SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0187/2022-S4

La parte accionante alega la lesión del debido proceso y el principio de prohibición del doble enjuiciamiento o “non bis in ídem”; toda vez que, a raíz de la emisión del Informe DP-UAI-C-01/12 por la Unidad de Auditoría Interna de la Defensoría del Pueblo fue procesada administrativamente en la gestión 2012, estableciéndose la inexistencia de responsabilidad administrativa; empero, después de siete años, nuevamente se emite un nuevo Informe de Recuperación DP-UAI-EXJ 004/2019 de Auditoria Interna, que determina la existencia de indicios de responsabilidad civil; por el que, las autoridades demandadas, mediante nota dejada en portería de su residencia solicitan que de manera mancomunada asuma y reponga a la institución la suma de Bs40 982.-, en el plazo improrrogable de diez días hábiles, por gastos efectuados por reparación de vehículo siniestrado, no cubierta por el seguro, de la gestión 2010; sin tomar en cuenta que existe identidad de sujeto, objeto y fundamento con el Informe DP-UAI-C-01/12 dictado en el 2012.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Los informes técnicos no constituyen actos administrativos susceptibles de impugnación. Jurisprudencia reiterada

La SCP 0281/2021-S4 de 22 de junio, desarrolló el siguiente entendimiento: “La jurisprudencia constitucional, de manera uniforme, se pronunció respecto al valor de los informes técnicos y su impugnación en sede administrativa, señalando: 'Al respecto la SCP 0976/2014 de 28 de mayo, señala: ‘«Quedan aquí excluidos del concepto todos los [actos preparatorios] (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.

(…) En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc.».

«Informes administrativos son aquellos documentos que contienen una declaración de juicio emitida por un organismo, centro directivo o unidad de la administración sobre cuestiones de hecho o derecho que sean objeto de un procedimiento.

(…)

La finalidad de estos documentos es proporcionar a los órganos administrativos competentes para la instrucción y resolución del procedimiento, datos, valoraciones y opiniones precisos para la formación de su voluntad y la adopción de los acuerdos o resoluciones»

Los informes técnicos elaborados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, inicialmente no podrán considerase actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata, por cuanto únicamente sirven de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; por el contrario son actos administrativos aquellos informes técnicos que produzcan efectos jurídicos para el administrado y no sean un acto preparatorio de otro acto administrativo definitivo como ser el respaldo de una Resolución Administrativa. Con mayor razón será considerado un acto administrativo, aquel documento denominado informe que sin embargo implique una decisión que defina alguna situación respecto al administrado.

En conclusión, sí son impugnables los informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos, en razón a que en esencia no difieren de los mismos.

(...)

Respecto a los informes ya sean técnicos y legales, la SCP 0430/2017-S1 de 19 de mayo, en su parte final del Fundamento Jurídico III.3 expresó también lo siguiente: ‘…En ese contexto, los mencionados informes, al ser un acto que no resuelve de manera definitiva la denuncia interpuesta, debe ser entendido que no puede ser tutelable a través de la acción de amparo constitucional, mucho menos puede ser considerado como una resolución que puede ser objeto de apelación dentro del referido proceso interno, es decir, al ser recomendaciones o sugerencias u opiniones realizadas a la autoridad que emitirá un fallo, ya sea, de auto de admisión de la denuncia e inicio de la investigación, auto de inicio del sumario disciplinario o resolución definitiva en primera instancia, por lo tanto, no se evidencia la supuesta vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales con la emisión de los aludidos informes’ (SCP 0847/2018-S1 de 17 de diciembre) (con el mismo razonamiento, la SC 0527/2020-S4 de 19 de septiembre, entre otras).

Jurisprudencia que si bien hace referencia a los informes técnicos o legales emitidos por instancias de la administración pública, la misma es plenamente aplicable al sector privado, para el caso que éstos se hubieran realizado con fines meramente preparatorios para la toma de decisiones por parte de sus autoridades, y que no generen por sí mismos efectos jurídicos de manera inmediata, sino que sirvan de sustento técnico para la toma de decisiones de una determinada organización privada. Situación en la cual, la denuncia de vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de la emisión de un informe técnico o legal cuyo contenido sea de recomendaciones, sugerencias u opiniones dirigidas a la instancia que definirá la admisión o no de una denuncia o inicio de investigación, o bien, el inicio de sumario disciplinario o su resolución definitiva, no es tutelable vía acción de amparo constitucional, al no constituir un acto definitivo suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho” (las negrillas son nuestras).

III.2. Análisis del caso concreto

La parte accionante alega la lesión del debido proceso y el principio de prohibición del doble enjuiciamiento o “non bis in ídem”; toda vez que, a raíz de emisión del Informe DP-UAI-C-01/12 por la Unidad de Auditoría Interna de la Defensoría del Pueblo fue procesada administrativamente en la gestión 2012, estableciéndose la inexistencia de responsabilidad administrativa; empero, después de siete años, nuevamente se emitió un Informe de Recuperación DP-UAI-EXJ 004/2019 de Auditoria Interna, que determina la existencia de indicios de responsabilidad civil; por el que, las autoridades demandadas, mediante nota dejada en portería de su residencia solicitan que de manera mancomunada asuma y reponga a la institución la suma de Bs40 982.-, en el plazo improrrogable de diez días hábiles, por gastos efectuados por reparación de vehículo siniestrado, no cubierta por el seguro, de la gestión 2010; sin tomar en cuenta que existe identidad de sujeto, objeto y fundamento con el Informe DP-UAI-C-01/12 dictado en el 2012.

De obrados se tiene que, se emitió el Informe DP-UAI-C-01/12 sobre contratación de seguro “MULTIRIESGO, ACCIDENTES PERSONALES INNOMINADO, SEGURO DE EMBARCACIONES, SEGURO DE AUTOMOTORES, RESPONSABILIDAD CIVIL Y COMPRENSIVA 3D” (sic) - Segunda Convocatoria Gestión 2010, en el cual establece que referente a Cecilia Mercedes Ascarrunz Carvajal – ahora accionante– que contravino los arts. 27 inc. d), 37 y 43 del DS 0181, recomendándose la remisión ante las instancias correspondiente a efecto que dicha instancia emita el respectivo pronunciamiento (Conclusión II.1.); en cuya consecuencia, se dio inicio al proceso administrativo, en el que la autoridad sumariante emitió la Resolución Sumarial DP-014/2012, estableciendo la inexistencia de responsabilidad administrativa a favor de la impetrante de tutela referente a las contravenciones de la normativa señalada antes (Conclusión II.2.).

Posteriormente, fue emitido el Informe de Recuperación DP-UAI-EXJ 004/2019, “INDICIOS DE RESPONSABILIDAD, REFERIDO A LOS GASTOS POR REPARACIÓN DE VEHÍCULO SINIESTRADO VAGONETA TOYOTA LAND CRUISER CON PLACA 1654 RKY DE REPRESENTACIÓN DEPARTAMENTAL DE ORURO, NO CUBIERTA POR EL SEGURO, DE LA GESTIÓN 2010” (sic), mismo que estableció que de la revisión y análisis de la documentación referente a los gastos por reparación de vehículo siniestrado, no cubierta por el seguro de la gestión 2010, existen causales para la determinación de posibles indicios de responsabilidad civil contra Jaime Mauricio Quiroga Carvajal, ex Secretario General y la solicitante de tutela, ex servidores públicos, recomendándose la remisión a Secretaría General, para que se realice las acciones administrativas pertinentes de recuperación por vía alterna de Bs40 982.- (Conclusión II.3.). En tal contexto, intentando dichos cobros, se emitieron las notas CITE: DP-DAJ-NE-008/2020 de 28 de julio, dirigidas a la solicitante de tutela en su condición de ex servidora pública, ante la existencia de indicios de responsabilidad civil, anunciando acudir por la vía alterna a procesos judiciales; ante lo cual, se interpuso recurso de revocatoria el 21 de noviembre de 2019 y jerárquico el 20 de diciembre de igual año; emitiéndose el Informe DP-DAJ-INF 036/2020 de 28 de febrero, por el que, Benjamín Aguilar Gutiérrez, Director de Asuntos Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, habiendo analizado los recursos planteados, concluyó que la Defensoría del Pueblo no está sujeta a la aplicación de la Ley 2341; por lo que, se debe proseguir mediante mecanismos alternos a acciones judiciales para la recuperación del monto observado en el Informe de auditoría ahora cuestionado y que además, las notas remitidas a la accionante no constituyen una resolución definitiva, siendo notificada la solicitante de tutela con el mismo el 17 de julio de igual año.

Ahora bien, a través de esta acción de defensa, la parte cuestiona el nuevo informe de auditoría que identifica presuntos indicios de responsabilidad civil en el que se establece que la impetrante de tutela debe asumir mancomunadamente el pago de la suma de Bs40 982.-, a favor de la Defensoría del Pueblo, pretendiendo mediante la presente acción de amparo constitucional, dejar sin efecto el último Informe emitido por la entidad demanda, que a criterio de la accionante generarían un doble juzgamiento sobre el mismo hecho.

Al respecto, conforme se tiene del Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la finalidad de los informes emitidos en las instancias públicas es proporcionar a los órganos administrativos competentes para la instrucción y la emisión de resolución si fuere el caso; por lo tanto, el Informe cuestionado por la ahora solicitante de tutela y las notas emitidas por los demandados, son actos que no resuelve de manera definitiva la cuestión denunciada o causan efectos jurídicos; toda vez que, los mismos deberán ser aún evaluados en su pertinencia, en todo caso, por la Controlaría General del Estado que determinará en última instancia si la responsabilidad atribuida es evidente o no, generando en consecuencia el respecto dictamen que, podrá ser controvertido aún en la jurisdicción coactivo fiscal; consecuentemente, al no ser el informe objetado un acto administrativo definitivo, como tampoco puede ser considerado como una resolución impugnable dentro del presunto proceso disciplinario, tratándose solo de una recomendación o sugerencia técnica de la Unidad de Auditoria de la Defensoría del Pueblo, para que la autoridad competente resuelva el fondo de la problemática referida, no puede ser analizado por esta jurisdicción.

Finalmente, en lo referido a la supuesta vulneración del debido proceso en su elemento de non bis in ídem, que refiere a la prohibición sancionar dos veces a una persona por los mismos hechos, de la revisión de los antecedentes anexos al cuaderno procesal, se evidencia que si bien inicialmente se abrió proceso sumario contra la accionante ante la existencia de indicios de responsabilidad administrativa, el mismo fue cerrado en la misma instancia mediante Resolución Sumarial DP-014/2012, estableciendo la inexistencia de responsabilidad administrativa a favor de la impetrante de tutela; esto es que no siguió el trámite correspondiente hasta que la Contraloría General del Estado emitiera un dictamen; por lo que, no puede alegarse la existencia de doble procesamiento o inobservancia del principio non bis in idem, no solamente porque en el primer caso no se emitió ninguna resolución final por la autoridad competente, sino porque además de ello, la motivación de ambos procesos es diferente, dado que en la primera causa se abordó la responsabilidad administrativa y, en la segunda, se pretende establecer la responsabilidad civil; consecuentemente, los argumentos expresados por la accionante al respecto, no resultan ser atendibles.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.