SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0022/2022

Se activa el control competencial de constitucionalidad, para resolver el conflicto de competencias jurisdiccionales suscitado entre la Jueza Agroambiental de las provincias Caballero y Florida del departamento de Santa Cruz, que emitió el Auto 15/2019 de 12 de abril, declarándose incompetente para conocer y resolver la causa, fundamentando que por informe pericial de 8 de igual mes y año, se verificó que los lotes de terreno objeto de la controversia están dentro de la mancha urbana y cuentan con construcciones de vivienda; y, el Juez Público Civil y Comercial, de la Niñez y Adolescencia, de Trabajo y Seguridad Social, y de Sentencia Penal Primero de Samaipata del mismo departamento, que dictó la Resolución 81/19 de 17 de junio de 2019, oponiendo conflicto de competencias entre las jurisdicciones ordinaria civil y la agroambiental, por considerar que los jueces agroambientales tienen facultad para conocer las acciones reales, personales y mixtas, derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria.

En consecuencia, en atención al control competencial de constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional Plurinacional, corresponde dilucidar cuál es la autoridad competente para conocer y resolver el indicado proceso.

III.1.  El Tribunal Constitucional Plurinacional es competente para conocer y resolver conflictos de competencia entre las jurisdicciones ordinaria y agroambiental

La SCP 0722/2013 de 6 de junio, estableció que: “A partir de la promulgación de la Constitución Política del Estado el 7 de febrero de 2009, se funda un nuevo modelo de Estado bajo criterios de interculturalidad, complementariedad y pluralismo como base esencial de esta reforma constitucional, aspecto que se colige del contenido del art. 1 de la CPE, cuando expresamente previene que: ‘Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país’. En este sentido a partir de la vigencia de este nuevo texto constitucional, que asume la concepción del pluralismo como un elemento esencial del nuevo modelo de Estado; el constituyente bajo el principio de separación de poderes, asigna competencias específicas a los cuatro órganos diseñados dentro la nueva estructura del Estado; es así que la Asamblea Legislativa Plurinacional, ejerce funciones legislativas, el Órgano Ejecutivo ejerce funciones de administración y ejecución, el Órgano Judicial ejerce funciones jurisdiccionales inherentes a la administración de justicia y el Órgano Electoral ejerce funciones de naturaleza electoral.

En este marco, y refiriéndonos específicamente a los roles de control de constitucionalidad encomendados al Tribunal Constitucional Plurinacional, caracterizado por un sistema de control concentrado, en cuyo mérito ejerce roles preventivos y reparadores, entre estos, el ejercicio del control competencial; el art. 202 de la CPE, establece como atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional, resolver conflictos de competencia; en el marco de la nueva estructura del Estado, a este efecto estos conflictos se clasifican de acuerdo al art. 202.2 de la CPE; en los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del Poder Público que según el art. 12 de la Norma Suprema, serian los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, y por otra parte de acuerdo al mismo art. 202.3 de la norma señalada, están los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre estas, y finalmente el art. 202.11 añade un nuevo conflicto de competencias dentro el área jurisdiccional, como son los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originaria campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental. En este sentido el Tribunal Constitucional Plurinacional para ejercer sus facultades de control competencial sobre conflictos de competencia suscitados entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental, mediante la SCP 1227/2012 de 7 de septiembre, estableció el siguiente razonamiento: ‘En este contexto, debe precisarse que el Tribunal Constitucional Plurinacional, ejerce sus roles propios de control Plural de constitucionalidad a partir de la posesión de sus Magistradas y Magistrados con composición plural y electos por sufragio popular, roles que en cuanto al control competencial, difieren sustancialmente de aquellos asignados al extinto Tribunal Constitucional, el cual no era competente para el conocimiento de conflictos entre la jurisdicción ordinaria y la judicatura agraria.

En el marco de lo señalado, se establece que el control Plural de Constitucionalidad, cuya máxima instancia está encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional, ejerce todos los roles jurisprudenciales disciplinados en la parte orgánica de la Constitución y sus leyes de desarrollo, incluidos sus roles de Control Plural Competencial en casos de conflictos de competencias entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Agroambiental, a partir del 3 de enero de 2012, fecha de posesión de las autoridades electas.

