SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0092/2022-S2

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’.

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas y subrayado corresponden al texto original).

III.2.  Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0548/2013 de 14 de mayo, estableció que: “Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas son añadidas).

Asimismo, la SCP 2242/2012 de 8 de noviembre, acorde con la naturaleza de esta acción tutelar, concluyó que: “…una de las causales de improcedencia conforme refiere el art. 66.4 del CPCo, es cuando se utiliza a esta acción ‘En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional’.

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en ‘procesos y procedimientos propios’, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional” (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

En la presente acción de cumplimiento los accionantes denuncian el incumplimiento por parte del SEDES dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, a la compra y dotación de medicamentos estipulado en el art. 5.2 inc. a) de la Ley 754, para pacientes con hemofilia que no cuentan con seguro de salud y que reciben tratamiento en establecimientos de salud públicos a fin de garantizar el acceso a la salud, Ley que obliga a las gobernaciones departamentales a dotar gratuitamente los medicamentos (factor VIII y IX) a los pacientes con hemofilia.

Conforme a los antecedentes que ilustran el expediente, se tiene que los impetrantes de tutela como Directivos de FUNAHEB, presentaron diferentes notas en las gestiones 2016, 2017, 2018 y 2019 dirigidas a Félix Patzi Paco ex Gobernador del departamento de La Paz, dándole a conocer la promulgación de la Ley de Dotación Gratuita de Medicamentos Antihemofílicos del factor VIII y IX, para pacientes con hemofilia y que la administración y dotación de los medicamentos será a cargo de las gobernaciones departamentales, así también le hacen conocer que su autoridad debe inscribir en el POA el presupuesto para la adquisición de dichos medicamentos, solicitando de igual manera reuniones para efectivizar su compra; asimismo, hicieron conocer su preocupación por la adquisición insuficiente de los mismos y que puedan participar en el proceso de licitación.

Por otro lado, también se advierte la presentación de las notas en las gestiones 2017 y 2018 dirigidas al Director Técnico del SEDES del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, haciéndole conocer su preocupación por la compra insuficiente de medicamentos factor VIII y IX para el tratamiento de los pacientes con hemofilia.

De las documentales arrimadas en la presente acción de cumplimiento por la parte demandada, se advierte que la Responsable de Enfermedades No Transmisibles y Salud Renal del SEDES del Gobierno Departamental de La Paz, Dra. Carmen Luna, mediante nota de 23 de abril de 2020, solicitó al Rene Sahonero Carreón la adquisición de medicamentos antihemofílicos por un monto de Bs397 900,00.- según POA 2019 correspondiente a la actividad “…ꞌAtención Multidisciplinaria implementada y funcionamiento y dotación de medicamentos anti hemofílicos a pacientes del subsector públicoꞌ…”; así también cursan las especificaciones técnicas para la adquisición de medicamentos conforme regula la Ley de Dotación Gratuita de Medicamentos Antihemofílicos que en su parte pertinente establece la adquisición y dotación gratuita de estos -factor VIII y IX- para pacientes con hemofilia, en cumplimiento a las metas y actividades contempladas en el POA 2020, del SEDES La Paz.

De igual manera, mediante nota de 9 de noviembre de 2020, Carmen Luna, Responsable antes indicada solicitó a Ramiro Walter Narváez Fernández, Director Técnico -ahora demandado- la adquisición de medicamentos antihemofílicos por un monto de Bs41 000.- correspondiente a la actividad “…ꞌAtención Multidisciplinaria implementada y funcionando y dotación de medicamentos anti hemofílicos a pacientes del subsector públicoꞌ…” (sic).

El SEDES del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz adjuntó las actas de entrega de medicamentos antihemofílicos de 6 y 28 de febrero, 5 de junio y 30 de septiembre, todos del 2020, al Hospital del Niño; finalmente se advierte la existencia de los Formularios de recepción de bienes y servicios registrados en el SICOES, de las gestiones 2017, 2018, 2019 y 2020, siendo la entidad encargada para el proceso de contratación el referido SEDES, con la empresa Laboratorios Bagó de Bolivia S.A. para la provisión de medicamentos factor VIII y IX, tal cual se describe en la Conclusión II.10 del presente fallo constitucional.

