SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0083/2022-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y la estabilidad e inamovilidad laboral, señalando que ingresó a trabajar al INRA de Pando el 3 de agosto de 2020; y, en virtud a los Contratos de Prestación de Servicios de Personal Eventual,  A-05-0014-20 de 3 de agosto y A-05-0014-20 de 2 de octubre, ambos del mismo año, concluyó sus funciones en mérito al plazo establecido el 31 de diciembre de igual año; sin embargo, al no ser recontratado pese a su condición de padre progenitor de un menor de un año de edad y a sus reiteradas solicitudes de reincorporación refiere que la acción de Ikebana Bello Nakashima, Directora Departamental Pando a.i. del INRA, resulta ser arbitraria, ilegal y lesiva a sus derechos.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Distinción de la servidora o servidor público en el marco del Estatuto del Funcionario Público y su Reglamento

La SCP 0303/2021-S2 de 15 de julio, señala que: “…el art. 6° del Estatuto del Funcionario Público (EFP) establece que: ‘No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios’” .

A su vez, la SCP 0542/2015-S2 de 22 de mayo, con un razonamiento análogo, hizo un análisis de los funcionarios públicos manifestando que: “‘…existen dos clases de servidores públicos: a) Los electos, designados, de libre nombramiento, de carrera; y, b) Los interinos; últimos éstos que se vinculan a una entidad de manera temporal o con carácter eventual, pudiendo ocupar cargos previstos para la carrera administrativa.

Debe considerarse que entre ambos grupos, existen diferencias esenciales que los distinguen, las cuales han sido identificadas por la SC 0474/2011-R de 18 de abril, que al efecto señaló: «…la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios…».

Los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir no gozan de la inamovilidad laboral. Otra diferencia consiste en que al servidor público de carrera se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno…’

Por otra parte, el art. 6 del EFP, reconoce también que, además de los servidores públicos establecidos en el párrafo anterior, existen otro tipo de servidores del Estado, los cuales no están sometidos al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo, encontrándose sus derechos y obligaciones regidos por el respectivo contrato, así la norma señalada establece ‘No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios’.

Ahora bien, ingresando al análisis del caso concreto, de antecedentes procesales se evidencia que los accionantes, no se identifican con la clasificación de servidores públicos establecidos en el art. 5 del EFP, adecuándose más bien su situación a la catalogación descrita en el art. 6 del mismo cuerpo normativo, toda vez que, entre los accionantes y la ABT, representada entonces por el demandado, se suscribieron los Contratos de Trabajo Eventual CE-ABT 133/2014 y CE-ABT 137/2014; por lo tanto, sus derechos y obligaciones se hallan establecidos en tales documentos; por lo que, las emergencias que resulten de la relación contractual entre los accionantes y la entidad pública (ABT), así como su retiro, deben sujetarse a las previsiones contractuales, previamente definidas.

Es decir, los accionantes al no ser funcionarios de carrera ni aspirantes a la misma, obedeciendo su vinculación laboral a un carácter contractual y eventual hasta el 31 de octubre de 2014, para la prestación de servicios específicos, se hallan identificados dentro de la previsión del art. 6 del EFP; infiriéndose entonces que, sus derechos y obligaciones se encontraban regulados en el contrato respectivo, lo que conlleva que no gozan del derecho a la estabilidad laboral ni es aplicable la destitución previo proceso, aspectos que únicamente están reconocidos para los funcionarios de carrera, conforme ha establecido la reiterada jurisprudencia de este Tribunal”.

III.2.  Principio del interés superior de las niñas y niños

Con relación al principio del interés superior de las niñas y niños, la          SCP 1039/2021-S4 de 20 de diciembre, citando a la SCP 0719/2020-S4 de 12 de noviembre, determina que: “‘…El principio de interés superior del niño o niña, también conocido como el interés superior del menor, es un conjunto de acciones y procesos tendentes a garantizar un desarrollo integral y una vida digna, así como las condiciones materiales y afectivas que permitan vivir plenamente y alcanzar el máximo de bienestar posible a las y los menores; así se trata de superar dos posiciones extremas, el autoritarismo o abuso del poder que ocurre cuando se toman decisiones referidas a menores, por un lado, y el paternalismo de las autoridades por otro, puesto que todo niño, niña o adolescente es titular de los derechos que le son inherentes.

Las obligaciones del Estado con respecto a las niñas, niños y adolescentes, implican, además de facilitar una mediación adulta que siempre los considere sujetos de derechos, que tales derechos puedan ser ejercidos y protegidos por medios prácticos y efectivos a través del actuar de todas las instancias del Estado, las cuales deberán tomar en cuenta el carácter integral de los derechos humanos.[1]

Siguiendo a la misma autora, dicha obligación reforzada se expresa a través del efecto útil de los derechos de los niñas, niños y adolescentes; es decir, que los mismos tengan sentido en la vida y práctica del sujeto titular de ellos, puesto que deben ser expresados en medios efectivos y prácticos para su protección y ejercicio, tales como la actuación oficiosa del Estado para la protección de niños, niñas y adolescentes; la obligación de exhaustividad para atender la causa de pedir; la obligación de aplicar el principio superior del niño en temas que afectan a la infancia; y, adicionalmente, garantizar un Estado útil para la infancia, mediante la asistencia y representación suficientes y adecuadas para el ejercicio de sus derechos; y, la integralidad en la atención y protección de sus derechos…’.

