SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0152/2022-S1

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aun carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.

Entendimiento desarrollado también en la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, entre otras.

III.2.  De los recursos administrativos que contempla la Ley de Procedimiento Administrativo

           En el presente acápite, es necesario revisar algunas normas de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público, que brinden la efectividad del ejercicio del derecho de petición ante la Administración Pública, además de regular los medios de impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados.

Artículo 27.- (Acto Administrativo) Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo.

(…)

Artículo 56.- (Procedencia).

I.    Los Recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos.

II.     Para   efectos   de   esta   Ley,   se   entenderán   por   resoluciones definitivas o actos administrativos,   que   tengan   carácter   equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa.

Artículo 57.- (Improcedencia) No proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

Artículo 64°.- (Recurso de Revocatoria) El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto por el interesado ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución impugnada, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación.

Artículo 65°.- (Plazo y Alcance de la Resolución) El órgano autor de la resolución recurrida tendrá para sustanciar y resolver el recurso de revocatoria un plazo de veinte (20) días, salvo lo expresamente determinado de acuerdo a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley. Si vencido el plazo no se dictare resolución, el recurso se tendrá por denegado pudiendo el interesado interponer Recurso Jerárquico.

Artículo 66°.- (Recurso Jerárquico)

I.  Contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el interesado o afectado únicamente podrá interponer el Recurso Jerárquico.

II. El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria.

III.3. Análisis del caso concreto

El ahora solicitante de tutela, denuncia la vulneración a sus derechos al debido proceso a la doble instancia, a la defensa, derecho a recurrir y motivación; toda vez que dentro del proceso administrativo sancionatorio SEDES-UCS-SUGH contra la Clínica “Los Ángeles” S.R.L., y otros sindicados por la presunta comisión de mala praxis médica, planteó la prescripción de la responsabilidad administrativa, misma que fue denegada mediante  Auto de 22 de diciembre de 2020; oponiendo el respectivo recurso de revocatoria, éste fue resuelto por Auto de 14 de enero de 2021, a través del cual, carente de toda fundamentación y motivación, desestimó señalando que el procedimiento no permitía que se presente recurso de revocatoria, ya que el mismo ya fue resuelto por el Auto precedentemente mencionado, cerrando toda posibilidad de acudir al recurso jerárquico correspondiente.

De la revisión de los antecedentes que informan la presente acción de amparo constitucional, se tiene que iniciado el proceso administrativo sancionatorio SEDES-UCS-SUGH contra la Clínica “Los Ángeles” S.R.L., y otros sindicados por la presunta comisión de mala praxis médica, mediante memorial de 15 de noviembre de 2020, el ahora accionante planteó prescripción de la responsabilidad administrativa en su contra (Conclusión II.1), petición que una vez admitida mediante Proveído de 18 de diciembre de 2020 (Conclusión II.2), por Alfredo Mendoza Arias, en su condición de Responsable Departamental de Gestión de Hospitales SEDES Cochabamba, éste mediante Auto de 22 de diciembre de 2020 (Conclusión II.3), declaró improbada la excepción previa de prescripción presentada dentro del proceso administrativo, disponiendo proseguirse con el proceso administrativo señalado.

Mediante memorial, presentado el 13 de enero de 2021 ante el Responsable Departamental de Gestión de Hospitales SEDES Cochabamba, el ahora accionante presentó Recurso de Revocatoria en contra el Auto de 22 de diciembre de 2020 (Conclusión II.4), mismo que a través del Auto de 14 de enero de 2021, fue resuelto señalando que la excepción previa planteada, ya fue resuelta mediante Auto de 22 de diciembre de 2020 y notificada al procesado; por consiguiente, no habiéndose aún emitido una Resolución Final de Sumario, no ha lugar al recurso de revocatoria planteada, por no corresponder al procedimiento establecido, (Conclusión II.5).

De lo antecedentes descritos, se tiene que el ahora accionante fue objeto de un proceso sumario, por presunta responsabilidad administrativa, y dentro de la tramitación dicho proceso planteó prescripción de la responsabilidad administrativa, misma que fue resuelta mediante Auto de 22 de diciembre de 2020, a través del cual se desestimó su pretensión, por lo cual el ahora accionante planteó recurso de revocatoria en contra de dicho Auto, mismo que fue respondido mediante Auto de 14 de enero de 2021, que señaló que al haberse ya resuelto la prescripción mediante el primer Auto mencionado (Auto de 22 de diciembre de 2020), por lo que al no haberse culminado el proceso sumarial, no ha lugar a la revocatoria.

Esta última determinación, cerró -a decir del ahora peticionante de tutela- toda posibilidad de acudir en Recurso Jerárquico conforme prevé el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por lo que activa la presente acción de defensa en procura del resguardo de sus derechos y garantías jurisdiccionales.

Inicialmente, es importante recordar que conforme establece el art. 27 de la citada Ley de Procedimiento Administrativo, se considera acto administrativo a toda declaración, deposición o decisión de la Administración Pública, sea de alcance general o particular, emitida en el ejercicio de sus facultades administrativas (potestad administrativa), normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades previstos en la ley, acto que conlleva a producir efectos jurídicos en el administrado, siendo obligatorio, exigible, ejecutable bajo la presunción de legitimidad.

En dicha comprensión acerca del acto administrativo definitivo, éstos serán susceptibles de impugnación conforme establece el art. 56 de la referida Ley de Procedimiento Administrativo, a través de los recursos administrativos contra toda clase de resoluciones de índole definitivo o actos administrativos que tengan esa calidad equivalente de acto administrativo definitivo, que pongan fin a una actuación administrativa y que los mismos afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio en el administrado.

