SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0123/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 11 de agosto de 2021, cursante de fs. 301 a 312, el accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 8 de octubre de 2020, se instauró la primera sesión de la Comisión Agraria Departamental con la presencia del Gobernador de aquel entonces; en su calidad de Presidente, junto al Director Departamental Santa Cruz del INRA, en su condición de Secretario Permanente y de las autoridades públicas y organizaciones sociales y sectoriales, se cumplió con el quorum requerido; posteriormente, la sexta reunión de la aludida Comisión realizada el 16 de diciembre de igual año, fue suspendida ante la falta del citado Director Departamental y debido a la ausencia de los comisionados mínimos requeridos, aprobándose en la misma una nueva junta para la primera quincena de enero de 2021.

Con base al Informe IL SOPOT – DOTL 169/2020, se sugirió realizar la convocatoria para la conformación de la Comisión Agraria Departamental para la gestión 2021; en tal sentido, mediante Notas OF. SDSYMA-DOTL 005/2021 de 22 de junio, y OF. SDSYMA-DOTL 044/2021 de 19 de julio, convocó al Director Departamental Santa Cruz a.i. del INRA -ahora demandado- a la sesión inaugural de funcionamiento de la citada Comisión y acreditación de Comisionados; no obstante, ante la falta de respuesta, reiteró su solicitud a través de la Nota OF. SDSYMA-DOTL 050/2021 JMNB de 29 de julio; sin embargo, el prenombrado no asistió a la indicada reunión, sin dar justificación ni razón jurídica alguna al respecto, incumpliendo así su función como Secretario Permanente.

Los arts. 35.V y 36.2 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), modificado por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria -Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006-, disponen un imperativo normativo concreto, específico y determinado; por cuanto, ordenan la asistencia del demandado en su calidad de Secretario Permanente de la aludida Comisión Agraria, así como el procedimiento de acreditación de los miembros de la misma; ya que, dicha tarea legitimaría la representación de ellos y permitiría que la precitada Comisión sea desarrollada como establece la norma jurídica, siendo inobjetable cumplir aquel mandato, al ser instrucciones que regulan la estructura orgánica y atribuciones, tanto del INRA como de las Comisiones Agrarias Departamentales.

El cumplimiento de la ley sería vital para la construcción y vigencia del Estado de Derecho, respecto a las políticas de distribución de tierras dentro del departamento de Santa Cruz; su inobservancia, involucraría el quebrantamiento del principio de legalidad; ya que, la omisión de la autoridad demandada se materializaría en un actuar autoritario, siendo contrario a lo previsto en la Ley de Reforma Agraria, al no contestar a las convocatorias que insistentemente se le hubiese hecho conocer y que no dio respuesta alguna ni por formalidad o respeto a la institucionalidad de la Comisión Agraria Departamental, habiendo incumplido el mandato expreso de art. 36 del Reglamento de la LSNRA, modificada por la Ley 3545; puesto que, no acreditó a los miembros de la Comisión; toda vez que, en su calidad de Secretario Permanente no estaría cumpliendo el deber expresamente descrito en la norma jurídica incoada.

I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida

Señaló como incumplidos los arts. 11 y 15 de la LSNRA; 8 y 11 de la Ley 3545; y, 35.V y 36 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007 -Reglamento de la LSNRA, modificada por la Ley 3545.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se ordene al Director Departamental demandado el cumplimiento de: a) Lo establecido en los arts. 15 en relación al 11 de la LSNRA, respecto a la conformación de la Comisión Agraria Departamental, específicamente a la participación del nombrado; b) Los arts. 8 y 11 de la Ley 3545, de igual forma en cuanto al aludido y su intervención en la citada Comisión; y, c) El art. 35.V del DS 29215, para que responda a las convocatorias emitidas por la autoridad que presidiría dicha Comisión y de esa manera se haga presente el mencionado Director en la fecha establecida en la misma.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 19 de agosto de 2021, según consta en acta cursante de fs. 359 a 366, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su representante, ratificó el contenido del memorial de acción de cumplimiento presentado, señalando que, habiendo cursado invitación al Director Departamental demandado, a través de los oficios de convocatoria a las sesiones de la Comisión Agraria Departamental, ninguna de estas notas y solicitudes fueron atendidas por el prenombrado, reiterando que se conceda la tutela demandada, disponiendo que este acuda y participe activamente ejerciendo su rol de Secretario Permanente de dicha Comisión, ante las invitaciones que realizó, procediendo a acreditar a los comisionados.

I.2.2. Informe del demandado

Adalberto Rojas Arteaga, Director Departamental Santa Cruz a.i. del INRA, por informe escrito presentado el 19 de agosto de 2021, cursante de fs. 336 a 341 vta., manifestó lo siguiente: 1) El art. 66.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo) prevé entre las causales de improcedencia de esta acción tutelar, que en primer lugar debe existir una solicitud de cumplimiento a una norma legal; en este caso, las invitaciones no tendrían esa característica, sino que serían mensajes para que su persona tome conocimiento; 2) Conforme estableció la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo, previo a realizar esta acción de defensa, el impetrante de tutela debió solicitar el acatamiento de la ley supuestamente incumplida; empero, ningún momento existió dicho pedido, debiendo darse en primer lugar un control de constitucionalidad respecto a la aplicación del cumplimiento; 3) Como funcionario público, de acuerdo al art. 235.I de la Constitución Política del Estado (CPE), se debería observar la misma por encima de la ley; por ello, con carácter previo, debió hacerse un análisis constitucional con relación a si hubo o no un deber claro y exigible; 4) No se encontrarían delegados al nivel departamental las atribuciones privativas y exclusivas, que son de competencia taxativa del Estado, y no existiría obligación de cumplirlas sobre la conformación de la Comisión Agraria Departamental; y, 5) El peticionante de tutela no contaría con legitimación activa para interponer el cumplimiento del procedimiento agrario inmerso en su demanda, en virtud al art. 15.I de la LSNRA, la cual establece que: “…EN CADA UNO DE LOS DEPARTAMENTOS SE CONSTITUYE UNA COMISION AGRARIA DEPARTAMENTAL CUYA COMPOSICION SERA SIMILAR A LA NACIONAL DESCENTRALIZADA DEL PODER EJECUTIVO Y DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES” (sic); en tal sentido, sería claro que es una autoridad descentralizada del poder ejecutivo; es decir, delegada del Estado fungir como “prefecto”, cualidad con la que no contaría el prenombrado al ser Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz; por lo que, pidió se deniegue la tutela impetrada.

Asimismo, en audiencia de garantías mediante su abogado, reiteró los argumentos expuestos en su informe, y ampliándolo señaló que: i) Según el art. 35 del Reglamento de LSNRA, las Comisiones Agrarias Departamentales estarán compuestas por autoridades públicas prefecturales; es decir, Prefecto, que sería derivado del nivel central, designado por el Gobierno y delegado del Poder Ejecutivo; empero, en este caso se planteó una acción de cumplimiento donde existiría la cualidad de Gobernador, que no sería lo mismo que Prefecto; por ello, se presentaría falta de legitimación activa del accionante; ii) El aludido no le hizo llegar de manera expresa, formal y fundamentada el reclamo de cuál sería la norma omitida, al tener este la carga de la prueba, no existiendo tal solicitud, ameritando consecuentemente la improcedencia de esta acción de defensa; iii) Según la SCP 0073/2018-S2 debería existir un deber claro, expreso y exigible para que proceda dicho mecanismo tutelar; vale decir, determinar qué debería realizarse para establecer si hubiese o no un deber que sea exigible a ser cumplido; y, iv) Sería competencia exclusiva del nivel central efectuar la distribución, la proyección y la administración de la tierra, no existiendo obligación alguna por parte del INRA de asistir a una convocatoria departamental para la Comisión Agraria Departamental; reiterando la petición de denegatoria de la tutela demandada.

Por su parte, Samuel Villegas Ayala, responsable de Asuntos Jurídicos del INRA, puntualizó que las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0247/2019-S4 de 16 de mayo y 0193/2021-S4 de 2 de junio, establecerían que son otras las vías idóneas para solicitar el cumplimiento de esta normativa y no así la presente acción constitucional; puesto que, la misma se halla vinculada a la protección de derechos no subjetivos, sino el acatamiento de una disposición normativa de carácter general; por este motivo, el caso en estudio se encontraría enmarcado en la causal de improcedencia prevista en el art. 66.4 del CPCo.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

La Procuraduría General del Estado, a través de sus abogados, señaló que el Director Departamental Santa Cruz del INRA, no asistió a la convocatoria de diálogo emitida por el solicitante de tutela, por considerar que no tendría competencia para generar políticas sobre el acceso y tenencia de la tierra; la titulación de la misma, sería una atribución privativa del nivel central del Estado, así como la distribución de tierras fiscales disponibles; asimismo, las invitaciones no cumplirían las formalidades legales; por otra parte, la Comisión Agraria Departamental no ejercería la representación de todos los actores productivos; por lo que, carecería de legitimidad y no cumpliría con los procedimientos formales y legales para su funcionamiento, acorde a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria; pidiendo se deniegue la tutela invocada; pues, lo que se solicitó no fue el cumplimiento de obligaciones del referido Director, sino más bien se trató de confundir para beneficiar claramente a particulares o ciertos sectores.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 01/2021 de 19 de agosto, cursante de fs. 366 a 373 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: a) El   art. 66.2 del CPCo, es claro al señalar que la acción de cumplimiento no procederá: “Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido”; es decir, el reclamo sería una acción de protesta contra lo que no se está de acuerdo, por la falta de realización o cumplimiento de las normas o del deber omitido, no siendo lo mismo -y no se debe confundir- con la convocatoria; ya que, dicho término se utilizaría como llamado a una cita a una o más personas para que asistan a un determinado lugar; b) Según la citada normativa, previamente debió haberse reclamado de manera textual en la misma forma, cumpliendo igual formalidad; sin embargo, de la lectura de los oficios presentados y las convocatorias que se efectuaron, este supuesto reclamo no existió; c) La jurisprudencia constitucional establece dos supuestos una vez realizada la protesta: la primera, la autoridad tendrá el deber y la obligación de resolverla allanándose; y, la segunda, en caso de no hacerlo, será precisamente esta decisión la que acredite el incumplimiento de la norma o del deber omitido; es decir, el no allanamiento, quedando así expedita la posibilidad de interponer una medida de esta naturaleza, pidiendo la tutela constitucional; empero, para cualquiera de estos supuestos, debía necesariamente existir un pronunciamiento formal y escrito; d) Para exigir una respuesta formal como la extrañada, se encontraría la acción de amparo constitucional, reclamando el derecho a la petición previsto en el art. 24 de la CPE; en la presente causa, no se pidió el acatamiento de las normas citadas como incumplidas; y, la nota u oficio enviado por el demandado, como una respuesta negativa de no allanamiento a la solicitud efectuada, no condice con el art. 66.2 del CPCo; e) Respecto al conflicto de temporalidad que existiría en la aplicación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, con relación a la Constitución Política del Estado, “…no puede ser resuelto por este Tribunal, puesto que la competencia para determinar la aplicación temporal de una Ley debe ser en su caso de la asamblea legislativa nacional o en su caso también del Tribunal Constitucional Plurinacional, en aplicación al art. 196 –I) de la propia Constitución Política del Estado…” (sic); y,   f) El planteamiento del accionante y lo argumentado por el demandado, se encontraría en el marco de un conflicto entre entidades del poder público, debiendo ser resuelto en el ámbito político, bajo cualquiera de las posibilidades que la ley prevé, y “…recién cuando se identifique algún derecho objetivo lesionado, procederá la Acción de C[u]mplimiento, por ello que este Tribunal considera de que se debe denegar la tutela solicitada” (sic).

Luego de emitida la Resolución, el accionante en la vía de complementación y enmienda, alegó que existiría un comunicado oficial hecho público por el INRA, donde manifestó su negativa de participar en la Comisión Agraria Departamental; por ello, solicitó se aclare y complemente qué valor sería otorgado a esas expresiones respecto a su voluntad de no cumplir con el llamamiento a la dicha Comisión y obligación de acreditar a los comisionados. En sustanciación y resolución, la aludida Sala Constitucional aclaró que, no se analizó la conducta renuente del demandado o la falta de cumplimiento a la ley, sino que se examinó el cumplimiento de los requisitos por parte del impetrante de tutela, que sería previo a considerar lo que planteó en la acción de defensa presentada.