SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0308/2022-S1

Los accionantes consideran lesionados sus derechos al debido proceso y justicia oportuna, a la defensa, a la propiedad privada, a la verdad material, a la cosa juzgada y a la certeza jurídica; toda vez que, el 25 de noviembre de 2020 fueron sorprendidos en su domicilio con una notificación de la Sub Alcaldía del Distrito         2 de El Alto, que señalaba la existencia de la Ordenanza Municipal 114/2002 de 24 de octubre, que homologaba la Resolución 240/89 de aprobación de planimetría que refería que su terreno estaba registrado como área de equipamiento, cuando es bien sabido por dicha entidad, que sus personas cuentan con derecho propietario sobre ese inmueble, pues el GAMEA ignora que incluso se les venció en un proceso de interdicto de adquirir la posesión, existiendo cosa juzgada; es por esta razón, que presentaron un memorial el 4 de diciembre del mismo año, pero hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar refieren que no cuenta con respuesta alguna por parte de las autoridades municipales del GAMEA, que han ignorado sus requerimientos, ya que solo se les entregó dos fotocopias, con lo que se ven impedidos de poder asumir defensa; por lo que, solicitan que se les conceda la tutela impetrada, y en consecuencia, se disponga que la Sub Alcaldía del Distrito     2 de El Alto, suspenda la tramitación del proceso administrativo de demolición que pesa sobre su propiedad, y se aplique lo establecido en el art. 4 de la Ley 328, sustitución parcial de la Resolución 240/89, modificación correspondiente de la Resolución 240/89 -Resolución de aprobación de Planimetría- que señaló que su lote de terreno se registra como área de equipamiento, así como la modificación de la Ordenanza Municipal 114/2002, que homologó la Resolución 240/89, sea respecto a su lote de terreno, debiendo ser cumplido por la Alcaldesa del Municipio de El Alto.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son o no evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada por la parte accionante; para el efecto, se desarrollará los siguientes temas: i) Sobre el derecho de petición; y, ii) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre el derecho de petición

           El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las SSCCPP 0276/2019-S2 de 24 de mayo, 1050/2019-S2 de 3 de diciembre, 1064/2019-S2 de 3 de diciembre y 1111/2019-S2 de 18 de diciembre; entre otras, asumieron el siguiente razonamiento:

El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.

En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: a) Contenido esencial; b) Requisitos de procedencia;                        c) Legitimación activa; d) Legitimación pasiva; y, e) Plazo para emitir respuesta.

III.1.1.   Contenido esencial

               La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: 1) Pronta y oportuna^[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; 2) Formal^[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; 3) Material^[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, 4) Argumentada^[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

III.1.2.   Requisitos de procedencia

               La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento        Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: i) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; ii) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; iii) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, iv) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

               Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento         Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos:        “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y,  c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; y,    b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 1) Ausencia de respuesta formal; 2) Falta de respuesta material; 3) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 4) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

               Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

III.1.3.   Legitimación activa

               Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero^[6].

III.1.4.   Legitimación pasiva

               En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

                 La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

               Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R^[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la            SCP 2051/2013 de 18 de noviembre^[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares.

              III.1.5.  Plazo para emitir respuesta

La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos:        a) En el término establecido por ley^[9]; y, b) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[10].

III.2. Análisis del caso concreto

Los accionantes consideran lesionados sus derechos al debido proceso y justicia oportuna, a la defensa, a la propiedad privada, a la verdad material, a la cosa juzgada y a la certeza jurídica; toda vez que, el 25 de noviembre de 2020 fueron sorprendidos en su domicilio con una notificación de la Sub Alcaldía del Distrito 2 de El Alto, que señalaba la existencia de la Ordenanza Municipal 114/2002 de 24 de octubre, que homologaba la Resolución 240/89 de aprobación de planimetría que refería que su terreno estaba registrado como área de equipamiento, cuando es bien sabido por dicha entidad, que sus personas cuentan con derecho propietario sobre ese inmueble, pues el GAMEA ignora que incluso se les venció en un proceso de interdicto de adquirir la posesión, existiendo cosa juzgada; es por esta razón, que presentaron un memorial el 4 de diciembre del mismo año, pero hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar refieren que no cuenta con respuesta alguna por parte de las autoridades municipales del GAMEA, que han ignorado sus requerimientos, ya que solo se les entregó dos fotocopias, con lo que se ven impedidos de poder asumir defensa; por lo que solicitan que se les conceda la tutela impetrada, y en consecuencia, se disponga que la Sub Alcaldía del Distrito 2 de El Alto, suspenda la tramitación del proceso administrativo de demolición que pesa sobre su propiedad, y se aplique lo establecido en el art. 4 de la Ley 328, sustitución parcial de la Resolución 240/89, modificación correspondiente de la Resolución 240/89 -Resolución de aprobación de Planimetría- que señaló que su lote de terreno se registra como área de equipamiento, así como la modificación de la Ordenanza Municipal 114/2002, que homologó la Resolución 240/89, sea respecto a su lote de terreno, debiendo ser cumplido por la Alcaldesa del Municipio de El Alto.

De los antecedentes remitidos a este Tribunal, lo expresado en la demanda y en audiencia de consideración de la acción tutelar que se revisa, así como lo descrito en Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, lo que solicita la parte solicitante de tutela por un lado es que la Sub Alcaldía  del Distrito 2 de El Alto, suspenda la tramitación de un supuesto proceso administrativo de demolición que pesaría sobre su propiedad; y, que se modifique la Resolución de aprobación de la planimetría que señaló que su terreno constituía área de equipamiento, como también la disposición que aprobó dicha Resolución; sin embargo, de la lectura minuciosa tanto del memorial de la presente acción como en la intervención que tuvieron en audiencia de consideración de la misma, también se reclamó la ausencia de respuesta al memorial interpuesto el 4 de diciembre de 2020; mediante el cual, hicieron una serie de requerimientos a la parte demandada.

Por su parte, los demandados en su defensa señalaron que con relación al   interdicto de adquirir la posesión, se debe considerar que el mismo no causa estado por cuanto la misma autoridad que lo resolvió, salvó los derechos del perdidoso para recurrir a la vía ordinaria; por otro lado, y en referencia a la notificación ejecutada a los accionantes el 25 de noviembre de 2021, se debe tomar en cuenta que la misma se la realizó únicamente, con fines de fiscalización no existiendo un proceso de demolición, esto, de conformidad a la Resolución Administrativa 97/2015 elevada a rango de Ley, que ampara a los servidores públicos de la Sub Alcaldía del Distrito 2, a resguardar los bienes municipales.

Ahora bien, en cuanto al memorial presentado por los impetrantes de tutela el 4 de diciembre del mismo año, las autoridades demandadas afirman que estos se apersonaron asumiendo defensa; es decir, aperturando la vía administrativa en la Sub Alcaldía Distrito 2, por lo tanto, no cumpliría con el principio de subsidiariedad en atención a que no hubieran agotado la vía en esa instancia; finalmente, sostuvieron que el memorial de referencia si fue respondido, ello, mediante Hoja de Ruta 1215/2020.

Ahora bien, de una revisión de antecedentes, se tiene la Escritura Pública 59/85 de 22 de febrero de 1985, que evidencia la venta que realizaron Emilio Muñoz Alarcón y Juana de Muñoz en favor del solicitante de tutela Oscar Quispia Omonte y Blanca Muñoz de Quispia, respecto al lote de terreno ubicado en Villa Dolores El Alto de La Paz, zona B, Manzana 77.

De igual forma, existe el Testimonio 702/2000 de 27 de marzo, con relación a la Sentencia 612/97 que dispuso declarar probado el interdicto de adquirir la posesión interpuesta por Blanca Muñoz de Quispia, madre de los accionantes Carminia Luisa Quispia Muñoz y Daniel Oscar Quispia Muñoz  por haber demostrado el origen y el derecho propietario sobre el terreno ubicado en la Zona Villa Bolívar B, e improbada la oposición planteada por la Alcaldía de El Alto de La Paz; asimismo, cursa Certificación de 28 de julio del 2000; mediante la cual, la Asesora Jurídica Técnica del Gobierno Municipal de El Alto, certificó el derecho dominial que le asistía a Oscar Quispia Omonte y Blanca Muñoz de Quispia respecto al referido terreno, mismo que cuenta con Folio Real 2.01.4.01.0007670.

Por otro lado, cursa una notificación del Cite: “SADM-2/AU/FFCT/…2018” (sic) realizada el 25 de noviembre de 2020 en el domicilio de los impetrantes de tutela refiriendo en la misma que habría una construcción clandestina, pues se habría identificado ese terreno como área de equipamiento en propiedad municipal, a fines de dar cumplimiento a la Planimetría aprobada de la Urbanización Villa Bolívar “B”, y la Ordenanza Municipal 114/2002 de 24 de octubre, ordenando que los citados adjunten una serie de documentos en el plazo de tres días hábil; a ello, mediante Memorial de 4 de diciembre de 2020, los solicitantes de tutela ofrecieron prueba de su derecho propietario y por ende respondieron negativamente a la notificación realizada, solicitando los siguientes puntos: a) Se les señale el fundamento y sustento legal para la notificación con el Cite: “SADM-2/AU/FFCT/…2018” (sic) b) Sean proporcionadas las copias simples y legalizadas de todo cuanto tendría como fundamentos y sustento legal de la Ordenanza Municipal 114/2002 de 24 de octubre, los funcionarios que participaron para generar dicha ordenanza; c) Señalar si existe proceso administrativo contra sus personas, de ser así, facilitarle copias simples; y, d) Referir porqué la notificación que realizó la Sub Alcaldía y que parámetros fueron tomados en cuenta. Finalmente, cursa Nota de 23 de diciembre de 2020, suscrito por la demandada Erika Pabón Chuquimia, donde se señaló que no existía Auto de inicio de demolición ni resolución administrativa de la Sub Alcaldía Distrito 2 que determine la demolición del inmueble identificado como escuela, pues el acto administrativo se encontraría en etapa de fiscalización del predio.

En este sentido, se debe verificar dos extremos en el planteamiento de la presente acción; el primero, relativo a que existiría una orden de demolición sobre el terreno que según los accionantes se ejecutaría sobre su inmueble; y, segundo que al momento de presentar un memorial el 4 de diciembre de 2020; por el cual, se asumió defensa y se hizo una serie de requerimientos, no se le brindó respuesta alguna, colocando a la parte impetrantes de tutela en estado de indefensión.

En ese sentido, de la lectura de la prueba adjuntada tanto por la parte solicitante de tutela como por la demandada, se puede evidenciar que la notificación realizada a los primeros, no se trataría de un acto previo a ordenar la demolición de su inmueble, pues a decir de los demandados, sería un proceso de fiscalización, extremo que se evidencia del Informe               Cite: SADM-2/ALT/EPC/016/2021 de 26 de abril; mediante el cual, la demandada Erika Pabón Chuquimia, Asesora Legal Técnica S.A.D.M-2 informó al director General de Asesoría Legal del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, entre otros, que se hubiera realizado una sustitución de planimetría por cuanto no se tenía el original de la misma, además de existir observaciones en ella; y, que respecto al inmueble de los accionantes, solo se estaba realizando un proceso administrativo de fiscalización en atención a la planimetría repuesta, no existiendo Auto de inicio de proceso de demolición; de lo cual, se tiene la ausencia del acto reclamado como lesivo por los impetrantes de tutela, que solicitan mediante esta vía, se suspenda la tramitación del proceso administrativo de demolición, pues el mismo no existe, no pudiendo por ende, realizar mayor análisis al respecto.

De igual forma, los solicitantes de tutela requirieron además, que se modifique las determinaciones que aprobaron la planimetría que refería que su terreno era un área de equipamiento, extremo que tampoco puede ser analizado, pues debe recordar la parte accionante que el amparo constitucional no es un recurso alternativo, sustitutivo, complementario o una instancia adicional a la que pueden recurrir los litigantes, frente a una determinación judicial o administrativa que les resulte adversa, pues esta acción tutelar ha sido establecida más bien como un recurso extraordinario y subsidiario de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, que en ningún caso puede ser equiparado o utilizado como una instancia más que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas; por lo tanto, respecto a este punto, también debe denegarse la tutela pretendida.

Por otro lado, los impetrantes de tutela señalan que una vez notificados con la supuestas disposiciones que señalaban a su inmueble como área de equipamiento y donde se les dio un plazo para apersonarse y presentar toda la documentación con la que contaban, mediante Memorial de 4 de diciembre de 2020, ofrecieron las pruebas de su derecho propietario, respondiendo negativamente a la notificación realizada realizando una serie de requerimientos, que según ellos, nunca tuvieron una respuesta formal; en ese contexto, de la revisión minuciosa de antecedentes se pudo advertir que efectivamente no existe prueba alguna que evidencie que sus personas tuvieron acceso a alguna respuesta o resolución respecto a este memorial, y que si bien la parte demandada, sostuvo que sí hubo una respuesta para lo cual adjuntaron una nota suscrita por la demandada Erika Pabón Chuquimia, Asesora Legal Técnica S.A.D.M-2, no se tiene evidencia alguna que efectivamente la misma hubiera sido puesta a conocimiento de los solicitantes de tutela, no siendo suficiente alegar que si respondieron, cuando documentalmente no pudieron probar este extremo.

En ese contexto, y al no existir prueba de que los impetrantes de tutela hayan recibido una respuesta  formal al memorial  presentado de su parte el 4 de

CORRESPONDE A LA SCP 0308/2022-S1 (viene de la pág. 16). 

diciembre de 2020, debe aplicarse lo dispuesto por el art. 24 de la CPE, que establece “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta”; razón por la que debe de concederse la tutela, al no haberse atendido su solicitud, y que si bien, este derecho no fue demandado expresamente en la acción, los impetrantes de tutela hicieron un análisis de dicho instituto en el trascurso de la presente acción alegando una falta de respuesta; en consecuencia, respecto a este punto corresponde conceder la tutela.

Por lo desarrollado, se tiene que la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, no obró correctamente.