SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0267/2022-S3

3)  Con relación a la legalidad alegada por el demandante sobre el predio “Campo Verde”, se tiene que por las certificaciones que adjuntó al proceso de saneamiento, así como la ficha catastral y el formulario de verificación de la FES, se consigna actividad agrícola en 83 ha, régimen laboral y croquis de mejoras, quedando en consecuencia corroborado el cumplimiento de la FES por Jhonny Guzmán Montaño, extrayéndose de la referida documental, que sucedió a la posesión de los anteriores propietarios del predio en cuestión, ejercida antes de la vigencia de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, dando cumplimiento a la normativa agraria, pues es posible retrotraerla a la fecha de antigüedad de la posesión del primer ocupante acreditada en documentos de transferencias de mejoras o de asentamientos, certificadas por autoridades naturales, como se tiene del art. 309 del DS 29215.

4)  Asimismo, se puede establecer el cumplimiento de la FES de acuerdo al art. 166 del señalado Decreto y la Guía para la Verificación de la Función Social y la FES, aprobada por RA 462/2011 de 22 de diciembre, siendo evidente lo afirmado por el demandante en este punto. Saneamiento de Oficio (SAN SIM) Posesión, de 27 de octubre de 2014, pues si bien se consigna a Jhonny Guzmán Montaño como poseedor del predio “Campo Verde”, éste inmueble no se introduce al cuadro ‘“RESUMEN SUPERFICIE CÁLCULO FES (ha)”’ (sic), destinado a consignar la cantidad de hectáreas que cumple FES en cada predio; asimismo en el cuadro de ‘“DATOS DEL PREDIO Y FES/FS”’ (sic) tampoco se consigna dicha superficie, añadiéndose únicamente la observación de que deben tomar en cuenta lo inscrito en “otras consideraciones legales”, por lo que corresponde analizar lo señalado en dichos motivos de índole legal.

5)  Se consideraron medios de prueba complementarios y no se valoró lo verificado en campo de manera integral, puesto que no otorgan prueba alguna sobre cuál de los dos administrados ejercen la FES en el área en conflicto del predio denominado “Campo Verde”; y si bien se acredita una larga tradición de sucesiones en el fundo “San José”, no se demostró el asentamiento irregular o avasallamiento de tierras fiscales y privadas que se endilgan al poseedor.

6)  Se detecta omisiones y contradicciones en el Informe en Conclusiones, ya que la entidad ejecutora de saneamiento, omitió la valoración y consideración de los aspectos que deben estar contenidos en éste, conforme se tiene del art. 304 del DS 29215.

7)  Las actividades ejecutadas durante la fase de relevamiento de Información de Campo correspondientes al predio “Campo Verde”, fueron ejecutadas conforme a normativa; no obstante, se evidencia que la documentación presentada y la verificación in situ del cumplimiento de la FES, no fue debidamente considerada y valorada en el Informe en Conclusiones, siendo sustituida por argumentos falaces y medios de prueba secundarios.

8)   En cuanto a la sobreposición del predio “San José” con el predio “Campo Verde”, respecto a la verificación de la posesión real y cumplimiento de la FES en el área de conflicto, se evidencia la existencia de situaciones y datos anómalos consignados en el Informe en Conclusiones, Informe de Cierre y Resolución Suprema 21723, referidos a la superficie mensurada del predio “San José” y a la superficie supuestamente declarada como tierra fiscal; en ese sentido, si bien la superficie de 1001 ha del predio “San José” no fue cabalmente considerada, no es menos cierto que, como queda demostrado, se produjeron actuaciones indebidas y fuera del procedimiento legal, que deben ser enmendadas por la entidad ejecutora del saneamiento.

9)  En cuanto a los planos deteriorados que impiden probar la superficie en sobreposición, se tiene en el Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2014, éstos no fueron considerados para determinar la superficie mensurada del predio “San José”, no siendo pertinente ingresar a mayores consideraciones al respecto.

10)   En cuanto a la verificación de la posesión real y el cumplimiento de la FES en el área de conflicto, se puede determinar que si bien los siete tablones de caña de azúcar y un campamento se encuentran al interior de la superficie mensurada del predio “San José”, no están dentro del área que se sobrepone al fundo “Campo Verde”, teniéndose que claramente se demuestra que los tres tablones de caña cuya ubicación y superficie se encuentra descrita en el formulario de ubicación de mejoras, le pertenecen al beneficiario del predio “Campo Verde”, pues se encuentran al interior de la superficie mensurada de dicho predio.

11)   Existen contradicciones y aspectos no coincidentes en cuanto al porcentaje de sobreposición del expediente agrario 23560 sobre el predio “Campo Verde”, como contradicción en los datos del Informe Técnico Complementario DDSC-UDECO-INF 0192/2014 y el Informe en Conclusiones, aspectos que también deben enmendarse o aclararse por la entidad ejecutora del saneamiento.

12)   En relación al cumplimiento parcial de la FES en el predio “San José”, al haberse demandado la sobreposición de este con el predio “Campo Verde”, no es posible que el Tribunal Agroambiental dirima derechos que no han sido evocados en la demanda por parte de los beneficiarios de los otros predios colindantes con el fundo “San José” como son “Penocal”, “Chuchial” y “Chuchiales”.

