que cuando las circunstancias lo ameriten el principio de inmediatez cede en resguardo al acceso a la justicia constitucional, más aun cuando se presente un suceso de fuerza mayor, que debe ser considerado bajo el principio de verdad material, como es la declaratoria de cuarentena total a causa de una pandemia, lo que sin duda evita el normal desenvolvimiento de los habitantes de un determinado lugar; por ello, tomando en cuenta el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, que declaró Cuarentena Total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, contra el contagio y propagación del Coronavirus (COVID-19), a partir de las cero horas del 22 de marzo de 2020, lo que fue ampliado por los DDSS 4200 de 25 de marzo y 4214 de 14 de abril del referido año hasta el 30 de abril del mismo año; y que posteriormente, por DS 4229 de 29 del indicado mes y año, se determinó: Ampliar la vigencia de la cuarentena por la emergencia sanitaria nacional del COVID-19 desde el 1 al 31 de mayo de 2020; y, Establecer la Cuarentena Condicionada y Dinámica, en base a las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, en su calidad de Órgano Rector, para la aplicación de las medidas correspondientes que deberán cumplir los municipios y/o departamentos, motivó a que la cuarentena sea diferenciada según el grado de riesgo del municipio, por ende, fueron los distintos Tribunales Departamentales de Justicia de Bolivia, que emitieron circulares para retornar a las labores jurisdiccionales, según las características de riesgo alto, medio o moderado, precautelando el bienestar de los servidores públicos y de la población en general; en tal sentido, por las circunstancias anotadas se deberá considerar que desde la declaratoria de cuarentena total desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 30 de abril del citado año, queda suspendido el plazo de caducidad para la interposición de la acción de amparo constitucional; (…), también se debe tomar en cuenta las circulares o instructivos de los Tribunales Departamentales de Justicia que dispongan suspensiones de plazos; (…), ello de acuerdo las determinaciones establecidas en el lugar donde se interponga la acción de defensa’.

Entendimiento que tomó en cuenta en esencial que ante la situación especial y excepcional que se vivió, no solo se reitera en el Estado Plurinacional de Bolivia, sino a nivel mundial; y la cuarentena rígida total; y, ulteriormente, condicionada y dinámica, regulada por diversos Decretos Supremos, pronunciados en el país; resulta ineludible considerar a efectos del cómputo del plazo máximo de seis meses regulados en la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional, la suspensión generada por las cuarentenas dispuestas que fueron sustentadas en una causa de fuerza mayor, como es la pandemia del COVID-19; todo ello, a fin de resguardar a los justiciables el acceso a la justicia constitucional.

Resulta innegable para este Tribunal, en virtud a lo expuesto que, no obstante entre otros, el plazo máximo para la interposición de esta acción de defensa, se encuentra instituido en la norma constitucional y procesal constitucional; la pandemia del COVID-19, conforme se tiene anotado, generó situaciones que no fueron previstas por el Constituyente ni el legislador; pero que deben ser consideradas de forma excepcional en una aplicación de la propia Constitución Política del Estado, en sus arts. 9.4, 14.III, 115.I y 178.I, que prevén a su turno: ‘Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley: (…) 4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución’ (art. 9.4); ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’ (art. 14.III); ‘Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos’ (art. 115.I); y, ‘La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos’ (art. 178.I). Disposiciones constitucionales que, entre otros aspectos, garantizan a los justiciables el acceso a la justicia constitucional, constituyendo, por ende, obligación del Estado garantizar además del libre y eficaz ejercicio de los derechos instituidos en la Norma Suprema, leyes y tratados internacionales de Derechos Humanos, que, en caso de lesión de los mismos, la o el afectado pueda acceder oportuna y efectivamente ante esta jurisdicción en defensa de los mismos.

En ese orden, destaca que, respecto al derecho fundamental de acceso a la justicia, la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, expresa que: ‘…el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia -sin pretender agotar todas las perspectivas de este derecho tan ampliamente concebido y desarrollado- contiene: 1) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos, elementos de exclusión, limitación, que dificulten el ejercicio de este derecho tanto por el Estado como por los particulares; 2) Lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y, 3) Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho”. En el marco de lo anotado, la SCP 0679/2018-S2 de 23 de octubre, establece que: “…el derecho a la tutela judicial efectiva es básicamente el derecho de acceso libre a la jurisdicción o a la de justicia, que se encuentra consagrado en el art. 115.I de la CPE, derecho que tiene tres elementos constitutivos: a) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción; b) Lograr el pronunciamiento de las autoridades judiciales sobre el conflicto; y, c) Lograr que la resolución emitida por la autoridad jurisdiccional sea cumplida y ejecutada’.

En el caso, por ende, ante la pandemia del COVID-19, como una situación excepcional y de fuerza mayor que se vivió en Bolivia y a nivel mundial; el plazo máximo para la presentación de la acción de amparo constitucional regulado en la Constitución Política del Estado y en el Código Procesal Constitucional, cede extraordinariamente en resguardo al acceso a la justicia constitucional.

Así, es innegable que, no puede atribuirse como falta de interés en la defensa de sus derechos, o ausencia de diligencia en causa propia; que una persona cuyo plazo de inmediatez se cumpliera durante la cuarentena total rígida dispuesta en Bolivia, del 22 de marzo al 30 de abril de 2020; u, en otras fechas efectuando un análisis pormenorizado de cada caso en particular, considerando otras suspensiones que pudieron producirse por Departamento, según la cuarentena condicionada y dinámica que se dispuso después; hubiera actuado consintiendo la afectación de derechos que considerara suprimidos o amenazados; comprendiéndose que dicho consentimiento y preclusión de derechos opera en un escenario de vida normal, y no así ante la excepcional situación que se vivió con el origen de la pandemia del COVID-19. Al respecto, destaca que los justiciables se hallaron impedidos en las fechas antes indicadas, de presentar la acción de amparo constitucional en defensa de sus derechos, habiéndose dispuesto ante la cuarentena total, entre otros, la suspensión de actividades en el sector público y privado, la permanencia de la personas en sus domicilios durante el tiempo de su duración, con desplazamientos excepcionales de una persona por familia en un horario fijo a fin de abastecerse de productos e insumos necesarios en las cercanías de su domicilio o residencia; prohibiéndose, asimismo, la circulación de vehículos motorizados públicos y privados sin la autorización correspondiente.

Por lo expuesto, se concluye que ante la pandemia del COVID-19, como una situación excepcional y de fuerza mayor que se vivió en Bolivia y a nivel mundial; el plazo máximo para la presentación de la acción de amparo constitucional instituido en la Norma Suprema y en el Código Procesal Constitucional, se reitera, cede extraordinariamente en resguardo al acceso a la justicia constitucional, no constituyendo negligencia o falta de diligencia propia, la no presentación de esta acción de defensa en el plazo máximo de seis meses, respecto a aquellas causas que debieron ser presentadas durante la cuarentena rígida total; o, en su caso, considerando la situación especial de cada Departamento, en la cuarenta condicionada y dinámica. En virtud a todo lo referido, se debe considerar lo siguiente:

1)    La suspensión del cómputo del plazo de inmediatez, opera del 22 de marzo al 30 de abril de 2020, en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia; fechas en las que se dispuso una cuarentena rígida total.

2)    Adicionalmente a las fechas antes indicadas, debe efectuarse un examen de cada caso en particular, tomando en cuenta la suspensión también producida en cada Departamento, conforme a la cuarentena condicionada y dinámica determinada, considerando los diferentes tipos de riesgos; debiendo a ese objeto realizar un análisis de las circulares o instructivos de los Tribunales Departamentales de Justicia que dispongan suspensiones de plazos.

III.3.  Suspensión del plazo máximo de seis meses para la presentación de la acción de amparo constitucional en el Tribunal Departamental de Justicia de La Paz

Al respecto, el AC 0056/2021-RCA de 4 de marzo, señala que: “En el caso particular del departamento de La Paz además de la suspensión general del plazo de inmediatez dispuesta desde el 22 de marzo al 30 de abril de 2020, en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia descrita en el Fundamento Jurídico anterior, se debe analizar de manera particular que la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, emitió la siguiente Disposición en relación a la reanudación de plazos procesales:

a)       La Circular 17/2020-SP-TDJ-LP de 15 de junio, ordena que a partir de la fecha -15 de junio- se reanudan los plazos procesales, señalando en el apartado Séptimo: ‘Así también se deja expresa constancia que las cuatro SALAS CONSTITUCIONALES de este Distrito Judicial, atenderán las acciones de defensa’.

En tal razón, conforme se estableció en el Fundamento Jurídico II.2 del presente Auto Constitucional, se determinó la suspensión del plazo de los seis meses por el periodo comprendido del 22 de marzo hasta el 30 de abril de 2020, y las Circulares e Instructivos emitidos por los Tribunales Departamentales de Justicia, teniendo presente que en el departamento de La Paz, mediante Circular 17/2020-SP-TDJ-LP, se determinó expresamente que la reanudación de los plazos procesales en las cuatro Salas Constitucionales, sería a partir del 15 de junio de 2020, medida que ya fue asumida en el AC 0172/2020-RCA de 1 de diciembre, para el cómputo de la inmediatez. En consecuencia, se concluye que desde el 22 de marzo hasta su reanudación -15 de junio de 2020-, transcurrieron dos meses y veintitrés días, término de suspensión que no debe ser computado, a efecto de velar por el resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales del titular, quien no pudo acceder a la justicia constitucional y verificar si se cumplió o no con este presupuesto de procedencia” (las negrillas nos corresponden).

III.4.  De la inmediatez en las acciones de amparo constitucional y la no suspensión del plazo por la interposición de recursos inidóneos

           Sobre el particular, la SC 0521/2010-R de 5 de julio precisa que: “…cuando se reclama ante instancias no competentes o por medios no idóneos, éstos no pueden interrumpir el plazo de seis meses de caducidad del recurso de amparo, ya que al no ser mecanismos legales, no pueden generar una consecuencia jurídica habilitante para impedir la prescripción del derecho a acceder a dicho recurso; en tal sentido, sólo las vías legales e idóneas interrumpen el plazo de seis meses determinado como máximo para acceder al recurso de amparo constitucional”, fallo constitucional que modulando el razonamiento asumido en la SC 0261/2010-R de 31 de mayo, determinó subreglas a efectos de un correcto cómputo del plazo de seis meses para la interposición de la acción de amparo constitucional al establecer que: “1. El cómputo del plazo de los seis meses para la interposición de la acción de amparo, es desde la notificación con la resolución o auto de vista que agota la vía, dado que ha sido el último actuado idóneo. Sin considerar los recursos, incidentes u otros medios no previstos por ley, o presentados extemporáneamente, aún en los casos de equivocación o error en su presentación, los cuales se consideran inidóneos…” (las negrillas nos pertenecen).

           Más adelante siguiendo ese razonamiento, la SCP 0885/2012 de 20 de agosto, con relación a la aplicación del principio de inmediatez de la acción de amparo constitucional cuando se impugnan resoluciones judiciales o administrativas determina que: “…el inicio del cómputo del plazo de los seis meses debe ser, como se señaló, a partir de la comisión de los actos denunciados o de notificada la última decisión administrativa o judicial, cuando existan medios idóneos y específicos, ya que: ‘…cuando se reclama ante instancias no competentes o por medios no idóneos, éstos no pueden interrumpir el plazo de seis meses de caducidad del recurso de amparo, ya que al no ser mecanismos legales, no pueden generar una consecuencia jurídica habilitante para impedir la prescripción del derecho a acceder a dicho recurso; en tal sentido, sólo las vías legales e idóneas interrumpen el plazo de seis meses determinado como máximo para acceder al recurso de amparo constitucional…’” (énfasis agregado).

           Estableciéndose de la jurisprudencia desarrollada que cuando a través de la acción de amparo constitucional se denuncien la comisión de actos ilegales u omisiones indebidas el inicio del cómputo del plazo de los seis meses previstos en el art. 129.II de la CPE debe ser a partir de la comisión de la vulneración alegada o de conocido el hecho, o de notificada la última decisión administrativa o judicial -cuando existan medios idóneos y específicos- habida cuenta que cuando se reclama ante instancias no competentes, por medios inidóneos o de forma extemporánea, éstos, no interrumpen el plazo de caducidad de seis meses al no generar consecuencia jurídicas que impidan la prescripción del referido plazo.

III.5.  Respecto a la prohibición de despidos dispuesta por la Ley 1309

Sobre el particular el art. 7 de la nombrada Ley, estableció: “I. El Estado protegerá la estabilidad laboral a las y los trabajadores de las organizaciones económicas: estatal, privada, comunitaria y social cooperativa, y otros regulados por las normas laborales, para no ser despedidos, removidos, trasladados, desmejorados o desvinculados de su cargo, excepto los de libre nombramiento, durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos (2) meses después, debiéndose aplicar la presente Ley de forma retroactiva a la promulgación.