Prosiguiendo con el análisis, una de las expresiones de la protección del interés superior del niño o niña, como enuncia la SCP 0367/2019-S4 de 18 de junio, citando a la SCP 0086/2012 de 16 de abril, es que el nuevo orden constitucional permite disciplinar políticas a favor de sectores vulnerables que necesitan de una protección reforzada por parte del Estado en procura de la validez plena y efectiva de sus derechos en el marco de los valores estructurales del Estado Plurinacional de Bolivia a la igualdad y a la justicia, como es el caso de los niños y niñas no nacidos y os que son menores de un año de edad, para los que se normaron y reglamentaron políticas de protección de su vida y salud.

Entre las mismas, se encuentran las asignaciones familiares y sus disposiciones especiales que, forman parte de las normas de seguridad social, y tienen carácter obligatorio para todas las personas e instituciones comprendidas en el campo de aplicación del Código de Seguridad Social (CSS) para proteger la salud del capital humano, la continuidad de sus medios de subsistencia y la concesión de los medios necesarios para el mejoramiento de las condiciones de vida del grupo familiar. Así, el DS 21637 de 25 de junio de 1987, con las modificaciones dispuestas por el DS 3546 de 1 de mayo de 2018, regulan el pago de las asignaciones familiares que protegen al binomio madre-hijo, y que se pagan con cargo al empleador”.

III.3. Subsistencia de prestaciones a favor de la niña o niño menor de       un año

La SCP 0562/2017-S2 de 5 de junio, remitiéndose al entendimiento jurisprudencial contenido en la SCP 0076/2012 de 12 de abril, reiterada por la SCP 0026/2017-S2 de 6 de febrero, entre otras, establece: “…disuelta la relación laboral en debido proceso, conforme se explicó, no puede significar el desconocimiento de los derechos fundamentales del recién nacido o niño(a) menor de un año, porque el Estado tiene el deber de garantizar el interés superior del niño, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados (art. 60 de la CPE). Teniendo presente que se trata de una persona -menor de edad- que de conformidad al art. 58 de la Ley Fundamental, es titular de derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado; por cuanto, corresponde resguardar la efectiva protección de sus derechos a la vida, salud y la seguridad social (arts. 15, 18 y 35 de la CPE), los cuales no pueden ser desconocidos como emergencia de la disolución de la relación laboral; al respecto conviene recordar que el art. 2 del Código Niño, Niña y Adolescente (CNNA), dispone que se considera niño o niña a todo ser humano desde su concepción, a su vez el art. 1 del CC con relación al comienzo de la personalidad, establece que el nacimiento señala el comienzo de la personalidad y que al que está por nacer se lo considera nacido para todo lo que pudiera favorecerle y para ser tenido como persona.

En ese contexto, la previsión constitucional contenida en la parte final del art. 48.VI de la CPE, debe ser interpretada en función al criterio teleológico y al principio de eficacia máxima de los derechos fundamentales. La finalidad del citado precepto constitucional, es de tutelar los derechos al trabajo de la madre y del progenitor hasta que el niño(a) cumpla un año de edad y a su vez los derechos del ser en gestación y del recién nacido como la vida y la salud; empero, si por alguna razón quedara disuelto el vínculo laboral conforme se explicó, corresponde que los derechos del niño o niña sean resguardados, en el entendido que se trata de derechos cuya tutela no puede estar supeditada a formalismos como sería el caso, que ante la inexistencia de un vínculo laboral no sea posible la otorgación de las prestaciones previstas en el régimen de asistencia familiar.

Consecuentemente, disuelto el vínculo laboral y teniendo presente que el empleador del sector público o privado se encuentra compelido u obligado a continuar con la prestación de subsidios al ser en gestación o, al niño o niña hasta que cumpla un año de edad; lo que significa, la atención obstétrica a la madre durante el embarazo, el parto y el puerperio hasta que el recién nacido cumpla un año de edad; y, la prestación de los subsidios; prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional a partir del quinto mes de embarazo y fenece el último día del mes que nace el niño (a); y de lactancia, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos equivalentes a un salario mínimo nacional, hasta que el niño (a) cumpla un año de edad…” (las negrillas son nuestras).

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad e inamovilidad laboral, señalando que ingresó a trabajar al INRA de Pando el 3 de agosto de 2020, en virtud a los Contratos de Prestación de Servicios de Personal Eventual, A-05-0014-20 de 3 de agosto y A-05-0014-20 de 2 de octubre, ambos de similar año, concluyendo sus funciones en mérito al plazo establecido el 31 de diciembre de igual año; empero, este al no ser recontratado pese a su condición de padre progenitor de un menor y a sus reiteradas solicitudes de reincorporación señala que la acción de la Directora Departamental Pando del INRA, resulta ser arbitraria, ilegal y lesiva a sus derechos.

Con carácter previo corresponde señalar que, si bien el contrato laboral fue suscrito por el Director Nacional a.i. del INRA -en su calidad de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE)-; sin embargo, del contenido de la cláusula sexta numeral 6.1 del señalado documento, se advierte que el lugar de la prestación de los servicios profesionales fue “…las oficinas de la Unidad: ADMINISTRACION PANDO dependiente de la DIRECCION DEPARTAMENTAL DE PANDO., bajo dependencia y supervisión de su inmediato superior” (sic. [Conclusión II.2]); asimismo, de la Conclusión II.4 del presente fallo constitucional, se tiene que la ahora demandada Directora Departamental Pando del INRA, quien por Instructivo DDP UAF – INST. 001/2021, determinó que todo personal que no cuente con contrato para la gestión 2021 “…ya no asista a estas oficinas hasta nuevo aviso” (sic.); consiguientemente, teniéndose coincidencia entre el supuesto acto lesivo y la autoridad que la emitió, corresponde ingresar al fondo de la problemática, máxime, cuando en materia administrativa rige el principio de informalismo en favor del administrado.

Retomando el fondo del caso concreto, resulta pertinente tener presente lo establecido en la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, respecto a los servidores públicos eventuales, mismos a los que les rige su contrato y mantienen estabilidad únicamente durante la vigencia establecida en el mismo; en ese sentido, en este caso el accionante perteneciente a la calidad de servidor público eventual en mérito a los citados Contratos de Prestación de Servicios de Personal Eventual (Conclusión II.1 y II.2), suscritos por el accionante con el INRA, no tenía condición indefinida, por lo que conforme a lo dispuesto por el art. 7.II inc. a) del Estatuto del Funcionario Público (EFP), el mismo no gozaba de los derechos previstos únicamente para los funcionarios de carrera, esto teniendo en cuenta el tipo de vinculación laboral, en tal sentido, al ser el impetrante de tutela personal eventual, tenía solamente una vinculación contractual con la entidad pública referida, estando sus derechos y obligaciones regulados por sus cláusulas; consecuentemente, al quedar previamente establecido que el accionante -conforme al art. 6 del EFP- no está regido por el Estatuto del Funcionario Público ni por la Ley General del Trabajo, no gozaba de los derechos a la estabilidad ni inamovilidad laboral; aspecto por el cual se concluye con la inexistencia de las lesiones invocadas a sus derechos, no correspondiendo en el presente caso la otorgación de la tutela impetrada.

Por otra parte, resulta pertinente señalar con respecto al interés superior de los niños y las niñas, que de acuerdo al análisis efectuado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, es necesario tener establecido que el nuevo orden constitucional permite disciplinar políticas a favor de sectores más vulnerables que necesitan de una protección reforzada por parte del Estado en procura de la validez plena y efectiva de sus derechos en el marco de los valores estructurales del Estado Plurinacional de Bolivia a la igualdad y a la justicia, como es el caso de las niñas y niños en gestación así como también los nacidos que son menores de un año de edad, para los cuales se normaron y reglamentaron políticas de protección a su vida y salud, entre las cuales, las asignaciones familiares así como sus disposiciones especiales tienen carácter obligatorio como señalan las normas contenidas en el DS 21637 de 25 de junio de 1987, con las modificaciones dispuestas por el DS 3546 de 1 de mayo de 2018, que se pagan con cargo al empleador, motivo por el cual estas últimas deben ser canceladas desde el primer mes de su nacimiento hasta que cumpliera un año de edad, las cuales corresponden a la propia entidad demandada.

En efecto, con referencia a los derechos fundamentales de la hija o hijo menor del solicitante de tutela, más concretamente con respecto a la subsistencia de prestaciones a favor de la niña o niño menor de un año corresponde señalar que estos deben ser resguardados y protegidos aún haya cesado la relación laboral del precitado, en el sentido que, es necesario tener establecido que es deber del Estado garantizar el interés superior del niño cuyos derechos se encuentran reconocidos constitucionalmente, por lo tanto a efectos de proteger su vida, salud y seguridad social; consiguientemente, pese a la desvinculación laboral en este caso del progenitor, por las consideraciones señaladas, corresponde al empleador continuar con las prestaciones de subsidios al recién nacido hasta que el niño (a) cumpla un año de edad, conforme se tiene previsto en la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional, que como se advierte es uniforme en cuando a la otorgación de estos beneficios en favor del menor, velando por su interés, protección y prioridad absoluta, tal como lo establecen los entendimientos jurisprudenciales enunciados.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela, actuó de forma parcialmente correcta.