13)   No obstante del incumplimiento por parte de los beneficiarios, de las medidas precautorias impuestas sobre el predio “San José” mediante las Resoluciones Administrativas DD SC ADM 014/2006 de 11 de agosto y DD SC ADM 043/2006 de 31 de octubre, éstas fueron convalidadas en el Informe en Conclusiones, considerando dichas mejoras en el cálculo de la superficie de cumplimiento de la FES, transgrediendo la entidad administrativa, su propia disposición asumida en las medidas precautorias, que fueron dictadas ante múltiples conflictos de sobreposición al amparo del art. 10 del DS 29215 y la Disposición Transitoria de la Ley 3545; y,

14)    De donde se extrae que la entidad ejecutora del saneamiento, durante su trabajo en los predios “San José” y “Campo Verde”, incurrió en omisiones y vulneraciones al debido proceso administrativo, al omitir la aplicación de la norma que rige el saneamiento de las propiedades con tradición y posesión legal, incurriendo en consecuencia, en la vulneración del art. 304 del DS 29215, referido al Informe en Conclusiones, al no haber analizado, considerado y valorado integralmente todos los elementos que fueron recabados en campo; evidenciándose además, situaciones y datos anómalos consignados en dicho Informe, en el Informe de Cierre y en la Resolución Suprema 21723, referidos a la superficie mensurada del predio “San José” y la declarada como tierra fiscal, así como a los aspectos no coincidentes, tanto en relación al porcentaje de sobreposición del expediente agrario 23560 sobre el fundo “Campo Verde”, como la contradicción de datos en el Informe Técnico Complementario DDSC-UDECO-INF 0192/2014 y el Informe en Conclusiones; quedando en evidencia que las mejoras efectuadas por el demandante y registradas como área efectivamente aprovechada del predio “Campo Verde”, en el formulario de verificación de la FES de campo de dicho predio, se encuentran dentro del área en conflicto con el fundo “San José”; es decir, dentro del área mensurada del fundo “Campo Verde”; y finalmente, se verificó el incumplimiento de medidas precautorias impuestas al predio “San José”, aspecto que no fue tomado en cuenta a tiempo de determinar el cumplimiento de la FES en el mismo.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El impetrante de tutela señala que dentro del proceso contencioso administrativo incoado por el ahora tercero interesado, Jhonny Guzmán Montaño contra la Resolución Suprema 21723, los Magistrados accionados, dictaron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 28/2020, disponiendo declarar probada en parte la demanda y en consecuencia, nula la indicada Resolución Suprema sólo con relación a los predios denominados “Campo Verde” y “San José”, anulando obrados del proceso de saneamiento hasta el Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2014. Decisión que fue asumida sin considerar los argumentos expuestos en su contestación a la demanda principal, como tampoco de los otros terceros interesados en la causa, incurriendo de oficio en considerar cuestiones no demandadas y disponiendo una nulidad sin sustento legal ni fundamento jurídico; conculcando con ello, sus derechos al debido proceso, en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, a la defensa, a la igualdad procesal, al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.     Jurisprudencia reiterada: La motivación, fundamentación y congruencia de las resoluciones como elemento del debido proceso

La SCP 0458/2016-S3 de 20 de abril estableció lo siguiente: “En relación a los elementos esenciales que componen el derecho al debido proceso, se encuentran la motivación, fundamentación, congruencia y pertinencia, entre otros, que deben observarse a tiempo de asumir una determinación, tanto en sede judicial como administrativa. En este sentido, el razonamiento consolidado a través de la jurisprudencia reiterada tanto por el extinto Tribunal Constitucional como por este Tribunal, estableció que: ‘…[L]a garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió…’” (las negrillas nos corresponden).

En cuanto a la fundamentación, la SCP 0386/2015-S2 de 8 de abril, señaló que: “…el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió…” (las negrillas son nuestras).

Con relación a la congruencia como elemento del debido proceso, la SC 2016/2010-R de 9 de noviembre, cuyo entendimiento fue reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0632/2012 de 23 de julio y 0394/2018-S1 de 13 de agosto, entre otras, refirió que: “…uno de los elementos del debido proceso es la congruencia en virtud de la cual la autoridad jurisdiccional o administrativa, en su fallo, debe asegurar la estricta correspondencia entre lo peticionado y probado por las partes; en ese contexto, es imperante además precisar que la vulneración al debido proceso en su elemento congruencia puede derivar de dos causales concretas a saber: a) Por incongruencia omisiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa emite una resolución sin considerar las pretensiones de las partes, vulnerando con esta omisión el derecho a un debido proceso y también el derecho a la defensa; y, b) por incongruencia aditiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa, falla adicionando o incorporando elementos no peticionados o no discutidos por las partes en el decurso de la causa.

En el orden de ideas antes señalado y concretamente en lo referente a la incongruencia omisiva, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, establece y concatena el debido proceso con el principio de congruencia señalando lo siguiente:

De esta esencia (es decir de la naturaleza jurídica del debido proceso), deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes” (las negrillas fueron añadidas).