Previo a ingresar al análisis de fondo de la problemática de acuerdo a la naturaleza jurídica y el ámbito de protección de la acción de cumplimiento, se analizara si el precepto legal denunciado como incumplido contempla un mandato expreso y específico dirigido a una autoridad componente cuyo deber omitido puede ser exigido de manera cierta e indubitable; en tal sentido, el art. 5.2 inc. a) de la Ley 754, refiere: “2. Los Gobiernos Autónomos Departamentales, serán responsables de: a. Adquirir y dotar gratuitamente medicamentos antihemofílicos factor VIII y IX, para pacientes con hemofilia” (las negrillas son nuestras); como se observa la normativa precedente determina un mandato expreso y específico para las gobernaciones departamentales que es el adquirir medicamentos antihemofílicos y distribuirlos gratuitamente y el incumplimiento de dicha disposición por parte de los servidores públicos, da lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento, en tal circunstancia se verificará si es evidente o no lo denunciado.

Por otro lado, conforme la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, para activar la acción de cumplimiento se debe observar los presupuestos para este fin, si bien no se rige por el principio de subsidiariedad, debe existir una solicitud expresa y clara por la cual recuerden a la autoridad demandada su deber de cumplimiento de la norma y ante la renuencia, recién se activa la presente acción de defensa; así, en el caso de autos se advierte la presentación de diferentes notas dirigidas al Gobernador y al Director Técnico del SEDES del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, las cuales implícitamente dan a conocer a la autoridad demandada el incumplimiento del art. 5.2 inc. a) de la Ley 754; por lo que, se ingresará a analizar el fondo de la problemática planteada, a fin de determinar la existencia o no de las vulneraciones invocadas por los impetrantes de tutela.

En el caso concreto, de acuerdo a lo descrito precedentemente y lo expuesto por las partes en la presente acción de cumplimiento se advierte que no es evidente la afirmación planteada por los accionantes sobre el incumplimiento del art. 5.2 inc. a) de la Ley 754, que establece que los gobiernos autónomos departamentales serán responsables de adquirir y dotar gratuitamente medicamentos antihemofílicos factor VIII y IX, para pacientes con hemofilia, por parte del SEDES dependiente del mencionado Gobierno Departamental, puesto que como demostró con las pruebas adjuntas que desde la gestión 2017, viene presupuestando en su POA  Bs400 000.- para la adquisición de medicamentos factor VIII y IX para la atención de los pacientes con hemofilia, realizando la licitación pública debidamente registrada en el SICOES; así también se pudo verificar la entrega de los medicamentos al Hospital del Niño mediante las actas de entrega presentadas por el indicado SEDES, evidenciándose que si se realizó la compra de los medicamentos factor VIII y IX para el tratamiento de los pacientes con hemofilia; asimismo, se evidencia que la entidad demandada presupuesto e inscribió en el POA institucional el monto antes referido a fin de dar cumplimiento a la Ley de Dotación Gratuita de Medicamentos Antihemofílicos.

Los impetrantes de tutela en el planteamiento de la acción de cumplimiento manifiestan que el indicado SEDES jamás compró los medicamentos factor VIII y IX para el tratamiento de los pacientes con hemofilia; afirman también que el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, no presupuestó en el POA institucional recursos económicos para la adquisición de los citados medicamentos, poniendo en conocimiento tanto del Gobernador como del Director Técnico del SEDES su preocupación por esos aspectos; como se observa, dichas aseveraciones fueron desvirtuadas por la autoridad demandada de incumplir la Ley de Dotación Gratuita de Medicamentos Antihemofílicos, al contrario, se demostró de forma objetiva que cumplió con la adquisición y dotación de los medicamentos ya nombrados para la atención de los pacientes con hemofilia, con un presupuestando un monto económico de Bs400 000.- y realizando la licitación pública en el SICOES, para la adquisición y posterior dotación de los mismos; en consecuencia, no se advierte la existencia de incumplimiento a la citada Ley por parte del referido SEDES, correspondiendo en el caso denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 18/2021 de 9 de marzo, cursante de fs. 144 a 147 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA