SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0285/2022-S2

El accionante denuncia que las autoridades demandadas se niegan a cumplir con el art. 16 inc. a) de la Ley 2878 y la Disposición Transitoria Segunda II del DS 28817 que establece que, las actividades de los SEDERIs se financiarán a través de los recursos de las Prefecturas de Departamento -hoy Gobiernos Autónomos Departamentales-, ello pese de haber puesto a su conocimiento, la solicitud de transferencia de recursos al SEDERI Tarija.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Ámbito de protección de la acción de cumplimiento

La SCP 0253/2018-S3 de 2 de agosto, establece que: “Con el objeto de analizar la naturaleza jurídica de la presente acción de defensa, es necesario partir de lo dispuesto en el art. 108.1 de la CPE que dice que son deberes de las bolivianas y los bolivianos: ‘Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes’ (…) ; toda vez que de una interpretación literal, sistemática y teleológica de la misma, se tiene que el Constituyente estableció -con la finalidad de contribuir al logro del bien común de las personas- tres deberes importantes que todos los bolivianos debemos cumplir: a) La obligación de conocer las normas constitucionales y legales, con el objeto de que todos los bolivianos y bolivianas, tengamos conocimiento de los derechos y garantías reconocidos en nuestro favor, los deberes y obligaciones que debemos acatar, y las reglas emitidas con el objeto de regular la vida en sociedad; b) El deber de cumplir la Constitución y las leyes, por el que se exige que todos los bolivianos, conocedores de la normativa que rige nuestro Estado, la efectivicemos con nuestras acciones, ejerciendo los derechos reconocidos en nuestro favor, ejecutando los deberes que se nos fueron establecidos, y realizando las reglas de conducta establecidas con la finalidad antes señalada; y, c) Por último el deber de hacer cumplir las disposiciones constitucionales y legales, tomando en cuenta que en algunas ocasiones no es suficiente conocer y cumplir las mismas mediante nuestros actos, sino que es necesario buscar su materialización por parte de las demás personas que omitan hacerlo, sean particulares o servidores públicos, por medio de simples solicitudes de cumplimiento (verbales o escritas) o mediante los mecanismos legales reconocidos, cuando corresponda efectuarlos.

Asimismo, de la comprensión de lo previsto en el art. 410 de la CPE, se tiene que todas las personas naturales o jurídicas, así como los que ejercen funciones públicas, nos encontramos sometidos a la Constitución, por ser la norma suprema del ordenamiento jurídico de nuestro Estado, que goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa, de donde se colige, la obligación que tenemos todos los bolivianos (particulares y servidores públicos) de  cumplir obligatoriamente sus mandatos, con preferencia a las normas infraconstitucionales.

Por otro lado, el art. 164 de la CPE, indica que la ley es de cumplimiento obligatorio desde el día de su publicación, salvo exista un plazo diferente para su entrada en vigencia; lo que quiere decir, que por mandato constitucional existe el deber de que todos los bolivianos le demos efectividad a partir de ese momento, salvo que la propia norma disponga una condicionante diferente o previa a su realización; no pudiendo por ende abstraernos de su cumplimiento.

Ahora bien, centrándonos sólo en los deberes de los servidores públicos, el art. 235.1 de la CPE, establece como una de sus obligaciones: ‘Cumplir la Constitución y las leyes’, mandato que guarda coherencia y correspondencia con lo dispuesto en el art. 108.1 de la CPE, mencionado precedentemente; ya que todos los bolivianos sin distinción alguna tenemos el deber de acatar la norma; sin embargo, ésta obligación adquiere mayor relevancia cuando se trata de los servidores públicos, tomando en cuenta que ellos son quienes en el ejercicio de sus funciones, los que aplicarán la normativa vigente, en un tiempo breve o razonable y sin condiciones previas que no sean las que estén expresamente establecidas en la Constitución o la ley.

No obstante, un problema actual que se viene arrastrando desde el pasado, es que existiendo infinidad de leyes y mandatos constitucionales, una gran parte de ellos no son cumplidos por los servidores públicos, por omisiones o inacciones de los mismos, ocasionando que la normativa de nuestro Estado, no se materialice ni efectivice, a pesar que el cumplimiento de las normas, no se encuentra sujeto a la libre decisión o voluntad de los servidores públicos, sino más bien resulta ser un imperativo que la administración pública debe concretar incluso bajo sanción penal (art. 154 del Código Penal), ya que la omisión o negligencia en el cumplimiento de sus deberes propios en el ejercicio de sus funciones, puede afectar a los beneficiarios de las mismas o incluso al propio Estado.

En mérito a esta problemática, es que nuestro Estado vio la necesidad de incorporar en el ordenamiento jurídico boliviano, al igual que en otros países como Colombia y Perú (aunque con matices diferentes), la acción de cumplimiento como mecanismo de defensa constitucional, que tiene por objeto garantizar la materialización y ejecución de las disposiciones constitucionales y legales, en las que se expresen deberes específicos y concretos, no sujetos a condición y vigentes, omitidos por parte de los servidores públicos renuentes, a pesar de tener plenas facultades para su ejecución o concreción; en resguardo de los principios de supremacía constitucional, de legalidad, seguridad jurídica e igualdad ante la ley.

Adquiriendo así, la acción de cumplimiento, relevancia e importancia trascendental en nuestro Estado, ya que se constituye en un medio idóneo y efectivo para la consecución de los fines que la Constitución persigue, como es la materialización del mandato constitucional, plasmado en el art. 108.1 de la CPE, que dice que todos los bolivianos debemos ‘Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes’, en especial los servidores públicos, debido a que ellos son los que en el ejercicio de sus funciones deberán aplicar las normas constitucionales y legales (art. 235.1 de la CPE); lo que quiere decir, que esta acción de defensa se constituye en un mecanismo constitucional, mediante el cual se busca la ejecución de los mandatos constitucionales y legales, para que tengan una vigencia real y no nominal, y no sean ignorados e incumplidos por mero capricho de los servidores públicos, adquiriendo de esa manera un rol muy importante en el fortalecimiento del Estado Constitucional de Derecho, ya que mediante la misma se otorgará certeza y confianza al justiciable de que las normas serán ejecutadas, sin que la omisión, negligencia o pereza de los servidores públicos sea obstáculo en su ejecución.

Para finalizar, cabe aclarar que la jurisprudencia constitucional, estableció que la acción de cumplimiento, no es un mecanismo de defensa de derechos subjetivos de las personas; sin embargo, cuando la norma omitida esté ligada al ejercicio de un derecho y se conceda la tutela en la presente acción, se estará tutelando indirectamente derechos subjetivos; asumiendo además que todo proceso constitucional (de control normativo, competencial o tutelar) tiene por finalidad la protección de la supremacía constitucional (dimensión objetiva) y a la vigencia de los derechos fundamentales (dimensión subjetiva)” (las negrillas y el subrayado corresponden al texto original).

III.2. Causales de improcedencia en acción de cumplimiento

La SCP 0691/2013 de 3 de junio, señala respecto a las causales de improcedencia: “Sobre el particular la jurisprudencia constitucional ha manifestado a través de la ya citada SCP 2242/2012, que: '…está claro que una de las causales de improcedencia conforme refiere el art. 66.4 del CPCo, es cuando se utiliza a esta acción 'En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional'.

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en 'procesos y procedimientos propios', se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional'” (las negrillas son nuestras).

III.3.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes que cursan en la presente acción de cumplimiento, el demandante de tutela denuncia que el hoy Exgobernador y el Exsecretario de Economía y Finanzas del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija     -ahora demandados-, incumplieron el art. 16 inc. a) de la Ley 2878 y la Disposición Transitoria Segunda II del DS 28817, que dispone que las actividades de los SEDERIs deben ser financiados por los recursos de los Gobiernos Autónomos Departamentales; de ahí que, pese a haber solicitado la transferencia de montos de dinero al SEDERI Tarija, a través de diferentes notas, estas no fueron atendidas.

Identificado el reclamo sobre el presunto incumplimiento de la norma, alegado por el hoy accionante, y de acuerdo al alcance del proceso constitucional a ser abordado, resulta pertinente glosar los antecedentes fácticos de los cuales emerge la problemática constitucional; en ese sentido; se advierte que, mediante Resolución Administrativa de Directorio 01/2020 de 7 de septiembre, el Directorio del SEDERI Tarija, aprobó el POA y Anteproyecto de presupuesto para la gestión 2021, con un monto que asciende a la suma de Bs.-529 965.-, para la gestión 2021 (Conclusión II.1). En ese sentido por nota de 12 de enero de 2021, presentada por el impetrante de tutela ante el Secretario de Economía y Finanzas demandado del referido Gobierno, solicitó la transferencia de recursos económicos del POA gestión 2021 de Bs.-500 000.-; para que la referida institución pueda pagar los sueldos correspondientes y cumplir con las actividades programadas en la citada gestión, petición reiterada con notas de 20 de enero, 3 y 11 de febrero; y, 3 y 22 de marzo, todos del mencionado año (Conclusión II.2).

Asimismo, a través de nota de 31 de marzo de 2021 con cargo de recepción de 5 de abril de igual año, también se solicitó al Exgobernador demandado, la transferencia de recursos y se puso en conocimiento el incumplimiento del art. 16 inc. a) de la Ley 2878 y la Disposición Transitoria Segunda II del DS 28817 (Conclusión II.3).

Planteada así la problemática, es necesario analizar el art. 16 inc. a) de la Ley 2878, el cual determina que las actividades de los SEDERIs se financiarán a través de “Recursos de las Prefecturas de Departamento”.

Ahora bien, conforme los antecedentes inherentes al problema constitucional de índole de cumplimiento normativo; y, tal cual se tiene en los Fundamentos Jurídicos III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es menester recordar que la máxima instancia constitucional a través de la uniforme jurisprudencia, ha establecido que la acción de cumplimiento tiene particulares características que hacen su esencia jurídica y cuyo objeto es garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley, protegiendo los principios de legalidad, de supremacía constitucional y seguridad jurídica; en ese contexto, se advierte que el peticionante de tutela denuncia el incumplimiento del referido artículo; y en consecuencia, no se transfirieron los recursos económicos para el pago de sueldos devengados y la realización de las actividades del SEDERI Tarija; sin embargo, se puede establecer que dicha petición implica un acto propio de la administración pública; por cuanto, la transferencia de recursos de los Gobiernos Autónomos Departamentales a los SEDERIs, implica previamente la ejecución de un procedimiento administrativo consistente en la revisión de la disponibilidad presupuestaria y el techo presupuestario definido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; de ahí que, de acuerdo a lo explicado al Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, el prenombrado en esencia pretende el cumplimiento de acciones administrativas propias de las instancias públicas.

Por otro lado, con relación y la Disposición Transitoria Segunda II del DS 28817, esta dispone que: “Las Prefecturas Departamentales en cuyas jurisdicciones existan o se puedan desarrollar actividades de riego para la producción agropecuaria y forestal programarán el presupuesto para el funcionamiento del SEDERI”.

Al respecto la programación presupuestaria se encuentra dentro del ámbito de regulación procedimental y esta se efectúa a través de una formulación, aprobación, modificación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto, ello en el marco de un Plan de Desarrollo Económico y Social del Departamento y los Programas de Operaciones Anuales; en tal sentido, esta regulación procedimental se constituye en una potestad administrativa vinculada a un procedimiento administrativo, norma que no puede ser cuestionado mediante la acción de cumplimiento conforme fue desarrollado con uniformidad por la jurisprudencia constitucional establecida en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, actuó de forma correcta.