III.2.    Jurisprudencia reiterada: La nulidad de los actos procesales

Al respecto la SCP 0869/2017-S3 de 4 de septiembre, señaló que: “…las nulidades procesales previstas en el Código Procesal Civil, en principio son parte de la presunción de licitud, que instituye que todo acto procesal es válido al cumplir con los requisitos formales que la ley señala. La nulidad es textual y virtual por ello debe responder al principio de legalidad y también puede ser pronunciada por inobservancia de formas, siendo permisible la declaratoria de nulidad de un acto, cuando este no alcanzó el fin para el cual fue destinado, contrariamente aún se inobserve la forma y se cumpla con el fin no podrá declararse la nulidad, conforme lo establece el art. 105 del CPC. De esta manera, el poder de apreciación de la jueza o del juez, debe considerar dos aspectos: en primer término, valorar la esencialidad de la forma cuya omisión se denuncia, y en segundo lugar, a determinar si el acto aunque privado de la formalidad indicada en la ley o considerada esencial, alcanzó su finalidad práctica. Las indagaciones que debe hacer el operador de justicia tienen un basamento común y general, tomando en cuenta que si el acto procesal alcanzó su fin, se presume que está revestido de formalidades esenciales y viceversa, observando un ligamen funcional entre forma y el fin del acto, que excluye la nulidad por la nulidad misma y atiende a la verdadera función de las formas procesales.

Así, en el nuevo régimen procesal civil, se sigue la corriente moderna de nulidades textuales y nulidades virtuales. En el primer caso -textual-, la jueza o el juez no tienen la facultad de apreciación acerca del vicio que afecta al acto y por tanto debe declarar sin más, la nulidad expresamente consagrada en la ley.

En el segundo caso -virtual-, la jueza o el juez apreciarán si la forma o el requisito omitido es o no esencial para su validez. No expresa la ley cuándo debe considerarse que se omitió un requisito esencial para la validez del acto; esta cuestión, queda a la libre apreciación de la jueza o del juez. Es decir, que faltando un requisito esencial del acto y cuando la omisión de la formalidad la desnaturaliza este le impide alcanzar el fin para el cual fue pre ordenado por la ley -art. 106.II del CPC-. Una importante innovación del citado Código, en el mismo artículo 106.II, refiere a que tratándose de nulidades virtuales, puede ser solicitada por la persona que no concurrió a causarla a condición de que demuestre interés en la observancia de la norma infringida.

En ese orden, el Código Procesal Civil, cumple estrictamente con la vigencia de los principios que sustentan a las nulidades procesales. Como se indicó anteriormente, las normas procesales para ser aplicadas en su verdadera dimensión deben corresponder a los principios que las fundamentan, de ahí, que en el Código Procesal Civil se ha previsto que las normas inherentes a las nulidades procesales se encuadren en el marco de los principios universales que las regulen. Al efecto, se tiene que con relación al principio de legalidad, ningún acto procesal podrá ser declarado nulo si la ley no prevé expresamente esta sanción, de conformidad a lo señalado por el art. 105.I del CPC. Luego, en torno al principio de transcendencia, no hay nulidad sin perjuicio, conforme lo determina el parágrafo II del citado artículo.

Por otra parte, con referencia al principio de convalidación, cuando se trate de nulidad virtual; es decir, cuando se presenten defectos formales en el acto que pueden ser subsanados, ocurre cuando el mismo alcanzó su fin o cuando el reclamo no se lo formula en el primer acto, de acuerdo al art. 107.I y III del CPC Posteriormente, según el principio de protección, nadie que provoque un vicio de nulidad podrá ampararse en su propia actividad, según previsión del parágrafo II de ese artículo, contrariamente cuando el acto no alcance su finalidad, carezca de requisitos formales y hubiere provocado indefensión podrá ser declarado nulo.

Respecto a los efectos de la declaración de nulidad, se establece que la nulidad de un acto no importará la invalidez de los actos anteriores ni posteriores que sean independientes de aquel, afectando únicamente al acto viciado, lo que dará lugar a su renovación. Lo anterior, significa repetir o rehacer ex novo, el acto declarado nulo, y no simplemente su reparación o rectificación; debiendo la jueza o el juez fundamentar su decisión señalando de manera precisa el acto o los actos nulos. En su caso, declarará la nulidad de los actos consecutivos a un acto nulo, solo cuando esos actos posteriores son causalmente dependientes de aquel; y por ello, la nulidad del acto que les sirve de base o fundamento los afecta necesariamente, en cuyo caso se generará la reposición de la causa al estado correspondiente, al punto de partida de la nulidad, anulándose lo actuado desde ese momento, de acuerdo a lo establecido en el art. 109.I del CPC” (las negrillas nos corresponden).

La SC 0242/2011-R de 16 de marzo, complementando el entendimiento establecido por la SC 0731/2010-R 26 de julio, afirmó que: “…el que demande por vicios procesales, para que su incidente sea considerado por la autoridad judicial, debe tomar en cuenta las siguientes condiciones: 1) El acto procesal denunciado de viciado le debe haber causado gravamen y perjuicio personal y directo; 2) El vicio procesal debe haberle colocado en un verdadero estado de indefensión; 3) El perjuicio debe ser cierto, concreto, real, grave y además demostrable; 4) El vicio procesal debió ser argüido oportunamente y en la etapa procesal correspondiente; y, 5) No se debe haber convalidado ni consentido con el acto impugnado de nulidad. La no concurrencia de estas condiciones, dan lugar al rechazo del pedido o incidente de nulidad.

Dichas condiciones deberán ser explicadas, además, por el incidentista en su solicitud, señalando, en forma concreta, clara y precisa, la existencia del perjuicio que le haya causado el acto impugnado; deberá mencionar y demostrar expresamente, los medios de defensa de los que se ha visto privado de oponer o las que no ha podido ejercitar con la amplitud debida, ya que la sanción de nulidad debe tener un fin práctico y no meramente teórico o académico, pues, no basta la invocación genérica a la lesión al derecho a la defensa, por ejemplo, sino que el perjuicio debe ser cierto, concreto, real y además grave, ya que las normas procesales sirven para asegurar la defensa en juicio y no para dilatar los procesos o entorpecer de resolución” (las negrillas son nuestras).

III.3.    Análisis del caso concreto

El peticionante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, a la defensa, a la igualdad procesal, al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva; alegando que Elva Terceros Cuellar y Gregorio Aro Rasguido, Magistrados de la Sala Primera y Segunda, respectivamente, del Tribunal Agroambiental -ahora accionados-, emitieron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 28/2020 de 3 de septiembre, que dispuso declarar probada en parte la demanda contenciosa administrativa, y en consecuencia, nula la Resolución Suprema 21723 de 6 de julio de 2017, sólo con relación a los predios denominados “Campo Verde” y “San José”, anulando obrados del proceso de saneamiento hasta el Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2014; decisión que fue asumida sin considerar los argumentos expuestos en su contestación a la demanda principal, como tampoco de los otros terceros interesados en la causa, incurriendo de oficio en considerar cuestiones no demandadas y disponiendo una nulidad sin sustento legal ni fundamento jurídico.

Planteada así la problemática, de la revisión de antecedentes, se tiene que Jhonny Guzmán Montaño -hoy tercer interesado-, interpuso demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Suprema 21723, emitida dentro del proceso de saneamiento de la propiedad agraria denominada “Campo Verde”, indicando como sustento de su demanda, lo siguiente:

i) Que la Resolución Suprema impugnada, solo contiene un solo párrafo dedicado a la fundamentación y motivación en derecho para declarar ilegal su posesión sobre el señalado fundo; ii) No resulta aplicable el art. 52 de la LPA, ya que la Resolución Suprema 21723 no consideró varios informes emitidos dentro del proceso de saneamiento, que puedan suplir su exigua fundamentación; iii) EL INRA no consideró que es poseedor legal del predio “Campo Verde”, iniciada con anterioridad a la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, por quienes le vendieron dicho inmueble; verificándose aquello en la actividad de Relevamiento de información en campo del proceso de saneamiento, con la existencia de caminos internos y otras mejoras, además de corroborar el trabajo de personal eventual, con el uso de insumos tecnológicos, lo que da cuenta del cumplimiento de la FES; iv) Por lo mismo, tampoco consideró el cumplimiento de la FES, vulnerando los principios de verdad material y buena fe; v) Sobre la base de documentos deteriorados y no concluyentes, se pretende afectar sus derechos como poseedor, además de acreditarse que el Jhony Gualberto Claros Cadima -ahora accionante-, Edmundo Claros Cadima y Froilán Claros Vargas -ahora terceros interesados-, no tienen ningún tipo de posesión sobre la supuesta sobreposición con el predio “Campo Verde”; vi) La posesión de los antes nombrados, es parcial respecto al predio “San José” en la superficie reclamada, correspondiéndoles que se consolide su posesión sobre el área en la que efectivamente cumplen la FES y no en otras donde dicha función no fue acreditada; y, vii) Lo denunciado, lo deja en estado de indefensión, ya que en ningún momento se describen las conclusiones y resultados de los informes soslayados y menos se indica de manera clara y precisa los artículos o base legal que sirva de fundamento para llegar a la recomendación de emitir una resolución contradictoria con los antecedentes del proceso y atentatoria a los intereses de los administrados y de las garantías contempladas en la Constitución Política del Estado, conculcando la garantía del debido proceso y los derechos a la defensa y a una justicia transparente (Conclusión II.1).