En ese sentido, la improcedencia de la impugnación de un acto administrativo, se presentará cuando ese acto administrativo sea de carácter preparatorio o de mero trámite, siempre que no determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

Dentro de los recursos administrativos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, existe el recurso de revocatoria que está dirigido en contra de una resolución definitiva que fuere pronunciada, recurso que deberá ser planteado dentro del plazo de diez días siguientes a la notificación con aquel acto definitivo, recurso de revocatoria que deberá ser resuelto en el plazo de veinte (20) días.

Asimismo, contra dicha determinación que resolviere el recurso de revocatoria procederá el recurso jerárquico, conforme prevén los arts. 64, 65 y 66 de la misma Ley de Procedimiento Administrativo.

En el contexto legal mencionado, en el caso de autos se tiene que iniciado el proceso administrativo en contra de Jorge Leonardo Durán Crespo, éste planteó la prescripción de la responsabilidad administrativa dentro del proceso, incidente administrativo que fue resuelto mediante Auto de 22 de diciembre de 2020, que desestimó la prescripción planteada.

El referido Auto de 22 de diciembre de 2020, al ser considerado como un acto administrativo definitivo, toda vez que producía un efecto en el administrado (la denegatoria de su pretensión de declarar la prescripción) y que ponía fin a la actuación administrativa (solicitud de prescripción), cuya decisión conllevaba a causar un perjuicio en el sumariado, como era la pretensión que se declare la prescripción de su responsabilidad administrativa; al no obtener su cometido, conforme al art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo, planteó recurso de revocatoria, respecto al cual la autoridad demandada, en lugar de resolver el fondo de la pretensión, no solo que no resolvió la petición reiterada de prescripción a través de la revocatoria, sino que induciendo en error al administrado, refirió que dicho pedido de prescripción ya había sido resuelto en el mencionado Auto de 22 de diciembre de 2020, por lo que debería proseguir el sumario administrativo instaurado en su contra.

Como se advierte, ante el referido Auto de 22 de diciembre de 2020 que desestimó la pretensión de prescripción, al tratarse de un acto administrativo definitivo que puso fin al trámite de solicitud de prescripción, el administrado contaba con la facultad procesal de plantear el correspondiente recurso de revocatoria, previsto en el art. 64 de la Ley 2341, impugnación que fue planteada por el sumariado; sin embargo, la autoridad demandada, en lugar de resolver el recurso de revocatoria, en una lectura equivocada del trámite, cerró toda posibilidad de resolver la revocatoria y por consiguiente atender su pretensión de prescripción, al señalar que ya fue resuelta dicha pretensión, siendo tal fundamento  erróneo y arbitrario.

CORRESPONDE A LA SCP 0152/2022-S1 (viene de la pág. 13).

En ese contexto, al no haber sido resuelto el recurso de revocatoria por el Responsable Departamental de Gestión de Hospitales dependiente del SEDES, no se generó ninguna resolución administrativa que resuelva la revocatoria propiamente, por lo que no existía una resolución que sea pasible de impugnación mediante el correspondiente recurso jerárquico, tal cual establece el art. 66.I de la Ley de Procedimiento Administrativo, razón por la cual no era exigible ningún agotamiento de recurso administrativo, precisamente por la emisión del Auto de 14 de enero de 2021, que no solamente no resolvió el recurso de revocatoria, sino que induciendo en error al sumariado, le cerró toda posibilidad de acudir al recurso jerárquico conforme se tiene explicado; razón por la que se advierte una evidente vulneración a su derecho al debido proceso, a la defensa, y al derecho de impugnación, correspondiendo ser reparada a través de la presente acción tutelar.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la presente acción de amparo constitucional, actuó de manera incorrecta.  

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado, y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 0041/2021 de 10 de marzo, cursante de fs. 1466 a 1474, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Cochabamba; y en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela solicitada, dejando sin efecto el Auto de 14 de enero de 2021, conforme a los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

2°  Disponer que el Responsable Departamental de Gestión de Hospitales SEDES Cochabamba, resuelva el recurso de revocatoria, emitiendo una resolución que corresponda con el objeto de brindarle al sumariado la posibilidad de impugnar a través del medio recursivo previsto en la ley, si le fuere contradictorio a sus pretensiones el nuevo pronunciamiento.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que la Magistrada Georgina Amusquivar es de Voto Aclaratorio

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

¹El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad”.

[2]El FJ III.2, indica: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo.

5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos. Conceptualmente las pretensiones son distintas a los alegatos o argumentos que esgrima la parte procesal. Para su distinción, debe tenerse en cuenta el petitum, la petición de la pretensión; es decir, qué es lo que se pide; por lo que si el juzgador se aparta de las exigencias derivadas de las pretensiones formuladas por las partes a la hora de aplicar e interpretar la norma que servirá de sustento jurídico a su decisión incurrirá en lesión al derecho a una resolución motivada o derecho a una resolución fundamentada.

De ahí que se cumple el principio dispositivo, como un elemento del contenido esencial de una resolución fundamentada o resolución motivada, cuando existe congruencia, es decir, una relación entre la pretensión de las partes con la parte dispositiva de la sentencia. Por ello, estará satisfecho el principio dispositivo, cuando exista estricta correspondencia entre la parte dispositiva de la sentencia, sustentada en los fundamentos de la misma, y las pretensiones oportunamente planteadas por las partes, imponiendo una barra de contención al juzgador a efectos de que no decida más allá de lo debatido o deje de fallar el caso sometido a su conocimiento”.

[3]El FJ III.3, expresa: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.

[4]El FJ III.3.1, señala: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

[5]El FJ III.2, indica: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.

[6]El FJ III.1, refiere: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.