SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0111/2022-S4

             Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

             Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

             Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

             Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas nos corresponden).

             Por su parte, la SC 1312/2011 de 26 de septiembre, refiriéndose a esta acción de garantía y su ingeniería dogmática a la luz del nuevo orden constitucional, en el Fundamento Jurídico III.2 precisó que: “…esta garantía jurisdiccional, responde precisamente a una visión de ‘construcción colectiva del Estado’, ya que un eventual incumplimiento a un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente tanto de preceptos constitucionales como de la ley en su sentido formal o material, tal como ya se dijo, no solamente afecta un derecho individual, como es el derecho a la igualdad entre otros, sino que también, considerando que la Norma Suprema y la ley se caracterizan por su generalidad, este supuesto incumplimiento, podría también irradiar negativamente en una colectividad, por tanto, frente a esta circunstancia, este medio específico garantiza un efectivo respeto a ‘derechos individuales no aislados de una colectividad’” (las negrillas son nuestras).

             Más adelante, la Sentencia Constitucional citada en el párrafo precedente, al referirse a la naturaleza procesal de la acción de cumplimiento, en cuanto a sus principios estructurales, concretamente al de no supletoriedad, señaló lo siguiente: “Así también, el principio de no supletoriedad, implica que la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, solamente puede ser activada siempre y cuando la autoridad que omite el cumplimento de un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a este mandato, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido; sin embargo, es preciso aclarar que en la acción de cumplimiento, este principio no puede equipararse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, ya que de acuerdo a la esencia de este mecanismo de defensa, como se dijo, la apertura de un procedimiento administrativo o uno judicial, dentro de los cuales debería agotarse las instancias existentes, constituye una causal de exclusión de tutela a través de la acción de cumplimiento, por tanto, la petición previa, especialmente en materia administrativa y también en vía judicial, debe ser realizada especificándose la no apertura de una causa concreta que resuelva la problemática, aspecto con el cual, podrá establecerse un diferencia perceptible entre ambas acciones tutelares.

             En efecto, contra esta petición previa -que no implique apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional-, la autoridad que omitió el incumplimiento de un mandato inserto en una norma constitucional o la ley, tendrá el deber de resolverla, allanándose o no a dicha solicitud; en el primer caso, efectivamente el cumplimiento del deber omitido estará garantizado, empero, en el segundo supuesto, es decir, en caso de no allanarse la autoridad obligada a esta petición de cumplimiento, será precisamente esta decisión la que acredite el incumplimiento, momento a partir del cual, quedará expedita la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento.

             En este estado de cosas, es absolutamente pertinente resaltar que en caso de existir una instancia superior a aquella autoridad renuente en el cumplimiento de un mandato inserto en la Constitución Política del Estado o la ley, no será necesario impugnarla, puesto que -como ya se dijo-, el principio de no supletoriedad de la acción de cumplimiento no puede equiparse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, en ese contexto, con la resolución que resuelva la petición de cumplimiento, queda expedita la vía tutelar a través de la acción de cumplimiento” (las negrillas son añadidas).

             Del marco normativo constitucional, legal y jurisprudencial desglosados anteriormente se puede concluir que la acción de cumplimiento es un mecanismo de tutela constitucional reconocido en la Norma Suprema para garantizar el cumplimiento de un deber o mandato expreso, claro y exigible previsto en la Constitución Política del Estado o la Ley (entendiendo en el caso de esta última no solo a la ley en sentido formal sino también material), mandato que debe estar vigente y no sujeto a condición; la cual solo puede ser activada siempre que la autoridad que omite el cumplimento del mandato haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia al mismo, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido, conforme se tiene previsto en el art. 66.2 del CPCo.

III.2.  Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

El art. 66 del CPCo, en relación con las causales de improcedencia dispone, que esta acción no procederá:

“1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2.   Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4.  En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5.  Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley” (las negrillas son nuestras).

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1284/2016-S3, 0825/2012 y 0548/2013, establecieron lo siguiente: “a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas”.

La SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, a efectos de delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, efectuó el siguiente razonamiento: “…con la finalidad de completar el diseño dogmático de la acción de cumplimiento, debe señalarse que toda la argumentación desarrollada supra, constituye el sustento jurídico-constitucional para establecer el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa”. Entendimiento que a su vez fue reiterado por la SCP 1476/2014 de 16 de julio; así como en el AC 0430/2018-RCA de 5 de noviembre, entre otros fallos constitucionales.

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denunció que la autoridad demandada incumplió lo previsto por los arts. 48.VI de la CPE; el 2 del DS 0012; y, las SSCCPP 0704/2015-S2 de 22 de junio, 0684/2015-S1 de 26 de junio, 1252/2015-S3 de 9 de diciembre y 0086/2016-S1 de 15 de enero, referidas a la inamovilidad laboral de padre progenitor hasta que el hijo haya cumplido un año de edad; habida cuenta que prescindió de sus servicios sin justificativo alguno, haciendo caso omiso a las solicitudes de reincorporación a su fuente laboral, realizadas por su persona.