Por su parte, mediante memorial de 12 de noviembre de 2018, el hoy impetrante de tutela respondió la referida demanda contenciosa administrativa, solicitando sea declarada improbada, argumentando lo siguiente: a) En cuanto a la falta de fundamentación de la Resolución Suprema 21723, rebatió dicha denuncia indicando que cumple con todos los requisitos exigidos por los arts. 65 y 66 del DS 29215, ya que fue dictada por autoridad competente, lleva las firmas correspondientes y se basa en informes técnico legales; además que cuenta con la debida relación de hechos, y su parte considerativa es consecuente con la resolutiva, emergiendo del proceso administrativo de saneamiento en el que se emitieron varios informes que fueron subsumidos en el Informe en Conclusiones en cumplimiento al art. 304 del DS 29215 y socializado conforme al art. 305 del mismo cuerpo normativo, en cuya oportunidad pudo ser objetado no obstante de ello, el actor dejó precluir su derecho al no interponer refutar de forma alguna dicha opinión técnica; b) En cuanto a la supuesta indefensión y vulneración de los derechos invocados por el demandante, indicó que el proceso contencioso administrativo es procedente en caso de existir vulneración de derechos y garantías por el ente administrativo, o cuando la resolución impugnada contenga imprecisiones, o aspectos imprecisos o carentes de fundamento legal; lo que no ocurre en el caso en cuestión; c) Con relación a la alegada posesión legal del demandante anterior a la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, indicó que de acuerdo a los actuados cursantes en el proceso de saneamiento, se tiene que los vendedores del predio ahora denominado “Campo Verde” al actor Jhonny Guzmán Montaño, en ningún momento señalaron de qué antecedente agrario deviene dicho predio; es decir, cuál sería el origen de los fundos “Campo Verde XX”, Campo Verde XXI” y “Campo Verde XXII” y cómo es que los poseyeron por veintidós años; debiendo por lo menos demostrar un simple inicio de dotación de dichos inmuebles, ya que no se indica cuál la actividad que se desarrollaba en éstos y que fue transferida al demandante. Existiendo una declaración del propio actor respecto a que entró en posesión del predio mucho después, demostrándose con ello el incumplimiento del art. 309 del DS 20215, adecuándose la situación jurídica del demandante a la previsión del art. 310 del citado Decreto, consolidando la ilegalidad de su posesión; d) Sobre el supuesto cumplimiento de la FES, en ningún momento del trabajo de campo se demostró que el prenombrado haya cumplido ésta, prueba de ello es que en la ficha catastral no se menciona aquello ni alguna actividad desarrollada, siendo relevante que dicha documental lleva la firma del actor, dando validez a lo verificado por el servidor público encargado de esta tarea; e) El argumento de que el actor cumple con la FES en el predio “Campo Verde”, cae por su propio peso, ya que se demuestra que dicho inmueble no cuenta con antecedente agrario alguno, así como se verificó que no cumple esa función; por lo que el actor no puede aducir que el predio “San José” cumple parcialmente la FES reclamada, y aunque fuera así, ello no afecta de forma alguna al actor, ya que no demostró que tuviera propiedad sobre éste; mucho menos cuando el INRA verificó in situ que no hay cumplimiento de la FES en el predio “Campo Verde”; y, f) Su derecho propietario, emerge de una venta judicial que se constituye en una de las formas más perfectas en el ámbito de las transferencias, puesto que la autoridad judicial, previo a autorizarla, pudo verificar la validez y legalidad de los documentos (Conclusión II.2).

Asimismo, intervinieron como terceros interesados en la demanda contenciosa administrativa, el ex Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, representado por la entonces Directora Ejecutiva a.i. del INRA -ahora también terceros interesados en la presente acción de defensa-, contestando negativamente la misma, señalando lo siguiente: 1) No es evidente la falta de fundamentación de la Resolución Suprema 21723, pues ésta es resultado de un proceso y cumple a cabalidad lo dispuesto por los arts. 8.I.4 y 67.II.1 de la LSNRA; 2) Los actuados concernientes al Relevamiento de Información en Campo, que comprenden la campaña pública, encuesta catastral y verificación de la FES, Informe en Conclusiones y el Informe de Cierre, además de otros cursantes en la carpeta del proceso de saneamiento, dan cuenta del cumplimiento de las etapas previstas en ese procedimiento, las mismas que guardan sustento técnico sin contradicciones y fundan lo dispuesto en la Resolución Suprema 21723; 3) La demanda contenciosa administrativa se funda en apreciaciones subjetivas del actor, que no condicen con la verdad material y la objetividad con la que se funda la Resolución Suprema 21723; y, 4) El demandante se limita a efectuar transcripciones de la Resolución Suprema 21723, sin explicar cómo es que ésta incide sobre algún derecho (Conclusión II.3).

Y finalmente, por su parte, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, a través de sus apoderados, también contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa presentada por Jhonny Guzmán Montaño, solicitando se declare improbada, argumentando lo siguiente: i) La demanda contenciosa administrativa no condice con la realidad de los hechos, toda vez que no demuestra de forma objetiva cómo se vulneraron sus derechos a la defensa y al debido proceso; ii) El INRA efectuó una adecuada valoración de todo lo obrado en el proceso de saneamiento, ya que si bien la parte actora identificó falencias en el mismo, nunca opuso dentro de la vía administrativa, algún recurso para oponerse oportunamente, convalidando así los actos de las etapas a las que hace alusión en su demanda contenciosa; y, iii) Si el actor considera que el INRA no efectuó una adecuada valoración de la FES cumplida de su parte en el predio en cuestión, tenía todos los medios legales dispuestos al efecto para probarla dentro del proceso de saneamiento, toda vez que le correspondía la carga de la prueba, conforme al art. 161 del DS 29215; lo que deriva en que la Resolución Suprema 21723 cuenta con la debida motivación y fundamentación, al sustentarse en los informes técnico legales, resoluciones administrativas y normativa atinente en materia agraria, por lo que no puede tacharse de carente de dichos elementos (Conclusión II.4).

Identificados así los argumentos que debían ser debatidos y cuyo resumen se incluye en la parte considerativa de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 28/2020, dictada por la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental dentro del señalado proceso contencioso administrativo incoado por el tercero interesado en esta acción tutelar -Jhonny Guzmán Montaño-, previamente a ingresar a su análisis, las autoridades accionadas advirtieron que la demanda principal, así como su ampliación y en general “…los memoriales de la parte demandante…” (sic), eran confusos, poco claros e imprecisos respecto a los puntos demandados, así como también, que contenían argumentos reiterativos, con la transcripción textual de parte del contenido de la Resolución Suprema 21723, así como articulados de normas, de sentencias constitucionales y agroambientales, respecto a los cuales no hubo subsunción de los hechos.

No obstante de ello, únicamente basados en el principio pro actione, vinculado al derecho a la tutela judicial efectiva, y sin citar fundamento jurídico alguno, las autoridades accionadas ingresaron de oficio a revisar y examinar los antecedentes cursantes en obrados y en el proceso de saneamiento. Actuación de la que se advierte arbitrariedad, pues si bien el señalado principio “…se constituye como es deber de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable a la admisibilidad de la acción, lo que también evita pronunciamiento de inadmisibilidad por defectos que puedan ser subsanados sin dar la oportunidad de hacerlo, prohibiendo asimismo la discriminación al acceso de la justicia de cualquier persona y brindar una justicia pronta y oportuna, sin dilaciones” (las negrillas son nuestras [SCP 0501/2011-R de 25 de abril]); no suple la carga argumentativa que debe exponer necesariamente la parte recurrente para fundar su impugnación, como un requisito de fondo, sobre cuya base se sustenta la pretensión misma del recurso.

Evidenciándose en consecuencia, además de la ausencia de una debida fundamentación y motivación sobre la decisión de efectuar una revisión de oficio del proceso de saneamiento, un exceso el pretender interpretar la demanda contenciosa administrativa en cuanto a los agravios planteados y así orientarla al examen oficioso del proceso de saneamiento.

De allí que si bien, los hoy accionados, en el proceso contencioso administrativo en cuestión resolvieron tanto los puntos demandados como los esgrimidos en las respuestas negativas a esa pretensión por parte de los hoy terceros interesados en esta acción tutelar, dicho pronunciamiento comprendió:

a)  En cuanto a la denunciada falta de fundamentación de la Resolución Suprema 21723 y sobre la inaplicabilidad del art. 52 de la LPA, que fue rebatida por todos los terceros interesados en el proceso contencioso administrativo, los accionados señalaron que el Tribunal Agroambiental estableció una línea jurisprudencial a través de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 066/2019 de 2 de agosto, en la que se señala que la resolución final de saneamiento, al basarse en informes técnicos “y/o” legales no requiere mayor fundamentación; por lo que de acuerdo al art. 52 de la LPA, no correspondía aceptar los informes que fueron emitidos en el procedimiento de saneamiento, como erróneamente afirmó el demandante, los mismos que además son posteriores al Informe en Conclusiones, no llegando ninguno de ellos a cambiar la disposición de declarar la ilegalidad del predio “Campo Verde”, siendo por tanto irrelevantes a efectos de la resolución del presente caso.

b)  Con relación a la legalidad de su posesión -alegada por el demandante- sobre el predio “Campo Verde”, los Magistrados hoy accionados, en la Sentencia Agroambiental Plurinacional impugnada, indicaron que en las certificaciones que adjuntó el actor al proceso de saneamiento, así como la ficha catastral y el formulario de verificación de la FES, se consigna actividad agrícola en 83 ha, régimen laboral y croquis de mejoras, quedando en consecuencia corroborado el cumplimiento de la FES por Jhonny Guzmán Montaño, extrayéndose de la referida documental, que sucedió a la posesión de los anteriores propietarios del predio en cuestión ejercida antes de la vigencia de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, dando cumplimiento a la normativa agraria, pues es posible retrotraerla a la fecha de antigüedad de la posesión del primer ocupante acreditada en documentos de transferencias de mejoras o de asentamientos, certificadas por autoridades naturales, como se tiene del art. 309 del DS 29215.

Hasta este punto de análisis, se hace evidente que las autoridades accionadas incurren en una evidente contradicción, ya que en principio afirman que por imperio del art. 52 de la LPA, los informes emitidos durante el proceso de saneamiento no requieren de la aceptación previa de las partes para tener validez, como erróneamente habría afirmado el demandante, además que los mismos fueron posteriores al Informe en Conclusiones, y no inciden en la disposición de declarar la ilegalidad del predio “Campo Verde”, siendo por tanto irrelevantes a efectos de la resolución del presente caso; sin embargo, de forma posterior, efectúan un análisis del cumplimiento de la FES, soslayando el alegato expuesto por el ahora peticionante de tutela, cuando contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa, indicando que no existe antecedente agrario sobre la posesión del predio “Campo Verde” y precisamente es en la ficha catastral que no se menciona el cumplimiento de la FES ni de alguna actividad desarrollada, y que además esta documental lleva la firma de Jhonny Guzmán Montaño, dando validez a lo verificado por el servidor público encargado de esta tarea.

Haciendo evidente sobre este punto, que las autoridades accionadas omitieron pronunciarse sobre dicho elemento de forma clara, obviando además, valorar si es que hubo o no consentimiento de los actos realizados en el proceso de saneamiento por parte del demandante, que ameriten la nulidad de obrados.

Posteriormente, las autoridades accionadas, en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 28/2020, prosiguieron su análisis respecto a los elementos demandados por el actor en el proceso contencioso administrativo, con relación a lo siguiente:

c)        En cuanto a los planos deteriorados que impiden probar la superficie en sobreposición, se tiene en el Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2014, éstos no fueron considerados para determinar la superficie mensurada del predio “San José”, no siendo pertinente ingresar a mayores consideraciones al respecto.

E ingresando a efectuar una revisión de oficio sobre el proceso de saneamiento, con relación a elementos que no fueron expresamente consignados en la demanda contenciosa administrativa, como en las contestaciones a ésta, las autoridades hoy accionadas continuaron:

d)       En relación al cumplimiento parcial de la FES en el predio “San José”, al haberse demandado la sobreposición de este con el predio “Campo Verde”, no es posible que el Tribunal Agroambiental dirima derechos que no han sido evocados en la demanda por parte de los beneficiarios de los otros predios colindantes con el fundo “San José” como son “Penocal”, “Chuchial” y “Chuchiales”.

e)       En cuanto a la sobreposición del predio “San José” con el predio “Campo Verde”, respecto a la verificación de la posesión real y cumplimiento de la FES en el área de conflicto, se evidencia la existencia de situaciones y datos anómalos consignados en el Informe en Conclusiones, Informe de Cierre y la Resolución Suprema 21723, referidos a la superficie mensurada del predio “San José” y a la superficie supuestamente declarada como tierra fiscal; en ese sentido, si bien la superficie de 1001 ha del predio “San José” no fue cabalmente considerada, no es menos cierto que, como queda demostrado, se produjeron actuaciones indebidas y fuera del procedimiento legal, que deben ser enmendadas por la entidad ejecutora del saneamiento.

f)        Existen contradicciones y aspectos no coincidentes en cuanto al porcentaje de sobreposición del expediente agrario 23560 sobre el predio “Campo Verde”, como contradicción en los datos del Informe Técnico Complementario DDSC-UDECO-INF 0192/2014 y el Informe en conclusiones, aspectos que también deben enmendarse o aclararse por la entidad ejecutora del saneamiento.

g)       Se puede establecer el cumplimiento de la FES de acuerdo al art. 166 del DS 29215 y la Guía para la Verificación de la Función Social y la FES, aprobada por RA 462/2011 de 22 de diciembre, siendo evidente lo afirmado por el demandante en este punto. En el Saneamiento de Oficio (SAN SIM) Posesión, de 27 de octubre de 2014, si bien se consigna a Jhonny Guzmán Montaño, como poseedor del predio “Campo Verde”, éste inmueble no se introduce al cuadro ‘“RESUMEN SUPERFICIE CÁLCULO FES (ha)”’ (sic), destinado a consignar la cantidad de hectáreas que cumple la FES en cada predio; asimismo en el cuadro de ‘“DATOS DEL PREDIO Y FES/FS”’ (sic), tampoco se consigna dicha superficie, añadiéndose únicamente la observación de que deben tomar en cuenta lo inscrito en “otras consideraciones legales”, por lo que corresponde analizar lo señalado en dichos motivos de índole legal.

h)       Se consideraron medios de prueba complementarios y no se valoró lo verificado en campo de manera integral, puesto que no otorgan prueba alguna sobre cuál de los dos administrados ejercen la FES en el área en conflicto del predio denominado “Campo Verde”; y si bien se acredita una larga tradición de sucesiones en el fundo “San José”, no se demostró el asentamiento irregular o avasallamiento de tierras fiscales y privadas que se endilgan al poseedor.

i)         Se detecta omisiones y contradicciones en el Informe en Conclusiones, ya que la entidad ejecutora de saneamiento, omitió la valoración y consideración de los aspectos que deben estar contenidos en éste, conforme se tiene del art. 304 del DS 29215.

j)         Las actividades ejecutadas durante la fase de relevamiento de Información de Campo correspondientes al predio “Campo Verde”, fueron ejecutadas conforme a normativa; no obstante, se evidencia que la documentación presentada y la verificación in situ del cumplimiento de la FES, no fue debidamente considerada y valorada en el Informe en Conclusiones, siendo sustituida por argumentos falaces y medios de prueba secundarios.

k)       En cuanto a la verificación de la posesión real y cumplimiento de la FES en el área de conflicto, se puede determinar que si bien los siete tablones de caña de azúcar y un campamento se encuentran al interior de la superficie mensurada del predio “San José”, no están dentro del área que se sobrepone al fundo “Campo Verde”, teniéndose que claramente se demuestra que los tres tablones de caña cuya ubicación y superficie se encuentra descrita en el formulario de ubicación de mejoras, le pertenecen al beneficiario del predio “Campo Verde”, pues se encuentran al interior de la superficie mensurada de dicho predio.

l)         No obstante del incumplimiento por parte de los beneficiarios, de las medidas precautorias impuestas sobre el predio “San José” mediante las Resoluciones Administrativas DD SC ADM 014/2006 de 11 de agosto y DD SC ADM 43/2006 de 31 de octubre, éstas fueron convalidadas en el Informe en Conclusiones, considerando dichas mejoras en el cálculo de la superficie de cumplimiento de la FES, transgrediendo la entidad administrativa, su propia disposición asumida en las medidas precautorias, que fueron dictadas ante múltiples conflictos de sobreposición al amparo del art. 10 del DS 29215 y la Disposición Transitoria de la Ley 3545.

