SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0383/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 de abril y 3 de mayo, ambos de 2021, cursantes de fs. 151 a 163 vta., y 243 y vta., la entidad accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso coactivo social interpuesto por el Servicio Nacional del Sistema de Reparto (SENASIR) contra la CPS, entidad a la cual representa, la Jueza de Partido de Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primera del departamento de Potosí, emitió el Auto de Solvendo de 7 de marzo de 2017, a través del cual se dispuso la aplicación de medida precautoria de congelamiento de cuentas y embargo de bienes muebles e inmuebles sobre bienes propios de la institución, determinándose la anotación preventiva del inmueble registrado bajo la Matricula computarizada 5.01.1.01.0000004; en ese sentido, considerando que la CPS es una institución pública, por ende sus bienes y recursos resultan ser bienes públicos y recursos del Estado, el 11 de abril de 2019 interpuso incidente de nulidad que fue resuelto por Auto de 7 de agosto de “2021” -siendo lo correcto 2019-, declarando  improbado el mismo.

Ante esa emergencia, interpuso recurso de reposición con alternativa de apelación, el cual fue resuelto por Auto de 2 de octubre de 2019, que rechazó el recurso y en esencia ratificó los argumentos por los cuales se denegó la nulidad peticionada y habiéndose interpuesto la reposición bajo alternativa de apelación, está última fue concedida disponiendo su remisión ante el superior jerárquico recayendo la misma en la “…SALA SOCIAL ADMINISTRATIVA Y TRIBUTARIA…” (sic) -lo correcto es Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa- del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí -ahora accionados-, instancia en la que se emitió el Auto de Vista 145/2020 de 10 de diciembre, por el que confirmaron el Auto de 7 de agosto de 2019, sosteniendo que el recurso no se ajusta en su fundamentación a la técnica procesal establecida en los arts. 205 del Código Procesal del Trabajo (CPT) y 256 del Código Procesal Civil (CPC), pues solamente se habría limitado a señalar que en caso de denegación del recurso de reposición se interpone apelación, concluyendo las autoridades de alzada que la Jueza de primera instancia, al haber considerado los argumentos y resuelto de la forma que lo hizo, actuó de forma correcta, criterio que a decir de los Vocales accionados sería suficiente para confirmar la señalada decisión.

Del contenido del Auto de Vista, se advierte la vulneración del debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, refiriendo en cuanto a la fundamentación que, teniendo en cuenta que la misma resulta ser la base jurídica en la que se funda una determinación, la base normativa citada por los Vocales accionados sería incorrecta e insuficiente toda vez que la apelación se remitió ante la Sala antes mencionada como emergencia de la reposición denegada, razón por la cual, el marco normativo se circunscribió en principio en los arts. 253 y 254 del CPC, planteamiento que difiere transversalmente del recurso de apelación ordinario que está regido por los artículos mencionados por los Vocales accionados, lo que demuestra que las señaladas autoridades confundieron ambas instancias utilizando dicha normativa para señalar que el recurso no cumpliría con el marco normativo y que ante ello sería imposible el análisis; más allá de ello, las Resoluciones dictadas por la Jueza a quo tanto el Auto de 7 de agosto de 2019 como el de 2 de octubre del mismo año, a través de los cuales se declaró “improcedente” el incidente de nulidad interpuesto y se confirmó la determinación negando la revocatoria, describe un marco normativo tanto para el incidente como para el recurso de reposición con alternativa de apelación; empero, el Tribunal de alzada demostrando una completa dejadez, se limitó a referir que los reclamos y citas legales fueron considerados por la Jueza a quo, sin siquiera fundamentar por qué del uso correcto de la normativa a la que hacen referencia.

En cuanto a la motivación, considerando que la misma en esencia implica exponer los motivos por los cuales se está optando por el marco legal citado a fin de que la decisión sea comprendida por las partes, la misma en el Auto de Vista cuestionado es también incumplida resultando prácticamente inexistente, pues en todo caso el señalado fallo solo contiene una descripción procesal, de los actuados analizados, cita de los arts. 205 del CPT y 256 del CPC, y una simple confirmatoria del fallo impugnado, vulnerando claramente el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, generando un perjuicio para la institución y para el propio Estado boliviano, pues a través de un fallo infundado y carente de motivación se confirmó la aplicación de medidas que en el fondo podrían lograr pérdidas para el patrimonio nacional; asimismo, los aspectos reclamados en la reposición y alternativamente en la apelación relativos a la improcedencia de la aplicación de embargos y otros, sobre los bienes de dominio público no fue objeto de análisis por parte de los accionados, apartándose de este modo de lo dispuesto por los arts. 208 del CPT en relación al 218 del CPC vinculado al art. 213 del mismo cuerpo legal que establece que las resoluciones deben comprender todos los aspectos reclamados y en todo caso con la debida motivación.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

La entidad impetrante de tutela considera lesionado su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; citando al efecto los arts. 115, 117.I, 178.I y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se deje sin efecto el Auto de Vista 145/2020 y se emita en su lugar una nueva resolución fundamentada, motivada y congruente.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 7 de mayo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 273 a 283 vta., presente la parte peticionante de tutela asistida por sus abogados, y  el tercero interesado a través del representante legal del Director General Ejecutivo del SENASIR; ausentes las autoridades accionadas, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó y reiteró los argumentos expuestos en el memorial de acción de amparo constitucional y ampliando en audiencia manifestó: a) El informe remitido por las autoridades accionadas en esta acción de amparo constitucional no puede suplir su obligación de motivar la resolución emitida de su parte; b) La CPS es una institución pública dependiente del Estado, habiéndose presentado la documentación necesaria para acreditar la naturaleza de la misma, haciéndose conocer que no es viable efectuar este tipo de embargos, anotaciones o aplicación de medidas cautelares que perjudiquen bienes públicos, estableciéndose en la Constitución Política del Estado que estos son inembargables; c) Los Vocales accionados en su informe hicieron referencia a un caso similar a partir del cual se estableció que no es posible aplicar medidas cautelares desde el principio del proceso sino una vez que la entidad se declara insolvente, situación de insolvencia que en el caso jamás fue determinada, aplicándose directamente las medidas cautelares, existiendo una serie de “transiciones” -se entiende transgresiones- legales con afectación al patrimonio de una institución pública; d) Mediante el incidente de nulidad se dio a conocer que los argumentos expresados por la Jueza de la causa no serían suficientes, no obstante su determinación fue recurrida a través del recurso de reposición bajo alternativa de apelación, donde nuevamente se reiteró el marco legal por el cual se establece que la decisión asumida es equivocada y atentatoria a la institución, además de contraria a lo establecido en la Constitución Política del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, Decreto Supremo (DS) 181 de 28 de junio de 2009 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS)- y demás normativa que establece que los bienes del Estado son inembargables, aspectos sobre los que la referida autoridad debió pronunciarse; sin embargo, la misma nuevamente reiteró su decisión resolviendo de este modo el recurso de reposición que tiene una hermenéutica diferente en su planteamiento respecto a la interposición directa de la apelación de una sentencia o auto definitivo, donde directamente se expresa los agravios y se realiza la fundamentación, carga que fue cumplida; no obstante, las autoridades accionadas inobservando su deber de fundamentar y motivar su resolución, de manera excesiva establecieron que no se cumplió con los formalismos establecidos en el “art. 156”, limitándose a determinar a partir de ello que no es posible declarar la nulidad de la medida cautelar por ser un instrumento provisional y temporal confirmando la resolución, sin referir lo que manifestaron a través de su informe en esta acción tutelar; e) La fundamentación no significa simplemente brindar un listado de lo actuado sin evidenciar la motivación, lo que se constituye en incongruencia omisiva, pues se entiende que en el marco de la debida motivación se encuentra también la “incongruencia”, incongruencia omisiva que está relacionada a que toda autoridad debe responder las cuestionantes planteadas, pues de lo contrario su determinación se constituye en una resolución infra petita y por ende incongruente atentando al principio de fundamentación y motivación; f) La solicitud de complementación y enmienda no se constituye un recurso, y por ende no es una instancia que se deba agotar, por lo que la falta de su planteamiento no implica el incumplimiento al principio de subsidiariedad; g) Respecto a que la acción de amparo constitucional no habría cumplido con los cánones de control de legalidad ordinaria, cabe referir que es evidente que la justicia constitucional no ingresa en el fondo a efectos de dirimir o valorar la prueba que se pudo aportar; sin embargo, las autoridades constitucionales deben verificar la vulneración o no de derechos fundamentales, lo que precisamente es lo solicitado a partir del análisis de actuados específicos en los que se considera la transgresión de los derechos de la entidad impetrante de tutela; h) En la parte final del informe presentado refiere que la CPS debió especificar que sus bienes se encuentran en el Servicio Nacional de Patrimonio del Estado (SENAPE), institución que opera una función de registro pero también obliga a las instituciones del Estado o que forman parte del Estado a que todos sus bienes formen parte directa de la institución, así el DS 3908 de “11” -lo correcto es 22- de mayo de 2019, establece que todos los bienes concernientes a empresas descentralizadas pasan al SENAPE, por lo que “…la Caja Petrolera como entidad tiene ya por decreto, no necesariamente por registro por decreto todos estos requisitos para el SENAPE” (sic); i) El Auto de Vista 145/2020 resulta ser insuficiente porque no responde a los argumentos referidos en la reposición y alternativa de apelación, y ni siquiera se toma la molestia de analizar la Resolución de la Jueza a quo que debería ser objeto de estudio a razón del propio recurso planteado; j) Como CPS se encuentran dentro de la estructura del Ministerio de Salud, se tiene un Estatuto Orgánico, se cuenta con un Número de Identificación Tributaria (NIT) en el que se establece que es una entidad de derecho público; asimismo, el art. 199 del Código de Seguridad Social (CSS) establece que las prestaciones en salud son inembargables, aspecto que no fue considerado por ninguna instancia judicial; k) La retención de fondos dispuesta en primera instancia no se hizo efectiva toda vez que la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) emitió un informe en el que se estableció que la misma no es la instancia competente para hacer cumplir dicha retención considerando que la CPS es una instancia pública, siendo el Ministerio de Hacienda -lo correcto es Ministerio de Economía y Finanzas Públicas- quien tiene tuición para disponer la retención de fondos públicos, con lo que se evidencia que tanto el Ministerio de Salud y Deportes como la ASFI reconocen y validan su calidad de entidad pública; y, l) El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas es un ente que “controla” todos los bienes del Estado a través del SENAPE, quien tiene el registro de todos los bienes de la CPS, toda vez que desde 2019 por Decreto Supremo todos los entes gestores de las Cajas pasan al Ministerio de Salud y Deportes, argumentos que no fueron considerados en primera instancia.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Remberto Elías López Llanos y Luis Condori Sunagua, Vocales de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, por informe cursante de fs. 266 a 269 vta., manifestaron: 1) De acuerdo al art. 74.2 del “Código Procesal Constitucional”, la acción de amparo constitucional no procede cuando existen actos consentidos, indicando que la parte peticionante de tutela actúa con total deslealtad procesal, toda vez que el Auto de Solvendo de 7 de marzo de 2017, que dispuso el embargo de todos los bienes habidos y por haber de la parte coactivada, pudo ser objeto de reposición con alternativa de apelación en el plazo de tres días como lo determina el art. 322 del CPC; empero, los accionantes al guardar silencio durante dos años y no hacer uso del señalado recurso como era su obligación, con lo que asintieron y consintieron la determinación de la Jueza de la causa, adquiriendo dicha decisión la correspondiente ejecutoria, aspecto que imposibilita la interposición de un incidente de nulidad por no cumplirse los principios que rigen las nulidades; en ese sentido, la parte impetrante de tutela a sabiendas que consintieron la determinación de embargo, luego de más de dos años interponen el incidente de nulidad, mismo que fue declarado improbado y confirmado en alzada teniendo en cuenta que el resultado siempre será la improcedencia de la nulidad del embargo al existir actos consentidos y porque la ley permite el embargo de bienes públicos y propios; 2) Existe constancia escrita que acredita que el referido Auto de Solvendo fue declarado ejecutoriado mediante Auto de 21 de noviembre de 2017, por lo que desde entonces ingresó en ejecución coactiva, encontrándose en posibilidad de rematar bienes embargados o librar mandamiento de apremio contra el representante de la CPS del departamento de Potosí; 3) La SCP 1807/2012 de 1 de octubre, abrió la posibilidad de disponer la transferencia de fondos de entidades propias del Estado siempre y cuando exista una sentencia con calidad de cosa juzgada y se cumpla lo dispuesto por la norma especial, en este caso lo previsto por el art. 19 del DS 772 de 19 de enero de 2011; en ese sentido, el Auto de Solvendo de 7 marzo de 2017 adquiere calidad de sentencia por expresa determinación de los arts. 32 inc. f) del Decreto Ley (DL) 10173 de 28 de marzo de 1972 y 223 del CSS, resolución que además se encuentra ejecutoria por disposición de Auto de 21 de noviembre de 2017, de lo que se tiene que la deuda establecida en el Auto de Solvendo antes señalado por concepto de aportes devengados a la seguridad social ha adquirido firmeza y existe la posibilidad de librar el embargo sobre los bienes propios de la CPS y consecuentemente disponer su remate o en su defecto mandamiento de apremio contra el representante legal de la CPS; 4) Incumpliendo el principio de subsidiariedad la parte peticionante de tutela no hizo uso de su derecho a solicitar explicación, complementación o enmienda del Auto de Vista 145/2020, momento procesal en el que los coactivados tenían la oportunidad de pedir cualquier explicación referido a la supuesta vulneración del debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, medio establecido por el legislador a fin de que los deudores coactivados advertidos del error obtengan una solución ágil y oportuna, sin la necesidad de la interposición de la acción de amparo constitucional; 5) La parte impetrante de tutela dentro del proceso coactivo no hicieron uso de la modificación o sustitución de la medida cautelar, estando pendiente el ejercicio de ese derecho, lo que de igual forma se advierte el incumplimiento del principio de subsidiariedad, por ser las medidas cautelares provisionales, temporales y modificables en cualquier tiempo; y, 6) En el presente caso, no se ha realizado una relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa-argumentativa desarrollada en el Auto de Vista 145/2020, toda vez que únicamente se ha determinado que el embargo es improcedente sin analizar las normas correspondientes, no habiéndose acreditado cuál es la afectación a los intereses de la CPS, por el contrario, se omitió referir el perjuicio que han ocasionado a los cientos de trabajadores que materialmente también se encuentran protegidos por la Constitución Política del Estado, tampoco acreditaron que el bien objeto del embargo fuera de dominio público “mediante” el SENAPE como era su deber y obligación acreditar, omisión de carga argumentativa que impide cuestionar los fallos de la jurisdicción ordinaria.

I.2.3. Participación del tercero interesado

Jorge Álvaro Trigo Torrico, Director General Ejecutivo del SENASIR, demandante dentro del proceso coactivo social de referencia, en audiencia a través de su apoderado manifestó: i) El proceso coactivo iniciado contra la entidad ahora peticionante de tutela, es justamente para la recuperación de los aportes devengados por esa institución en favor de los trabajadores, ya que esos montos son administrados por el SENASIR para que estos puedan ser efectivizados en el pago de sus rentas; ii) Teniendo en cuenta que la parte impetrante de tutela interpuso el recurso de reposición con alternativa de apelación, la misma tenía que cumplir con exponer y precisar los agravios conforme lo establece el “art. 256” para que el superior en grado pueda resolverlos; sin embargo, de una revisión del recurso si bien se efectúa una extensa fundamentación del derecho que pretenden, no obstante, no especifica como establece el procedimiento, sobre los agravios y las circunstancias en que los derechos invocados habrían sido vulnerados; y, iii) De los antecedentes del caso se advierte que la parte accionante demoró en activar la presente acción de amparo constitucional, lo que devela que dicha interposición no es más que dilatoria, debiéndose tener presente que la justicia constitucional no puede ser activada para suspender la ejecución de una resolución, como si la misma fuera una instancia más del proceso.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, por Resolución 014/2021 de 7 de mayo, cursante de fs. 284 a 289 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto el Auto de Vista 145/2020 y en consecuencia se proceda a la emisión de una nueva resolución que cumpla con el debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, otorgándose cuarenta y ocho horas para el efecto; determinación asumida bajo los siguientes argumentos: a) Respecto a la improcedencia de la acción por la causal de actos consentidos, en sentido de que la parte impetrante de tutela debió presentar contra el Auto de Solvendo de 7 de marzo de 2017, el recurso de reposición bajo alternativa de apelación, y al no hacerlo consintió dicha determinación, cabe referir que la alusión de las autoridades accionadas es impertinente, por cuanto el objeto de la acción de amparo constitucional es analizar el Auto de Vista 145/2020, al considerar que el mismo habría lesionado el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, pues si bien es cierto que en su momento pudo haberse hecho uso de los recursos previstos por ley, ese es un tema que no debe ser analizado en la presente acción; b) En cuanto al incumplimiento del principio de subsidiariedad sostenido bajo el fundamento que la parte peticionante de tutela no agotó la vía ordinaria al no interponer la solicitud de explicación, complementación y enmienda, debe considerarse que de acuerdo al art. 226.II -lo correcto es III- del CPC, dicha figura jurídica no es propiamente un recurso sino una posibilidad de solicitud, por lo que su agotamiento no puede constituirse en un requisito; c) De la revisión del Auto de Vista 145/2020, se advierte que en principio los Vocales accionados extrañan el cumplimiento de los requisitos para la interposición de este tipo de recursos, invocando al respecto los arts. 205 del CPT y 256 del CPC, lo que daría a entender que no se analizará el fondo del recurso debido a que ello respondería a una especie de improcedencia; d) Teniendo en cuenta los artículos antes mencionados y considerando el Auto de 7 de agosto de 2019, se advierte que el mismo no es una sentencia ni un auto definitivo, sino un auto interlocutorio porque responde al incidente de nulidad planteado, accesorio a lo principal, por lo que en ese entendido el art. 253 del CPC utilizado por la entidad accionante es el que corresponde ser observado en este caso, no siendo correcta la afirmación realizada por los accionados al señalar que debía considerarse los arts. 205 del CPT y 256 del CPC; e) No obstante, la primera afirmación efectuada sobre la improcedencia del recurso, contradictoriamente de forma posterior las autoridades de alzada confirmaron el Auto de 7 de agosto de 2019, bajo el entendido de que la Jueza a quo consideró de forma correcta los reclamos y las citas legales, dando a entender que se pretendió ingresar al fondo de la apelación; empero, sin explicar nada en lo absoluto, con lo que se advierte que verdaderamente los Vocales accionados vulneraron el derecho al debido proceso en sus componentes de motivación y fundamentación e incluso congruencia, pues por un lado lo solicitado no fue resuelto y por otro existen contradicciones en la propia resolución, lo que advierte la existencia de incongruencia externa e interna; f) Ante la posición tomada por parte de la Jueza a quo en su resolución y los argumentos de la parte hoy impetrante de tutela respecto a la procedencia o no del embargo de bienes de instituciones públicas, el Tribunal de alzada, en una eventual apelación debe resolver dicho aspecto, no obstante el mismo vio por conveniente no ingresar al análisis de fondo; empero, al respecto debe responder en derecho por qué no se ingresará a ese análisis o el motivo de la improcedencia, aspecto que se trató de subsanar a partir del informe remitido en esta acción tutelar; sin embargo, un informe de ninguna manera puede suplir al Auto de Vista 145/2020 dictado con anterioridad; y, g) En consideración a lo referido se llega a concluir que evidentemente el derecho al debido proceso fue vulnerado en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia correspondiendo conceder la tutela impetrada.