SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0373/2022-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a la remuneración, a la estabilidad y continuidad laboral, a la seguridad social, al debido proceso, a la defensa y a la “seguridad jurídica”; señalando que, por Memorándum SNPE/MR/DAF-672-URH/2019 de 30 de diciembre, Jorge Ignacio Gómez Fernández, Director General Ejecutivo del SENAPE -demandado- agradeció sus servicios del puesto que ejercía como Técnico I – Auditor II dependiente de la Unidad de Auditoría Interna de esa Dirección; razón por la que, interpuso recurso de revocatoria, que fue resuelto mediante Nota SNPE/CE/DGE-547/DJ-063-UAJ/2020 de 12 de febrero, que rechazó su pretensión atribuyéndole un supuesto “…‘INCUMPLIMIENTO DE FUNCIONES E INSTRUCCIONES ENCOMENDADAS POR UN SUPERIOR’…” (sic) -empero, no le siguió el respectivo proceso disciplinario-; asimismo, no consideró su delicado estado de salud debido a la artritis reimatoidea que padece; por lo que, planteó recurso jerárquico; y el entonces Ministro de Economía y Finanzas Públicas, por RM 237 A de 3 de julio de 2020, desestimó el medio de impugnación y confirmó el citado Memorándum, alegando que lo formuló fuera del plazo procesal previsto en el art. 64 de la LPA.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La función pública y la carrera administrativa

La SCP 0436/2019-S4 de 2 de julio, señaló que: “La función pública es una expresión de la función administrativa del Estado y regula la relación que existe entre el Estado y las personas que prestan sus servicios al mismo, que son denominados como servidores públicos por el art. 233 de la CPE, quienes ejecutan actividades continuas para satisfacer los intereses comunitarios y cumplir los fines del Estado, expresando además la voluntad de la Administración. Su vinculación y ejercicio laboral están provistos de solemnidades y son regulados por un régimen jurídico especial, que a partir de la Ley de administración y Control Gubernamentales, involucra no solo el cumplimiento de funciones de acuerdo con la Norma Suprema y la ley, sino también, los resultados y el impacto obtenido con la ejecución de las mismas, así establece el art. 23 de la indicada Ley Fundamental, cuando al regular la responsabilidad por la función pública, señala que todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo público; que el art. 8 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública       –DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992– define como el empleo u oficio remunerado, necesario para el desarrollo de funciones en la estructura formal de la administración pública.

Ahora bien, el marco regulatorio de la función pública está previsto en la Constitución Política del Estado, en el Capítulo IV, del Título V, arts. 232 a 240, que establecen los principios que rigen la administración pública; las condiciones para acceder al desempeño de las funciones públicas; las obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades, resultando relevante mencionar que el art. 233 CPE, dispone que los servidores y servidoras públicas forman parte de la carrera administrativa, señalando así un principio constitucional y como tal una norma jurídica superior de obligatorio cumplimiento, que vinculada con el art. 232 de la Ley Fundamental, contiene una base axiológica de interpretación, al establecer que la administración pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados.

El Estatuto del Funcionario Público, en su art. 18 prevé la carrera administrativa con el objetivo de promover la eficiencia de la actividad administrativa pública en servicio de la colectividad, el desarrollo laboral de sus funcionarios de carrera y la permanencia de estos, condicionada a su desempeño. La carrera administrativa se articula mediante el Sistema de Administración de Personal e impulsa como señala la Sentencia C-563/00 emitida el 17 de mayo de 2000 por la Corte Constitucional de Colombia: ‘…la realización plena y eficaz de principios como el de igualdad y el de imparcialidad, pues se sustenta en la promoción de un sistema de competencia a partir de los méritos, capacitación y específicas calidades de las personas que aspiran a vincularse a la administración pública; sólo cumpliendo esos objetivos, que se traducen en captar a los mejores y más capaces para el servicio del Estado, éste, el Estado, está en capacidad de garantizar la defensa del interés general, pues descarta de manera definitiva la inclusión de otros factores de valoración que repugnan a la esencia misma del Estado social de derecho, tales como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, entre otros, y en cambio fomenta la eficacia y eficiencia de la gestión pública…’.

Conforme a la previsión del contenido en el art. 75 del señalado EFP, disponiendo que salvo lo expresamente señalado en las leyes reguladoras de las entidades públicas comprendidas en el ámbito de aplicación de la norma en estudio, la carrera administrativa se aplica a los cargos públicos comprendidos desde el cuarto nivel jerárquico inclusive, en línea descendente; es decir, que los funcionarios electos, designados y de libre nombramiento están excluidos de su alcance”.

III.2.  La estabilidad laboral reconocida a los funcionarios de carrera administrativa

La SC 0491/2010-R de 5 de julio, señaló que: “La estabilidad otorgada por la carrera administrativa, consiste en el derecho que un trabajador tiene a conservar su puesto indefinidamente, de no incurrir en faltas previamente determinadas o de no acaecer en especialísimas circunstancias. La carrera administrativa, garantiza la eficiencia de la entidad pública, por cuanto un personal (…) adiestrado y experto, al mismo tiempo (…) integrado a la institución (…), brindará índices satisfactorios de producción y productividad, redundando no sólo en beneficio del trabajador y del empleador, sino también del desarrollo orgánico, económico y social, con logros a la obtención de la armonía y la paz social y laboral.

La estabilidad laboral, tiende a otorgar un carácter (…) permanente a la relación de trabajo, donde la disolución del vínculo laboral, depende únicamente de la voluntad del trabajador y sólo excepcionalmente, por causas que hagan imposible su continuación, de lo que se desprende que la estabilidad, constituye un derecho para el trabajador que, por supuesto, le exige el cumplimiento de las obligaciones inmersas a la naturaleza del trabajo. El sentido del respeto a la carrera administrativa, es proteger al trabajador de los despidos arbitrarios, limitando la libertad (…) incondicional del empleador, evitando despidos injustos…”.

III.3.  Jurisprudencia referida a la condición de los funcionarios provisorios

La SCP 0833/2016-S3 de 9 de agosto, indicó que: «“La SC 0051/2002-R de 18 de enero, estableció que: ‘Los funcionarios incorporados a las entidades públicas hasta la vigencia de la Ley 2027 sin proceso de convocatorias públicas competitivas y evaluación de méritos, tendrán el carácter de funcionarios públicos provisorios. Por consiguiente, dichos funcionarios no serán acreedores a los derechos contenidos en el numeral II del art. 7 de la mencionada Ley...’.

(…)

Que, en su condición de funcionario público provisorio, el recurrente no goza del derecho a la estabilidad laboral, prevista sólo para los funcionarios de carrera, de acuerdo al art. 7.II, inc. a) del Estatuto del Funcionario Público, y tampoco es aplicable el caso de retiro por la vía de la destitución, previo proceso disciplinario, pues éste también es un derecho exclusivo de aquellos funcionarios incorporados a la carrera administrativa, según determina el art. 41 de dicho Estatuto”.

En el mismo sentido, se pronunciaron las SSCC 0420/2002-R, 1013/2002-R, 1229/2002-R, 0281/2003-R, 1516/2003-R, 1692/2003-R, 0371/2004-R, 0463/2004-R y 0694/2004-R, entre otras.

Por su parte, la SC 0474/2011-R de 18 de abril, concluyó que: “...la diferencia entre servidores públicos de carrera y provisorios, radica en que los primeros además de los derechos establecidos en el art. 70 I. del referido estatuto, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras; además a impugnar, en la forma prevista en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

La jurisprudencia constitucional también precisó la distinción existente entre servidor público de carrera y servidor público provisorio, señalando que la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; de otra parte, el art. 57 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, dispone quienes son los funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, estableciendo para ello requisitos como el cumplimiento de determinada cantidad de años de servicio ininterrumpidos, registro en la Superintendencia del Servicio Civil y la renuncia voluntaria a su cargo.

Los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir no gozan de la inamovilidad laboral. Otra diferencia consiste en que al servidor público de carrera se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno. La jurisprudencia constitucional, precisó que si para el retiro de un funcionario provisorio se invocare una causal, ello conlleva la realización de un proceso previo y en su caso el derecho a la impugnación de ese acto administrativo”» (las negrillas son nuestras).

III.4.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes adjuntos a la presente acción tutelar, se evidencia que, por Memorándum SNPE/MR/DAF-672-URH/2019 de 30 de diciembre, Jorge Ignacio Gómez Fernández, Director General Ejecutivo del SENAPE    -hoy demandado-, adjuntando formulario de vacaciones, agradeció por sus servicios prestados a Luz Marina Irusta Carvajal -accionante-; del puesto que ejercía como Técnico I - Auditor II dependiente de la Unidad de Auditoría Interna de esa Dirección (Conclusión II.1); en consecuencia, la nombrada a través de la nota presentada el 29 de enero de 2020, solicitó “…RECONSIDERACIÓN DESPIDO INJUSTIFICADO DE [SU] FUENTE LABORAL” (sic); respondida por el aludido Director General, a través de la Nota SNPE/CE/DGE-547/DJ-063-UAJ/2020 de 12 de febrero, rechazando esa pretensión; refiriendo que la Nota Interna SNPE/NI/UAI-233/2019 de 30 de diciembre, establecía incumplimiento de funciones e instrucciones encomendadas por su superior; no tuvo conocimiento de literal que acredite la enfermedad crónica aducida y no existiendo ninguna causal que genere la inamovilidad laboral invocada (Conclusión II.2); por escrito desplegado el 28 de febrero de 2020, la impetrante de tutela contra esa Nota formuló recurso jerárquico; en consecuencia, José Luis Parada Rivero -entonces Ministro de Economía y Finanzas Públicas-, por RM 237 A de 3 de julio de igual año, desestimó el medio de impugnación y confirmó el Memorándum SNPE/MR/DAF-672-URH/2019, al no haberse planteado el recurso de revocatoria dentro del plazo procesal previsto en el art. 64 de la LPA (Conclusión II.3).

Ahora bien, la accionante denuncia la lesión de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a la remuneración, a la estabilidad y continuidad laboral, a la seguridad social, al debido proceso, a la defensa y a la “seguridad jurídica”; señalando que, el Director General Ejecutivo demandado a través del Memorándum SNPE/MR/DAF-672-URH/2019 y de la Nota SNPE/CE/DGE-547/DJ-063-UAJ/2020, le inculpó de un presunto incumplimiento de funciones y no consideró su delicado estado de salud; lo que, no fue superado en la aludida Resolución Ministerial emitida por el entonces Ministro de Economía y Finanzas Públicas.

En ese contexto, de acuerdo a la jurisprudencia desarrollada en los Fundamentos Jurídicos III.1 y 2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la carrera administrativa se aplica a los cargos públicos comprendidos desde el cuarto nivel jerárquico inclusive, en línea descendente; por lo que, los funcionarios electos, designados y de libre nombramiento se encuentran excluidos de su alcance; puesto que, si bien el art. 233 de la Constitución Política del Estado (CPE), establece como regla la carrera administrativa; sin embargo, la excepción por exclusión resultan ser los servidores antes mencionados.

En virtud a la carrera administrativa, se reconoce a favor de los funcionarios públicos, el derecho a la estabilidad laboral por el cual tienen la prerrogativa de conservar su puesto de trabajo y estar protegidos de despidos arbitrarios o injustos. En esa misma línea de razonamiento, se resaltó en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, que los funcionarios incorporados a las entidades públicas sin proceso de convocatorias públicas competitivas y evaluación de méritos, tendrán el carácter de funcionarios públicos provisorios.

En el caso, la solicitante de tutela en su memorial de acción de amparo constitucional así como en la audiencia de garantías, afirmó que ejerció funciones en el SENAPE por más de siete años; sin embargo, no acreditó tener calidad de funcionaria de carrera; por el contrario, los demandados en la literal e informes presentados aseveraron que la misma era funcionaria provisoria; debido a que, su ingreso a la entidad no obedeció a un proceso de convocatoria, sino a una designación directa (Informe Legal SNPE/IN/DJ-073-UAJ/2020 de 4 de marzo -fs. 61 a 68-; lo que, nos demuestra que la nombrada no era servidora pública de carrera o aspirante a la misma; por lo que, de acuerdo a la jurisprudencia citada en el presente fallo constitucional, se concluye que no gozaba de estabilidad laboral al ser de libre remoción; por cuyo motivo, tampoco era exigible que en el Memorándum de agradecimiento de servicios expliquen las razones de su retiro o en su caso someterla previamente a un proceso disciplinario para dicha remoción, pues de la lectura del mismo simplemente se denota que se le agradeció sus servicios.

Por otra parte, la accionante si bien alegó padecer una enfermedad grave que presuntamente la haría acreedora a la inamovilidad laboral; sin embargo, no arrimó literal que pueda corroborar lo afirmado; en tal sentido, al no evidenciarse lesión a los derechos fundamentales denunciados, corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, aunque con otros argumentos, obró correctamente.