Una vez identificada la problemática planteada, previo a ingresar al análisis de fondo de lo demandado, corresponde revisar los antecedente de la presente causa, a dicho efecto, según señala el accionante, el 8 de marzo de 2018 fue designado en el cargo de Profesional IV en Seguimiento y Evaluación a.i. dependiente del Viceministerio de Educación Regular; en el que desempeñó sus funciones hasta el 13 de diciembre de 2019, fecha en la que, al retornar de sus vacaciones, le cursaron un memorándum de desvinculación laboral, sin considerar su condición de padre progenitor de un hijo menor a un año. Por lo que, en tres oportunidades solicitó su reincorporación a su fuente laboral; por lo cual, considera que la autoridad demandada incumplió lo previsto por el art. 48.VI de la CPE, 2 del DS 0012 de 19 de febrero de 2009, y las SCP 1252/2015-S3, 0704/2015-S2, 0684/2015-S1 y 0086/2016-S1, relativas a la inamovilidad funcionaria.

El accionante considera que la autoridad demandada omitió dar cumplimiento a las normas y sentencias constitucionales plurinacionales mencionadas al no haber obtenido respuesta alguna sobre los memoriales presentados por su persona, solicitando su reincorporación. Por esta razón, ante el silencio y falta de respuesta, recurre a la vía constitucional, interponiendo acción de cumplimiento para que se garantice el acatamiento de la norma constitucional, legal y la jurisprudencia constitucional, supuestamente vulneradas.

         Conforme fue señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de cumplimiento es un mecanismo de tutela constitucional reconocido en la Norma Suprema para garantizar el cumplimiento de un deber o mandato expreso, claro y exigible previsto en la Constitución Política del Estado o la ley (entendiendo en el caso de esta última no solo a la ley en sentido formal sino también material), mandato que además debe estar vigente y no sujeto a condición; la cual solo puede ser activada siempre que la autoridad que omite el cumplimento del mandato haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia al mismo, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido, conforme se tiene previsto en el art. 66.2 del CPCo.

En el caso analizado, el impetrante de tutela solicita que la autoridad demandada cumpla con lo previsto por los arts. 48.VI de la CPE; 2 del DS 0012 y por las SSCCPP 0704/2015-S2, 0684/2015-S1, 1252/2015-S3 y 0086/2016-S1.

El mandato contenido en el art. 48.VI de la CPE, establece lo siguiente: “Las mujeres no podrán ser discriminadas o despedidas por su estado civil, situación de embarazo, edad, rasgos físicos o número de hijas o hijos. Se garantiza la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo, y de los progenitores, hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad”. Y el art. 2 del DS 0012, con relación a la inamovilidad laboral dispone que “La madre y/o padre progenitores, sea cual fuere su estado civil, gozarán de inamovilidad laboral desde la gestación hasta que su hijo o hija cumpla un (1) año de edad, no pudiendo ser despedidos, afectarse su nivel salarial ni su ubicación en su puesto de trabajo”.

De la lectura de las normas glosadas precedentemente se puede establecer que no contienen un mandato expreso, claro y exigible en exclusivo para la autoridad demandada; al contrario, se trata de normas genéricas que requieren de un desarrollo normativo, y que puede ser susceptible de petición dentro de un procedimiento administrativo, en el que existen partes procesales con un interés concreto, y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas; por tanto, corresponde su análisis mediante la acción de amparo constitucional, como medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados.

Finalmente, respecto al cumplimiento que pretende el accionante con relación a las resoluciones constitucionales que alude, cabe referir que dicho extremo tampoco es objeto de la presente acción tutelar; puesto que, tal como se detalló precedentemente, entre las causales de improcedencia reglada contenidas en el art. 66.3 del CPCo, se evidencia que no procederá para el cumplimiento de sentencias de cualquier índole; es decir, provenientes de cualesquiera de la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución Política del Estado, en razón a que su eventual compulsa estará vinculado necesariamente a derechos subjetivos que no son parte del objeto procesal de la acción de cumplimiento. En tal sentido, corresponde la aplicación de la referida causal de improcedencia; ya que, en el fondo lo que pretende el impetrante de tutela es que, a través de este mecanismo constitucional, se ordene que el Ministro de Educación, Deportes y Culturas, disponga su reincorporación laboral y pago de sueldos y salarios devengados.

         En conclusión, se evidencia que el solicitante de tutela activó un medio constitucional inidóneo para el restablecimiento de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 154/2020 de 5 de noviembre, cursante de fs. 30 a 35, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los Fundamentos Jurídicos del presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO