SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0184/2022-S2

Los accionantes denuncian la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al debido proceso; por cuanto, suscribieron con la AAPOS Potosí -ahora demandada-, tres y dos contratos de trabajo a plazo fijo, respectivamente; Luis Alberto Laurean Flores, como Encargado de Procesos de Contratación al 31 de diciembre de 2019, y José Luis Rivera García, como Responsable de Presupuestos hasta el 28 de igual mes y año, extendido al 30 de similar mes y año; sin embargo, se procedió a su desvinculación laboral, no obstante que operó a su favor la reconducción de la relación laboral; por lo que, solicitaron su reincorporación ante la Jefatura Departamental de Trabajo del citado departamento. Finalmente, en ese trámite, la entonces Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió la RM 044/21 de 25 de enero de 2021, que conminó a la entidad demandada, la reincorporación inmediata a su fuente laboral; Resolución Ministerial que fue notificada a la misma el 8 de febrero del indicado año, sin que se haya cumplido dicha determinación.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional en caso de resistencia del empleador a cumplir la conminatoria de reincorporación, y su cumplimiento integral

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, en torno a este supuesto señaló que: “…la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos.

Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada”.

Por su parte la SCP 1372/2015-S2 de 16 de diciembre, respecto a la abstracción del principio de subsidiariedad para estos casos, manifestó que: “…en los casos en los que una trabajadora o trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende; sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. Por lo que, ante la existencia de una conminatoria, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, no resulta exigible agotar las mismas, a fin de impetrar su observancia en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral como la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; resultando necesario reiterar que, en todo caso será la instancia laboral la que producto de la acción social planteada por la parte empleadora, si lo considerare correspondiente, determine en definitiva si el despido fue o no justificado; por cuanto la justicia constitucional únicamente viabiliza la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo; no compeliendo por ende, efectuar pronunciamiento de fondo al respecto” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, sobre el acatamiento integral de las conminatorias de reincorporación, la SCP 0059/2019-S3 de 12 de marzo, estableció que: «Respecto al pago de salarios devengados y derechos sociales, la     SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, sostuvo: “Del análisis y comprensión del razonamiento constitucional precedentemente glosado, se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional afirmó que a tiempo de conceder la tutela, no se encuentra habilitado para establecer el pago de los sueldos devengados por despidos injustificados, puesto que dicha labor correspondería realizarlas a las autoridades administrativas y/o judiciales, debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo.

No obstante, consideramos que dicho desarrollo jurisprudencial, no guarda coherencia con lo precisado en la uniforme jurisprudencia constitucional, respecto a la tutela que se brinda por incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación, emitida por una Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; toda vez que, la misma se la efectúa en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin necesidad de exigir que previamente se tengan que agotar las instancias administrativas y/o judiciales, por encontrarse en riesgo los derechos del trabajador, así como otros derechos fundamentales relacionados a la subsistencia y vida misma del trabajador y su familia; por lo que no le compete, incluso al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar pronunciamiento alguno sobre de fondo de la conminatoria (SCP 1372/2015-S2), salvo que en su emisión se hubiesen vulnerado derechos fundamentales (SCP 1712/2013 de 10 de octubre).

Consideraciones de las que se establece, que cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: 'IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…'; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria”» (las negrillas y subrayado es nuestro).

III.2.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, señaló que: “Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas’.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ‘(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional’” (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

La problemática planteada por los accionantes detalla que, suscribieron con la AAPOS Potosí -ahora demandada-, tres y dos contratos de trabajo a plazo fijo, respectivamente; Luis Alberto Laurean Flores, como Encargado de Procesos de Contratación al 31 de diciembre de 2019, y José Luis Rivera García, como Responsable de Presupuestos hasta el 28 de igual mes y año, extendido al 30 de similar mes y año; sin embargo, se procedió a su desvinculación laboral, no obstante que operó a su favor la reconducción de la relación laboral; por lo que, solicitaron su reincorporación, ante la Jefatura Departamental de Trabajo Potosí. Finalmente, en ese trámite, la entonces Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió la RM 044/21 de 25 de enero de 2021, que conminó a la entidad demandada, la reincorporación inmediata a su fuente laboral; Resolución Ministerial que fue notificada a la misma el 8 de febrero del indicado año, sin que se haya cumplido dicha determinación.

De los antecedentes adjuntos al expediente, se observa que, dentro de la denuncia de reincorporación laboral presentada por los impetrantes de tutela, contra la AAPOS Potosí, ante la Jefatura Departamental de Trabajo de ese departamento, el titular de dicha institución mediante RA JDTP-JACP 009/2020 de 16 de febrero, declinó competencia, respecto el conocimiento de la misma; argumentando que en el caso, existen contratos a plazo fijo, tornándose el asunto en complejo; Resolución Administrativa contra la cual, el 11 de marzo del citado año, los prenombrados plantearon recurso de revocatoria el 11 de marzo del citado año (Conclusión II.1); luego, por RM 044/21, en atención al recurso jerárquico interpuesto el 16 de junio de 2020, por los peticionantes de tutela, la entonces Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, revocó totalmente la RA JDTP-JACP 006/2020 de 11 de marzo -que resolvió el recurso de revocatoria formulado por los accionantes- y consecuentemente la RA JDTP-JACP 009/2020, disponiendo se proceda a la reincorporación inmediata de los aludidos, a su fuente laboral, en el mismo puesto que ocupaban al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales (Conclusión II.2).

En ese contexto, se advierte que, de acuerdo a la jurisprudencia precitada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, este Tribunal se ve impedido de pronunciarse sobre la labor efectuada por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo dependientes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y por dicha repartición estatal, en cuanto al fondo de lo resuelto en una conminatoria de reincorporación laboral; mismos que deberán ser conocidos y dilucidados necesariamente en la vía administrativa o judicial laboral, por mandato del art. 10.IV del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 0495 de igual fecha de 2010, tal cual fue establecido por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, de unificación constitucional sobre la materia, desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; sin embargo, una vez emitida la misma y si se inobserve su cumplimiento por los obligados a acatarla según la determinación administrativa laboral, se activará la jurisdicción constitucional con la finalidad de hacerla cumplir en resguardo de los derechos al trabajo y la estabilidad laboral, debido a la emergencia que reviste su efectividad.

De igual forma, cabe precisar que su cumplimiento debe ser integral, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas; lo que, implica además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales -siempre que se determinen por la conminatoria-; empero, teniendo claro que no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, sino la otorgación de la tutela provisional, en atención a que son las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo, la situación tanto para el empleador como el trabajador; lo cual, no quiere decir que su acatamiento no sea inmediato, pese que hayan sido planteados los recursos de revocatoria o jerárquico, e incluso estén pendientes de dilucidarse o se hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional se halla reatado a verificar si el empleador dio o no cumplimiento a una conminatoria de reincorporación del trabajador.

Ahora bien, bajo ese marco jurisprudencial respecto de las determinaciones administrativas laborales, y delimitados los antecedentes de la problemática traída en revisión, se evidencia que los accionantes optaron por su reincorporación y acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo Potosí, y luego al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ante la desvinculación instruida por la AAPOS Potosí; cartera de Estado, en la que se constató el despido injustificado y arbitrario de los impetrantes de tutela, dando lugar a que se emita la RM 044/21, que dispuso, al igual que una conminatoria, se proceda a la reincorporación inmediata, a su fuente laboral al mismo puesto que ocupaban al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales de los peticionantes de tutela, sustentándose en que: Luis Alberto Laurean Flores, suscribió más de dos contratos de trabajo a plazo fijo continúo, situación que configura la relación laboral por tiempo indefinido; y, José Luis Rivera García, a la conclusión de su segundo contrato de trabajo, continuó trabajando, produciéndose la tácita reconducción del contrato de trabajo. Sin embargo a ello, la entidad demandada rehusó dar cumplimiento a la aludida orden, activando el 2 de marzo de 2021, según su propia versión, el recurso directo de nulidad contra la RM 044/21. En cuyo contexto, resulta claro e ineludible que la problemática planteada en esta acción de defensa se adecúa al diseño de los derechos susceptibles de protección en la vía constitucional; por cuanto, la tutela en examen surge únicamente con la finalidad que se provea el cumplimiento de lo dispuesto en la merituada Resolución Ministerial, pues como se expresó, se salvan los resultados de fondo a determinarse si fuere el caso en la jurisdicción ordinaria laboral.

Asimismo, en relación a los salarios y demás derechos sociales devengados, la RM 044/21 dispuso también su cancelación a favor de los peticionantes de tutela; lo que, según el alcance establecido por la SCP 0987/2017-S2 de 18 de septiembre: “…cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria” (las negrillas son nuestras). Igualmente, dicho razonamiento fue objeto de unificación a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, que dilucidó de forma definitiva que el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación debe ser integral, lo que conlleva, además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales (Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional); en cuyo mérito, el demandado se encuentra compelido acatar la totalidad de lo dispuesto en la aludida determinación laboral; en razón a que, fue emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales; dicho razonamiento tiene sustento en los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario; jurisprudencia que no fue observada por el demandado, quien estaba obligado a reincorporar a los impetrantes de tutela y ordenar el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, del que fueron privados en su oportunidad con el consecuente perjuicio.

Por consiguiente, resulta de dicho tenor jurisprudencial, la obligatoriedad en su acatamiento; empero, sin obviar sus características de provisionalidad e integralidad; toda vez que, la entidad demandada tiene la vía ordinaria expedita para impugnar la decisión de reincorporación y pagos a realizar que considere impertinentes, emitida en instancia administrativa, pues se salvan los resultados de fondo a determinarse si fuere el caso en la jurisdicción ordinaria laboral, y debe darse cumplimiento de forma íntegra a lo dispuesto en la RM 044/21, en tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto o disponga lo contrario, tal cual fue desarrollada en el citado Fundamento Jurídico III.2.

Respecto al derecho al debido proceso, también denunciado, al ser concedida la tutela sobre los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, en los cuales -a decir de los accionantes- tuvo origen su trasgresión; por su estrecha relación, hace innecesario su análisis y consideración.

Finalmente, con relación al pago de costas y costos, esta no puede ser considerada en razón al alcance de la tutela concedida debido a la naturaleza provisional de la concesión de tutela impetrada y cuya regulación según el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), es potestativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, no obró correctamente.