Ahondando más en la problemática, es imperante precisar que el art. 196.1 de la Constitución, encomienda al control plural de constitucionalidad dos roles esenciales: 1) El cuidado de la Constitución; y, 2) el resguardo a los derechos fundamentales. En el marco de estas atribuciones, se establece que el último y máximo contralor de la Constitución y los Derechos fundamentales, tiene roles tanto preventivos como reparadores de control de constitucionalidad.

En este contexto y en este estado de cosas, es imperante precisar que el art. 202.11 de la Constitución, en el marco del control reparador y competencial de control de constitucionalidad, establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional, es competente para conocer «Los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originario campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental».

(…)

El referido precedente constitucional, a objeto de determinar el inicio del conflicto de competencias ya sea negativos o positivos generadas por la función judicial; determino la siguiente regla:’…desde un punto de vista procesal, el inicio del conflicto de competencias negativo, está dado por el momento en el cual, la autoridad jurisdiccional a la cual, por declinatoria de competencia, se le reenvía el conocimiento de una causa no se allane al conocimiento de la misma. Por otro lado, el momento procesal para el inicio de un conflicto de competencias positivo, será aquel en el cual, la autoridad jurisdiccional que está  conociendo una causa, rechaza una inhibitoria de un segundo juez que se considera competente para el conocimiento de la misma…’”.

III.2. La competencia por razón de materia en acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles ubicados en el área rural

También, la citada SCP 0722/2013, refirió que: “Entiéndase la misma como la facultad que tiene una autoridad judicial para ejercer jurisdicción en un determinado asunto, autoridad que es designada de acuerdo a la Norma Suprema y a la Ley.

De acuerdo al art. 39 de la LSNRA, modificado por el art. 23.8 de la Ley 3545, los jueces agrarios tienen competencia para conocer acciones reales, personales y mixtas derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria.

Por su parte, el art. 397.I de la CPE, establece que: ‘El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad’. En este sentido la función social está definida en el art. 397.II de la Norma Fundamental ‘…como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinos, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se reconocen las normas propias de las comunidades’. Y la función económica social está definida a su vez en el art. 397.III de la CPE, la que deberá entenderse como ‘…el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social’.

Por otro lado, de acuerdo al art. 134.1 de la Ley de Organización Judicial (LOJ.1993), aplicable en el análisis de la problemática planteada, en mérito a las disposiciones abrogatorias y derogatorias previstas en forma progresiva por la Ley de Organización Judicial, los jueces en materia civil y comercial tienen competencia para: ‘Conocer en primera instancia, de las acciones personales, reales y mixtas sobre bienes inmuebles, muebles, dinero y valores cuya cuantía será determinada por la reunión de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia cada dos años’. A su vez el art. 161 de la citada norma establece que son atribuciones de los jueces de partido en provincia:

‘1. Todas las señaladas para los jueces de partido de las capitales de departamento’.

De los preceptos antes descritos, se infiere que el elemento que determina cuál es la jurisdicción que conoce de las acciones personales, reales y mixtas, derivadas de bienes inmuebles, es el carácter agrario de la propiedad, posesión o actividad; a este objeto al momento de determinar la jurisdicción se tomaba en cuenta la ubicación del inmueble objeto del litigio o el lugar de la actividad desarrollada; en ese sentido si el objeto del litigio o la actividad se desarrollaba en el área urbana, le eran aplicables las normas del Código Civil, en consecuencia la acción era de competencia de la jurisdicción ordinaria, en cambio si el objeto o la actividad era desarrollada en el área rural se aplicaban las normas de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y la acción era de competencia de la jurisdicción agraria; situación que es determinada. Sin embargo, esta forma de definir la jurisdicción para estos casos, fue desarrollada por la jurisprudencia constitucional añadiendo otros elementos que se deben considerar para definir la jurisdicción que conocerá de las acciones reales sobre bienes inmuebles en el área urbana o rural; en este contexto la SC 0378/2006-R de 18 de abril, estableció el siguiente razonamiento:

‘Si bien es cierto que la delimitación de la competencia por razón de materia en acciones reales sobre bienes inmuebles, de manera formal ha sido definida a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio, sea en el área urbana o en el área rural, aplicándose en el primer caso las normas de la jurisdicción ordinaria (Código Civil) y en el segundo las normas de la jurisdicción agraria (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria); no es menos evidente que materialmente dicha definición es de suyo más compleja, puesto que dada la particularidad en la regulación del régimen del suelo y subsuelo previstos en el art. 136 de la CPE y en especial lo previsto para la propiedad agraria en el Régimen correspondiente (Título Tercero de la Parte Tercera de los Regímenes Especiales de nuestra Constitución), exige que además se tomen en cuenta otros elementos que son imprescindibles a la hora de determinar la jurisdicción aplicable, partiendo de la premisa de que conforme con lo establecido por la Constitución, las tierras son del dominio originario de la Nación y que corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria; que el trabajo es fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria; y la función social que debe cumplir la propiedad agraria, por lo que el régimen legal de la tierra y en especial la jurisdicción a aplicarse, no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales en cuanto al uso del suelo y menos aún cambiar automáticamente por el solo hecho de ampliarse la mancha urbana según lo que dispongan los Gobiernos Municipales en sus respectivas Ordenanzas…’.

Bajo este razonamiento, la mencionada Sentencia Constitucional al analizar la problemática planteada; determinó coherentemente otros elementos que deben considerarse para determinar la jurisdicción por razón de materia, aquellas acciones reales sobre la propiedad inmueble emitiendo el siguiente entendimiento:

‘…que los jueces de instancia a su turno, siguieron como único criterio rector para la determinación de la jurisdicción aplicable el de la mancha urbana dispuesta por el Gobierno Municipal, discernimiento que como se tiene apuntado precedentemente no condice con los mandatos de los arts. 136, 165 y 166 de la CPE, puesto que la autoridad judicial frente a semejante disyuntiva, a los efectos de determinar la jurisdicción aplicable debe partir del concepto de si la propiedad inmueble está destinada al uso de vivienda en centros poblados o urbanos, en cuyo caso se aplicarán las normas del Código Civil y la competencia será de los jueces ordinarios; o si por el contrario, se trata de la propiedad inmueble destinada a la producción agrícola y/o pecuaria sujeta al régimen de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en cuyo caso la competencia será de los jueces y tribunales agrarios, elementos que en el caso que se revisa no fueron tomados en cuenta por los jueces de instancia, quienes, conforme se tiene referido, se limitaron únicamente a la normativa municipal relativa a la determinación de la mancha urbana’.

Criterio que viene siendo asumido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, que siguiendo esta línea en la SCP 2140/2012 de 8 de noviembre, concluyo: ‘Del razonamiento expuesto, se infiere que la definición de la jurisdicción por razón de materia a aplicarse sobre las acciones reales de bienes inmuebles cuando se produce el cambio de uso de suelo de propiedad rural a urbana, no puede quedar simplemente librada exclusivamente a lo que dispongan los gobiernos municipales, sino también debe considerarse otros elementos como el destino de la propiedad y de las actividades desarrolladas; razonamiento que si bien fue efectuado por el extinto Tribunal Constitucional; sin embargo, este resulta plenamente aplicable y coherente por cuanto no contradice a los nuevos postulados de la actual Constitución Política del Estado cuando en el art. 397.I establece que: «El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad». En este sentido la función social está definida en el art. 397.II de la Norma fundamental «…como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinas, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se reconocen las normas propias de las comunidades». Y la función económica social está definida a su vez en el art. 397.III, la que deberá entenderse como «…el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social». De estos preceptos constitucionales advertimos, que la propiedad agraria está siempre definida sobre la base de criterios vinculados a la actividad que se desarrolla en la propiedad o en su caso al destino que se le otorga.

De todo lo expuesto, se concluye que tanto los jueces agrarios (ahora agroambientales) como los ordinarios tienen competencia para conocer acciones reales, personales y mixtas; pero la diferencia está en que los primeros conocen las derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria, y en caso de producirse un cambio de uso de suelo, para definir la jurisdicción que conocerá de estas acciones, no sólo se considerara la ordenanza municipal que determine estos límites entre el área urbana y rural, sino esencialmente, el destino de la propiedad y la naturaleza de la actividad que se desarrolla’.

De los preceptos constitucionales antes descritos, así como de la jurisprudencia señalada; en definitiva concluimos que al momento de determinar la jurisdicción por razón de materia sobre acciones reales de bienes inmuebles ubicados en el área rural, no solo debe considerarse su ubicación, sino otro elemento esencial como es el destino que se da a la propiedad; por cuanto la propiedad agraria esta siempre definida  sobre la base de criterios vinculados a la actividad que se desarrolla en la propiedad o en su caso al destino que se le otorga; elementos  que hacen que esta cumpla con la función económica social establecida por el art. 397.I de la CPE, condición que en definitiva salvaguarda el derecho de esta propiedad al constituir fuente de subsistencia y de bienestar y desarrollo sociocultural de su titular” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

III.3.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes cursantes en obrados se tiene Folio Real debidamente inscrito en Derechos Reales (DD.RR.), con la matrícula 7.09.3.01.0002656, de una pequeña propiedad ubicada en Mairana, parcela 104, con una superficie de 2.3420 ha, a nombre de Sixto Humberto Zeballos Rocha y Katty Yenny Velasco Herrera (Conclusión II.1); mediante documento transaccional de 20 de julio de 2015, las partes intervinientes declararon y convinieron conforme lo expresado en sus cláusulas respecto de la pequeña propiedad denominada parcela 104, ubicada en el cantón Mairana, provincia Florida del departamento de Santa Cruz, con una superficie de 2.3420 ha, inscrita en DD.RR. bajo la matrícula “7.09.0.01.0002656”, a nombre de Sixto Humberto Zeballos Rocha y Katty Yenny Velasco Herrera (Conclusión II.2); también, cursa documento privado 28 de noviembre de 2015, de compromiso de compra venta de 2 lotes de terreno que son parte de la propiedad saneada por el INRA, inscrito en DD.RR., con la matrícula 7.09.3.01.0002656 (Conclusión II.3); por escrito de 27 de febrero de 2019, Carmen Rosario Sandoval Veizaga y Nelson Cuellar Ribera, presentaron demanda de resolución por incumplimiento de contrato contra Sixto Humberto Zeballos Rocha (Conclusión II.4); asimismo, consta Informe de 8 de abril de 2019, de “Verificación predio Mairana Parcela 094”, indicando que “De acuerdo a las coordenadas que se levanto en el lugar de conflicto, se pudo verificar que los dos lotes de terreno que se encuentran dentro de la mancha Urbana del municipio de mairana, que se encuentra con construcción dicho lotes y al contornó se encuentra construcciones de vivienda” (sic. [Conclusión II.5]); así, la Jueza Agroambiental de las provincias Caballero y Florida del referido departamento emitió el Auto 15/2019 de 12 de abril, declarándose incompetente para conocer y resolver la causa -demanda de resolución por incumplimiento- (Conclusión II.6); y, a través de la Resolución 81/19 de 17 de junio de 2019, dictada por Juan Carlos Barrientos Castro, Juez Público Civil y Comercial, de la Niñez y Adolescencia, del Trabajo y Seguridad Social, y de Sentencia Penal Primero de Samaipata del mismo departamento, opuso conflicto de competencias entre las jurisdicciones ordinaria civil y la agroambiental, considerando que los jueces agroambientales tienen facultad para conocer las acciones reales, personales y mixtas, derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria (Conclusión II.7).

La Secretaría Técnica y Descolonización de este Tribunal, presentó la Nota Interna TCP/STyD/127/2021 de 26 de agosto (Conclusión II.8), señalando:

Como resultado del trabajo de campo, “…de la verificación in situ, nos muestra que actualmente los lotes 5 y 6 se encuentran ubicados en el área urbana del municipio de Mairana, pertenecientes al manzano N° 46, parcela 104, antes pequeña propiedad agraria denominada SATAJCHAL, de la hoy denominada urbanización Epifanio Patiño, UV-5 que corresponde al barrio Colonia, colinda por el norte con la calle El Prado, por el sur con la calle Mataral, al este y oeste con calles sin nombres…” (sic).

Concluyendo que “…el municipio de Mairana se encuentra organizado en comunidades rurales y barrios urbanos, de manera que, con el avance de la mancha urbana, gran parte de las comunidades rurales aledañas al municipio han ido quedando inmersas en él, de manera que los propietarios de estos pequeñas porciones de tierras, han tenido que ir urbanizándolas, como es el caso de pequeña propiedad rural de Sixto Humberto Zeballos Rocha, la misma que actualmente se ha convertido en una urbanización más de la ciudad, estando su situación jurídica administrativa en proceso de aprobación en el Gobierno Municipal de Mairana, siendo el estado actual de [la] ambos lotes ubicados en la zona urbana” (sic).

El uso que se dio a los lotes objeto de controversia “…de acuerdo a los datos extraídos del contrato de compra venta, estos se encuentran fusionados, en ellos se encuentra construida una casa o vivienda unifamiliar…” (sic), ubicada en la UV-5 en el barrio denominado Colonia, entre las calles Mataral y Prado.

De los antecedentes que dieron origen a la problemática que nos ocupa; se tiene que dentro de la demanda de resolución por incumplimiento de contrato interpuesta por Carmen Rosario Sandoval Veizaga y Nelson Cuellar Ribera contra Sixto Humberto Zeballos Rocha, la Jueza Agroambiental de las provincias Caballero y Florida del departamento de Santa Cruz, emitió el Auto 15/2019 de 12 de abril, declarándose incompetente para conocer y resolver la causa, ordenando la remisión al “…Juzgado Público Civil, Comercial, del trabajo y de la Niñez de la Provincia…” (sic)

Como efecto de la declinatoria de competencia el Juez Público Civil y Comercial, de la Niñez y Adolescencia, del Trabajo y Seguridad Social, y de Sentencia Penal Primero de Samaipata del mismo departamento, dictó la Resolución 81/19 de 17 de junio de 2019, oponiendo conflicto de competencias entre las jurisdicciones ordinaria civil y la agroambiental, disponiendo la remisión de antecedentes a este Tribunal, razonando que la Jueza Agroambiental tiene competencia para conocer acciones personales en las que estén inmersas obligaciones patrimoniales y consiguientemente una acción cobratoria como es el proceso ejecutivo; además, tienen la facultad de conocer las acciones reales, personales y mixtas derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria.

Conforme a lo indicado ut supra, se somete al control competencial de constitucionalidad, las resoluciones pronunciadas por la Jueza Agroambiental de las provincias Caballero y Florida y el Juez Público Civil y Comercial, de la Niñez y Adolescencia, del Trabajo y Seguridad Social, y de Sentencia Penal Primero de Samaipata ambos del departamento de Santa Cruz, quienes suscitan un conflicto de competencia negativo entre las jurisdicciones agroambiental y la ordinaria civil.

Asimismo, de los antecedentes adjuntos al proceso, concretamente del Informe Técnico de Campo TCP/STyD/UJIOC/007/2021, emitido por la Secretaría Técnica y Descolonización de este Tribunal, el bien inmueble objeto de la controversia tiene características urbanas y el uso que se le dio fue el de vivienda unifamiliar; por cuanto, con el avance de la mancha urbana gran parte de las comunidades aledañas al municipio de Mairana quedaron dentro de esta, como fue el caso de la pequeña propiedad rural de Sixto Humberto Zeballos, que se convirtió en una urbanización más de la ciudad; por lo que, el inmueble objeto de litigio está ubicado en el área urbana, cuyo destino es servir de hogar y no cumple una función social en la cual se desarrolle actividades agropecuarias propias de una propiedad agraria.

Igualmente, del  citado Informe Técnico de Campo, se tiene que la propiedad se encuentra ubicada en la UV-5 en el barrio denominado Colonia, entre las calles Mataral y Prado, cuya urbanización se encuentra en proceso de aprobación en el Gobierno Municipal de Mairana.

De esta forma, conforme al razonamiento desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en sentido de que al momento de determinar la jurisdicción por razón de materia sobre acciones reales de bienes inmuebles ubicados en la mancha urbana, no sólo debe considerarse su ubicación, sino otro elemento esencial como es el destino que se da a la propiedad sea agraria o vivienda; por cuanto esta, a objeto de su resguardo en el ámbito de la jurisdicción agroambiental debe cumplir necesariamente con la función social agraria establecida en el art. 397.I, II y III de la Constitución Política del Estado (CPE), entendidas como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinas, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares; es decir, que esta condición está definida específicamente sobre la base de criterios vinculados a la actividad que se desarrolla en la propiedad agraria o en su caso al destino que se le otorga. Por ello, en el caso en análisis concluimos claramente; que el inmueble motivo de la demanda de resolución por incumplimiento de contrato, está ubicado en el área urbana y está destinado vivienda unifamiliar y no al desarrollo de actividades agropecuarias que cumplan una función social; elementos determinantes para establecer que una acción real como la incoada es de competencia de la jurisdicción ordinaria.