SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0289/2022-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de “legalidad y tipicidad”, al trabajo y al salario; a tal fin, manifiesta que la autoridad demandada emitió la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PD 077/2020 de 7 de diciembre, revocando parcialmente Resolución de 1ra. Instancia A.S. RMI 15/2020 de 5 de noviembre, que lo eximió de responsabilidad; en consecuencia, se lo declaró responsable de la comisión de la falta disciplinaria muy grave descrita en el art. 121.4 de la LOMP, imponiéndole la sanción de destitución definitiva del cargo; sin haber tomado en cuenta, que el tipo disciplinario no establece que modificar resoluciones constituya una conducta punible dentro del régimen disciplinario previsto en el Ministerio Público.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La SCP 0046/2012 de 26 de marzo, en cuanto a la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional, establece que: “La acción de amparo constitucional, comprendida en el art. 128 de la CPE, está instituida por mandato constitucional, como una acción de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Se constituye entonces en una de las acciones de defensa más amplia en cuanto al alcance de su ámbito de tutela y protección de derechos, rigiendo para su interposición, los principios de inmediatez y subsidiariedad, conforme lo establece el art. 129 de la Ley Fundamental; denotándose de la naturaleza de esta acción su objeto de protección y resguardo de derechos en el marco de los valores y principios ético-morales establecidos en la Constitución Política del Estado, contribuyendo desde la justicia constitucional a efectivizar y materializar esos valores y principios para una vida armoniosa, con equidad, igualdad de   oportunidades y dignidad, entre otros valores, en los que se sustenta el Estado Plurinacional y que son parte de la sociedad plural”.

 III.2. Implicancia de los principios de legalidad y tipicidad en el debido proceso

           El principio de legalidad como derecho subjetivo en favor de toda persona, constituye una verdadera garantía de observancia de derechos y libertades individuales y un límite para la actuación de los órganos del Estado; conforme a ello, nadie puede ser objeto de proceso judicial o administrativo, o de sanción alguna, sino es por conductas que al momento de su comisión se encontraban prohibidas por ley; por otro lado, es un criterio rector para los órganos del Estado, en especial para la Asamblea Legislativa Plurinacional y para jueces y tribunales; al momento de determinar que conductas se encuentran prohibidas, y de proceder con su calificación.

           En su oportunidad, el entonces Tribunal Constitucional mediante la         SC 22/2002 de 6 de marzo, dispuso que el régimen administrativo sancionador debe ser instituido en observancia del principio de legalidad, y su aplicación pasa por el cumplimiento de las siguientes exigencias:   “…a) la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa, a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta” (sic); es decir, la reserva legal y la tipificación expresa de la conducta y sanción.

En este ámbito, la jurisprudencia constitucional expresa que la sola existencia de una ley no garantiza el cumplimiento del principio de legalidad; por ello, es necesario que la norma sea escrita, previa y estricta, en efecto, la SC 0035/2005 de 15 de junio, dispuso que: “Precisamente para evitar que el principio de legalidad sea una proclamación vacía de contenido, la ley debe reunir una serie de requisitos que generalmente se resumen en la necesidad que se sea escrita, previa a la realización de los hechos que se pretende sancionar y estricta, esto es, que establezca claramente las características del hecho punible y su sanción…” (negrillas añadidas).

Dentro de una acción de inconstitucionalidad concreta se dispuso que el cumplimiento del principio de legalidad está sujeto a la observancia de otros principios; así, la SCP 0770/2012 de 13 de agosto, determina que: “El principio de legalidad se encuentra conformado a la vez por varios sub principios, entre ellos, el de taxatividad, referido precisamente         -valga la redundancia- a la taxatividad de la norma procesal, e implica la suficiente predeterminación normativa de los ilícitos y sus consecuencias jurídicas; pues la indeterminación supone una deslegalización material encubierta; por otra parte se encuentra el principio de tipicidad que desarrolla el principio fundamental 'nullum crimen, nulla poena sine lege', se aplica como la obligación de que los jueces y tribunales apliquen la ley sustantiva debidamente enmarcando la conducta del imputado exactamente en el marco descriptivo de la ley penal a efectos de no incurrir en calificación errónea que afecte al debido proceso y devenga en defecto absoluto insubsanable; otro importante principio es el de favorabilidad que denota la aplicación de la norma más favorable al imputado o procesado en caso de duda y cuyo techo constitucional se encuentra en el art. 116.I. de la CPE vigente que establece: ‘…Durante el proceso, en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado…”’ (el resaltado y subrayado nos corresponden).

Ahora bien, el principio de legalidad en su vertiente procesal señala que, ninguna persona puede ser objeto de proceso o sanción alguna sino es conforme a reglas previamente establecidas en un debido proceso; por su parte, la vertiente sustantiva, prohíbe considerar una conducta como ilícita si no está descrita como tal; por tal motivo, el inicio de un proceso y la imposición de una sanción solo puede recaer sobre conductas taxativamente prohibidas por ley. Por lo que, la faceta material del principio de legalidad que actúa como garantía de certeza y seguridad jurídica en favor de la persona, exige que toda conducta punible y su sanción deban estar descritas en una norma jurídica previa; por lo cual, el aspecto formal, requiere que dicha disposición legal tenga carácter de ley.

Siguiendo este análisis, la observancia del principio de tipicidad (como elemento del principio de legalidad) admite conocer qué conductas se encuentran taxativamente prohibidas por ley y la sanción que corresponde a partir de la comisión de la misma; a partir de ello, la descripción exacta de la conducta no permitida por ley y su consecuencia, constituyen una garantía de seguridad jurídica y determinación, que asiente tomar conciencia sobre las conductas no permitidas por ley y actuar conforme a dicha circunstancia.

La SC 0787/2010-R de 2 de agosto, establece que: “La tipicidad en los procesos disciplinarios, es parte indisoluble del debido proceso, que a su vez es común al ejercicio del ius puniendi, que exige que la norma mediante la cual se establece una sanción, dando lugar al nullun crimen, nulla poena sine lege, evitando la indeterminación que da lugar a la arbitrariedad. Existe una aplicación general y transversal de la legalidad como integrante del debido proceso, del cual se deriva el principio de tipicidad.

(…)

La tipificación en materia sancionatoria, no es una mera formalidad de la cual pueda o deba prescindirse, so pretexto de preservación del bien jurídico de la justicia. La correcta tipificación, garantiza la efectivización de los derechos y garantías fundamentales que se encuentran vigentes en nuestro ordenamiento jurídico. El respeto por el debido proceso, es materia de eminente orden público, y de los derechos que se encuentran vinculados al mismo” (énfasis añadido).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de “legalidad y tipicidad”, al trabajo y al salario; en tal sentido, argumenta que el Fiscal General del Estado emitió la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PD 077/2020 de 7 de diciembre, declarándolo responsable por la comisión de la falta disciplinaria muy grave descrita en el art. 121.4 de la LOMP; desconociendo lo decidido en primera instancia, y que la Ley Orgánica del Ministerio Público no establece como una conducta punible, el hecho de modificar una resolución fiscal con el fin de corregir errores no sustanciales que no inciden en el fondo de lo ya resuelto.

La Conclusión II.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, advierte el inicio de un proceso disciplinario contra Mario Germán Rea Salinas; dentro del cual, mediante la Resolución 1ra. Instancia A.S. RMI 15/2020 de 5 de noviembre, emitida por Ruth Asunta Molina Ibáñez, Autoridad Sumariante del Régimen Disciplinario del Ministerio Público de la Fiscalía Departamental de La Paz, dispuso declarar a Mario Germán Rea Salinas, no responsable de la comisión de la falta disciplinaria que motivó su procesamiento.

A raíz de ello, el denunciante -ahora tercero interesado-, interpuso recurso jerárquico amparado en los arts. 128 de la LOMP y 70 de su Reglamento, con el fin que se revoque la Resolución de 1ra. Instancia A.S. RMI 15/2020.

En dicho mérito -conforme advierte la Conclusión II.3-, Juan Fausto Lanchipa Ponce, Fiscal General del Estado, revocó parcialmente el fallo emitido en primera instancia; en consecuencia, mediante la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PD 077/2020, declaró la responsabilidad del procesado, por la comisión de la falta disciplinaria muy grave prevista en el art. 121.4 de la LOMP; por tal motivo, ordenó su destitución del cargo como Fiscal de Materia.

Dicho esto, el análisis de fondo de la problemática expuesta por la parte accionante requiere del cumplimiento de los principios rectores de la acción de amparo constitucional; en este entendido, se advierte que la Ley Orgánica del Ministerio Público, no establece medio de impugnación contra la Resolución Jerárquica dictada por la autoridad demandada. En el mismo orden; toda vez que, la referida decisión fue notificada al accionante el 27 de enero de 2021, y la acción de defensa formulada el 16 de marzo del mismo año; resulta evidente que se cumplieron los principios de subsidiariedad e inmediatez previstos en el art. 129.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE).

Conforme al desarrollo expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, uno de los fines del principio de legalidad es el limitar el ejercicio de poder arbitrario y discrecional por parte del poder público impidiendo que persiga, procese y condene personas en ausencia de una ley previa que describa una determinada conducta como ilegal e indebida. De esta forma, la faceta sustantiva del principio de legalidad impide que el Estado castigue y sancione conductas no descritas ni penadas por ley.

En el caso objeto de análisis, el accionante fue declarado responsable por la comisión de la falta disciplinaria descrita y sancionada por el art. 121.4 de la LOMP, que a la letra señala que son faltas muy graves: “Destruir, modificar, ocultar, suprimir, alterar, falsificar, y/o insertar o hacer insertar declaraciones falsas en resoluciones, documentos, indicios, o elementos de prueba de los procesos penales o disciplinarios, por si o a través de otro, sin perjuicio del proceso penal que corresponda” (las negrillas son nuestras).

Con base en la disposición legal supra, la autoridad demandada emitió la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PD 077/2020, en atención a los siguientes argumentos:

i)         De la relación fáctica de los antecedentes se identificó el verbo rector “modificar”, como elemento constitutivo del tipo disciplinario endilgado; a raíz del reporte inicial de creación de la Resolución de Rechazo de 9 de abril de 2020, dentro del caso 9442/2019, y posterior modificación de 5 de junio y 20 de agosto de 2020; y no así, los de suprimir o alterar, observándose la existencia de errónea valoración probatoria con relevancia jurídica para revertir la decisión asumida; y en consecuencia, declarar la responsabilidad disciplinaria del impetrante de tutela por la comisión de la falta muy grave prevista en el art. 121.4 de la LOMP.

ii)       El denunciado reconoció en su declaración que hubo una modificación en el Sistema JL1, y en la Resolución de Rechazo de 2 de julio de 2020, respecto al reporte de creación de 9 de abril del referido año.

iii)     El recurrente manifestó que la Resolución de Rechazo de 9 de abril de 2020, fue reportada en el Sistema JL1, solo con fines administrativos y de manera provisional, algo que no dispuso la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio Público, debido a que el fin era de seguimiento; en ese entendido, se ordenó presentar la decisión al control jurisdiccional; empero, la citada Resolución no precisó a qué juzgado iba dirigida, no tenía un número a efectos de su identificación y consignó de manera errónea el nombre de Javier Larico Quispe, causando confusión al imputado José Ángel Carvajal Cordero.

iv)     “…por las pruebas documentales (…), se demostró objetivamente que se modificó la Resolución de rechazo de 9 de abril de 2020, por la de 2 de julio del mismo año, de donde se establece que la conducta del Fiscal de Materia procesado se adecuó a la falta disciplinaria muy grave prevista en el art. 121 num. 4 de la LOMP” (sic).

v)       En observancia de los arts. 67.I inc. a) y 71 inc. c) del Reglamento del Régimen Disciplinario del Ministerio Público, correspondía revocar parcialmente la Resolución sumaria recurrida.

Dicho esto, es necesario hacer algunas puntualizaciones respecto al tipo disciplinario previsto por el art. 121.4 de la LOMP, que a diferencia del carácter previsto en derecho penal no resulta tan riguroso; lo cual de ningún modo implica que la autoridad administrativa pueda procesar y sancionar el accionar de una persona, inobservando los principios de legalidad y tipicidad; en ausencia de una conducta expresamente prohibida por ley.

En este marco, de la lectura del citado tipo disciplinario se observa que el mismo está compuesto por una pluralidad de verbos rectores, como efectivamente son el “destruir, modificar, ocultar, suprimir, alterar, falsificar o hacer insertar declaraciones falsas”; así, de la redacción de la norma se tiene que la acción de destruir, modificar, ocultar, suprimir, alterar y falsificar, recae en determinados objetos materiales; como son claramente los documentos, indicios o elementos de prueba de procesos penales o disciplinarios, de igual forma, el legislador tipifica como falta disciplinaria muy grave el hecho de insertar declaraciones falsas en resoluciones emitidas por el Ministerio Público, lo cual resulta coherente, toda vez que en estos supuestos, el sujeto activo estaría modificando una “Resolución” mediante acciones constitutivas de delitos -insertar declaraciones falsas-; bajo ese razonamiento, la acción de modificar aspectos netamente formales (nombres-números-cargos) en una resolución; lo cual no modifica el fondo de lo ya resuelto y más bien da claridad y evita cualquier tipo de incoherencia y confusión; no es una conducta prohibida o sancionada por el legislador, mucho más si esta no causa perjuicio a las partes ni interfiere con la correcta actividad del Ministerio Público como titular de la acción penal.

Un entendimiento contrario supondría comprender que los servidores públicos que rigen su accionar bajo la Ley Orgánica del Ministerio Público, no pueden hacer ningún tipo de corrección a errores de forma cometidos al momento de emitir una resolución; y, cuál sería el efecto de no poder corregir o modificar una resolución de imputación formal en la que se consigna de manera errónea el nombre del imputado.

Ahora bien, en el caso concreto la autoridad demandada, afectando el principio de legalidad en su vertiente de tipicidad, al momento de emitir la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PD 077/2020, no adecuó de manera correcta la conducta de Mario Germán Rea Salinas con el tipo disciplinario previsto por el art. 121.4 de la LOMP, sancionando erróneamente un accionar que no está prohibido o tipificado como falta por la Ley Orgánica del Ministerio Público. A partir de ello, el Fiscal General del Estado, debió realizar un juicio correcto de adecuación entre la conducta comprobada y lo descrito en el texto legal respecto a la falta disciplinaria objeto del proceso; para de este modo determinar si el hecho de realizar modificaciones no sustanciales se equipara al de “insertar o hacer insertar declaraciones falsas en resoluciones”.

A partir de lo expuesto, se advierte que la emisión de la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PD 077/2020, ocasionó la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de “legalidad y tipicidad” del accionante; motivo por el cual, corresponde otorgar la tutela en relación a los mismos.

Por otro lado, al no haberse expuesto suficientes argumentos que permitan analizar la supuesta transgresión a los derechos al trabajo y al salario, no es posible hacer un análisis de fondo a la problemática jurídica planteada, respecto a este punto.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, actuó de forma parcialmente correcta.