m)     De donde se extrae que la entidad ejecutora del saneamiento, durante su trabajo en los predios “San José” y “Campo Verde”, incurrió en omisiones y vulneraciones al debido proceso administrativo, al omitir la aplicación de la norma que rige el saneamiento de las propiedades con tradición y posesión legal, incurriendo en consecuencia, en la vulneración del art. 304 del DS 29215, referido al Informe en Conclusiones, al no haber analizado, considerado y valorado integralmente todos los elementos que fueron recabados en campo; evidenciándose además, situaciones y datos anómalos consignados en dicho Informe, en el Informe de Cierre y en la Resolución Suprema 21723, referidos a la superficie mensurada del predio “San José” y la declarada como tierra fiscal, así como a los aspectos no coincidentes, tanto en relación al porcentaje de sobreposición del expediente agrario 23560 sobre el fundo “Campo Verde”, como la contradicción de datos en el Informe Técnico Complementario DDSC-UDECO-INF 192/2014 y el Informe en Conclusiones; quedando en evidencia que las mejoras efectuadas por el demandante y registradas como área efectivamente aprovechada del predio “Campo Verde”, en el formulario de verificación de la FES de campo de dicho predio, se encuentran dentro del área en conflicto con el fundo “San José”; es decir, dentro del área mensurada del fundo “Campo Verde”; y finalmente, se verificó el incumplimiento de medidas precautorias impuestas al predio “San José”, aspecto que no fue tomado en cuenta a tiempo de determinar el cumplimiento de la FES en el mismo.

Lo que hace evidente que no obstante que las autoridades accionadas cuestionaron la carencia recursiva de la demanda contenciosa administrativa, en cuanto a requisitos de fondo; es decir, en los hechos y su subsunción a las normas y jurisprudencia citada en la misma; efectuaron un pronunciamiento de fondo y de oficio sobre aspectos no demandados expresamente, sin invocar la base jurídica para dicha determinación en el caso concreto, mucho menos justificar de modo alguno, cuál derecho o garantía fundamental de la parte actora (demandante) exigía dicho examen y revisión diligente y ajena al fundamento fáctico de la demanda contenciosa. A más de omitir pronunciarse sobre la totalidad de argumentos expuestos por Jhony Gualberto Claros Cadima, tercero interesado -en la demanda contenciosa administrativa-, hoy accionante.

Lo que decanta en la vulneración de los derechos del impetrante de tutela, al debido proceso, en sus componentes de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones; pues sumado a lo ya mencionado, la Sentencia Agroambiental Plurinacional impugnada en esta acción tutelar, contiene imprecisiones externas -según lo referido-, así como contradicciones internas, pues no obstante de que señala que todos los informes del proceso de saneamiento, que fueron cuestionados por el demandante en la causa contenciosa administrativa, son anteriores al Informe Final en Conclusiones, y ninguno de ellos cambia la disposición de declarar la ilegalidad de su posesión en el predio “Campo Verde”, añadiendo por ello son irrelevantes a los efectos de la resolución de su demanda; sin embargo, anula obrados hasta el Informe en Conclusiones, sin explicar -precisamente- la trascendencia de dejar sin efecto dichas actuaciones administrativas.

Sanción de nulidad que, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, tampoco tiene asidero jurídico ni fáctico expuesto en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 28/2020, pues no se hace cita de norma procesal alguna que se hubiera soslayado durante el proceso de saneamiento, y que a causa de ello se hubiera dejado en indefensión al demandante en el proceso contencioso administrativo; es más, no se menciona si quiera el alegato planteado por los terceros interesados, con relación a que el demandante del proceso contencioso administrativo, no habría cuestionado las actuaciones del INRA, dejando precluir su derecho, y en su caso, provocando su propia indefensión.

Por lo que se hace evidente, que la decisión de nulidad no se funda con base jurídica procesal que de manera expresa determine que el señalado acto indefectiblemente debe ser pasible a dicha sanción; es decir, de manera insuficiente, sin observar ni desarrollar si los principios que rigen las nulidades se presentan en el caso concreto, se asume esa determinación dejando sin efecto las actuaciones del proceso de saneamiento hasta el Informe en Conclusiones, denotando una decisión arbitraria.

Aspectos que debieron ser analizados por las autoridades accionadas, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, además, por radicar en el fondo de la contestación de la demanda contenciosa administrativa el cuestionamiento sobre la ausencia de reclamo del demandante sobre las actividades del proceso de saneamiento, así como que no hubo acreditación de derechos y garantías conculcados que ameriten una nulidad; y que al no ser absueltos los señalados argumentos del hoy peticionante de tutela, también coincidentes con los esgrimidos por los otros terceros interesados, se vulneró su derecho a una resolución debidamente motivada, fundamentada y congruente.

Lo que además incide sobre sus derechos a la defensa, a la igualdad procesal, al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, ya que no obstante que el ahora accionante contestó la demanda contenciosa administrativa, ésta no fue considerada en la totalidad de los puntos que expresó para rebatir la pretensión del actor en resguardo de sus intereses, sobre los cuales no hubo pronunciamiento por parte de los hoy accionados sin justificativo alguno, dejando irresoluta su pretensión formulada ante el Tribunal Agroambiental, advirtiéndose un trato desigual con relación al planteamiento de la demanda de la parte actora; circunstancias que ameritan la concesión de la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y 44.1 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución 68/2021 de 28 de mayo, cursante de fs. 432 a 439, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia: CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos que la indicada Sala Constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO