SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0401/2022-S2

Las accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; aduciendo que, suscribieron contratos de consultoría individual de línea con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, para prestar servicios como Educadoras para los Centros Municipales para el Desarrollo Infantil Gestión 2020, con vigencia desde el 2 de marzo hasta el 31 de diciembre del citado año; sin embargo, en el mes del inicio del acuerdo, estos fueron interrumpidos por la demandada, notificándoles con la resolución del mismo, debido a causas de fuerza mayor atribuible a la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el país por la pandemia por el COVID-19; sin considerar que dicho acuerdo estaba vigente, tampoco que continuaron prestando sus funciones en otras unidades de la mencionada entidad edil; obviando maliciosamente el proceso para su resolución.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el proceso contencioso y el contencioso administrativo

La SCP 0088/2019-S3 de 15 de marzo, al respecto señaló: “La Constitución Política del Estado en su art. 179.I, definió la existencia de la jurisdicción especializada, estipulando que la misma sería regulada por ley; en virtud a ello, se promulgó la Ley de Transición Para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional -Ley 212 de 23 de diciembre de 2011-, que en su art. 10.I determinó que: ‘La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandadas contenciosas - administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por ley como Jurisdicción Especializada’.

Posteriormente, el 19 de noviembre de 2013, se promulgó el Código Procesal Civil, que en su Disposición Final Tercera determinó: ‘De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada’.

Finalmente, se promulgó la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, cuya disposición derogatoria única dispuso: ‘Se deroga el Parágrafo I del Artículo 10 de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional’, incluyendo en su art. 4, lo siguiente: ‘Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, ‘Código Procesal Civil”.

Dicha ley fue promulgada para regir de manera transitoria y regular la tramitación de los procesos contencioso y contencioso administrativos, crear la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los Tribunales Departamentales, a través de las Salas especializadas denominadas Contenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones y regulando de manera específica la tramitación y substanciación de los mismos.

En ese marco, la diferencia entre estos procesos está plenamente identificada en la normativa legal vigente, determinando que el proceso contencioso obedece a un conflicto emergente como resultado, ya sea de contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional -siendo competencia de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte del Tribunal Supremo de Justicia-; o, de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental -son de competencia la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia-.

Respecto a la vía recursiva, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso, procederá el recurso de casación, a saber: a) En los procesos contenciosos tramitados en las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, los recursos de casación serán resueltos por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y, b) En los procesos contenciosos tramitados en la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y los recursos de casación serán resueltos por la Sala Plena de dicho Tribunal.

En cambio, el proceso contencioso administrativo es un trámite que se presenta para impugnar en la vía judicial resoluciones emitidas por el Estado, que necesariamente no tengan otra vía o forma para ser modificadas o revocadas por la entidad pública que emitió un acto administrativo como la instancia de control judicial a la fase administrativa, y a diferencia del proceso contencioso, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso administrativo, no procede recurso ulterior y debe ser sustanciado de puro derecho, ya que se observará si efectivamente se restringió o limitó un derecho privado en la tramitación de los recursos legales interpuestos en sede administrativa establecidos en la Ley 2341; lo que significa que, una vez agotados los recursos de impugnación y cuando así corresponda, el particular puede iniciar el citado proceso contencioso administrativo ante la autoridad jurisdiccional, si considera que sus intereses legítimos o derechos subjetivos fueron lesionados o perjudicados a causa de una determinación del Estado o cuando exista oposición entre el interés público y privado” (las negrillas y el subrayado corresponden al texto original).

III.2.  Resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios

La SCP 0253/2019-S4 de 16 de mayo, al respecto estableció lo siguiente: “Con relación a la resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, así como respecto a los medios de impugnación, la SCP 0928/2012 de 22 de agosto, desarrolló el siguiente entendimiento: ‘El Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB-SABS. Esta normativa, conjuntamente con el Documento Base de Contratación (DBC), elaborado en aplicación del art. 46 de las NB-SABS por la entidad contratante, son la base normativa aplicable al proceso de contratación…’.

Más adelante, en cuanto a los mecanismos que prevé la ley para impugnar el procedimiento de la resolución de los contratos administrativos de provisión de bienes y servicios, la citada SCP 0928/2012, señaló lo siguiente: ‘…referente a los recursos administrativos y vías de impugnación inherentes en el procedimiento de resolución del contrato, sus preceptos son de aplicación exclusiva, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados en la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, debido a que en el art. 3.II. inc. d) de esta última norma estipula claramente que: ‘No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley: (…) d) Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos′. Las NB-SABS, que forman parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental, no estipulan la revocatoria ni el jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa (art. 90).

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará en un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional’.

Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas con DS 0181 (texto actualizado a octubre de 2017), incluyen como modalidad de contratación, la denominada ANPE, que conforme con el art. 55, es aquella que permite la libre participación de un número indeterminado de proponentes, apoyando la producción y el empleo a nivel nacional; y, que de acuerdo con lo previsto por el art. 56 de las mismas normas básicas, se realiza publicando el DBC en el SICOES y en la mesa de partes, procedimiento que culmina con la suscripción de contrato o la emisión de una orden de compra u orden de servicio, de acuerdo a lo señalado por el art. 58 inc. i) de la mencionada normativa, se concluye que se trata de una contratación de bienes y servicios con el Estado, de manera que las contenciones emergentes de su ejecución, abren la vía de la revisión jurisdiccional a través del proceso contencioso, disciplinario por los arts. 775 y 777 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg), vigentes por mandato de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil y cuya aplicabilidad fue expresamente prevista por la, Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- que en su art. 4, ordena que se aplicarán los arts. 775 al 781 de la referida norma adjetiva civil abrogada, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, como establece la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil.

Conforme a lo dispuesto por la normativa analizada precedentemente, las divergencias suscitadas entre partes durante la ejecución de un contrato administrativo, negociación o concesión del Órgano Ejecutivo del que forman parte las instituciones públicas o como emergencia de la resolución de las mismas, deben ser sometidas a la jurisdicción contenciosa. En ese lineamiento, se tiene que el art. 2 de la Ley 620, a tiempo de crear la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, dentro de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, estableció entre las atribuciones de dicha Sala, las siguientes:

‘1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas Contenciosas Administrativas del nivel nacional, que resultaren de la oposición entre el interés público y privado’.

La sentencia que dirima tal controversia, es susceptible del recurso de casación, con arreglo a lo dispuesto por el art. 5 de la referida Ley 620.

Con base en lo dispuesto por la norma transcrita precedentemente, se concluye que toda contención surgida de contratos, negociaciones o concesiones del Estado, a través del Gobierno Central o instituciones públicas o que administren recursos públicos, o que resultaren de la oposición entre el interés público o privado, deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa, lo que implica la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución” (el resaltado pertenece al texto original).

III.3.  Análisis del caso concreto

Las accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; aduciendo que, la gestión 2020, suscribieron contratos de consultoría individual de línea con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; sin embargo, en marzo de igual año, fueron interrumpidos a través de Notas suscritas por la RPA - Jefa de la Sección II Administrativa Financiera de la Secretaría Municipal de Salud de la mencionada entidad edil -ahora demandada-, notificándoles con la resolución del mismo, por causas de fuerza mayor atribuible a la pandemia por el COVID-19; sin considerar que aún estaba vigente dicho acuerdo y que continuaron prestando sus funciones en otras unidades de la misma institución; obviando maliciosamente el proceso para su conclusión.

Descrito el problema jurídico planteado, de antecedentes adjuntos y conforme la Conclusión II.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, constan los Contratos de Consultoría de Línea suscritos entre las impetrantes de tutela con la entidad demandada, para prestar servicios como Educadoras para los Centros Municipales de Desarrollo Infantil Gestión 2020, con vigencia del 2 de marzo al 31 de diciembre de 2020; estipulándose la legislación aplicable al mismo, en el DS 0181 de 28 de junio de 2009 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS)-; así como las causales de resolución del contrato y las reglas aplicables al mismo (cláusula vigésima tercera) determinando que “En caso de surgir controversias sobre los derechos y obligaciones u otros aspectos propios de la ejecución del presente contrato, las partes acudirán a la jurisdicción prevista en el ordenamiento jurídico para contratos administrativos” (sic). Posteriormente, una vez suscritos los acuerdos supra mencionados, la entidad demandada mediante las Notas CITES: SMDS/SAF 96, 102, 112, 117, 132, 134, 140, 142, 152, 159, 160, 163, 171 y 186, todas de 4 de junio del precitado año, comunicó a las prenombradas la suspensión de la ejecución del servicio e intención de resolución de los precitados Contratos, aduciendo causa de fuerza mayor; notificadas el 10 de junio de idéntico año; por lo que, las impetrantes de tutela, el 12 del mismo mes y año, a través de notas firmadas por Khaterine Jhenifer Peralta Cumpa, Betty Sullcani Alcón, Gladys Estrada Condori, Isamar Melisa LLampa Pérez, María Luisa Aquise Machicao, Milenka Vanessa Tarifa Gutiérrez, Stefany Paola Quino Quisbert y Patricia Creis Alarcón, solicitaron se deje sin efecto la mencionada determinación, arguyendo no ser evidente que no existiría presupuesto para la cancelación de sus haberes y que el plazo para la resolución de los referidos acuerdos precluyó; ameritando que la parte demandada, por Cartas Notariales CITES: SMDS/SAF 433/2020 de 26 de junio; 440/2020, 478/2020, 482/2020, 488/2020, 491/2020, 492/2020, 497/2020, 503/2020, 504/2020, 505/2020, 506/2020, 512/2020, 517/2020, todas de 29 de junio respectivamente, dirigida a las aludidas, dio a conocer que se hizo efectiva la resolución de los contratos suscritos a su favor; notificadas el 6, 7 y 8 de julio del señalado año, según consta del cargo de recibido y consignado en la parte in fine de los citados documentos (fs. 3 a 136 vta.).

Al respecto, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, en caso de conflictos emergentes de contratos administrativos bajo el régimen de las NB-SABS, corresponde su resolución a la instancia jurisdiccional a través del proceso contencioso, disciplinado por los arts. 775 y 777 del Código de Procedimiento Civil abrogado (CPCabrg), vigentes por mandato de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (CPC) y cuya aplicabilidad fue expresamente prevista por el art. 4 de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos-Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- que dispone que se aplicarán los arts. 775 al 781 del citado Código abrogado, hasta que sean regulados por ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera del indicado Código Procesal Civil, debiendo recurrir a la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte de la estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia del país, instancia que goza de la atribución de conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de las instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental; es decir, no le compete a la justicia constitucional resolver controversias emergentes de la resolución de contratos; puesto que, para ello se encuentra expedita la jurisdicción contenciosa. En ese entendido, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, indicó que: “…los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato (…); no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él…”; constituyen hechos que no corresponden sean dilucidados por este Tribunal, pues los mismos deben ser resueltos en la jurisdicción contenciosa; razonamientos jurisprudenciales que deben ser observados dada su vinculatoriedad al caso concreto.

En ese entendido, en la problemática en análisis, ante la controversia suscitada, las accionantes debieron acudir a la jurisdicción respectiva habida cuenta que los contratos administrativos suscritos y las emergencias que puedan surgir durante la ejecución de los mismos, así como las causas que determinen su resolución, estaban bajo el régimen de las NB-SABS; es decir, los acontecimientos debieron ser resueltos a través del proceso contencioso, no pudiendo activarse la acción de amparo constitucional para dicho análisis al no ser la vía idónea; en virtud a lo cual, las partes deberán acudir al citado mecanismo de defensa creado para dichos conflictos, conforme prevén las normas legales para el efecto y lo establecido en la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; por lo que, corresponde denegar la protección solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.