SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0431/2022-S3

La accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral por su condición de madre progenitora, a la vida, a la alimentación, a la salud y a la seguridad social; toda vez que, de manera injustificada fue despedida, sin considerar su estado de gestación, motivo por el cual acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, instancia que mediante Conminatoria de Reincorporación MTEPS-JDT CO-042/2021, ordenó su restitución; sin que dicha determinación hubiera sido cumplida, hasta la interposición de la presente acción de amparo constitucional.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación como resultado de la unificación jurisprudencial realizada por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio

Sobre este tópico de connotación constitucional y procesal, tomamos en cuenta SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, sostuvo que : «…Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas (…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ̀(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”ʹ» (las negrillas nos corresponden).

III.2. Del procedimiento para la emisión de conminatorias de reincorporación laboral y los plazos

Al respecto, la SCP 0699/2021-S3 de 6 de octubre, asumiendo los entendimientos establecidos en la SCP 0546/2018-S1 de 20 de septiembre, estableció que: “…las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, como representantes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, coadyuvan en el cumplimiento de las señaladas atribuciones y objetivos del ente matriz; de ahí que el art. 10 del DS 28699, modificado por el DS 0495, les otorga la potestad de asumir conocimiento de las denuncias de despidos injustificados, concediéndoles la facultad que luego de contrastar el despido injustificado, emita una orden conminando al empleador a la reincorporación inmediata del trabajador, que tiene carácter obligatorio del cumplimiento a partir de su notificación, no obstante que pueda ser posteriormente impugnada en la vía judicial; empero, dicha interposición no implica la suspensión de su ejecución.

Lo expuesto deja ver, la relevancia de la intervención de la Jefatura Departamental de Trabajo, en un conflicto laboral en el que se denuncie despido injustificado y se solicite la reincorporación laboral, habida cuenta que la determinación que asuma en primera instancia, tendrá fundamental importancia para el trabajador, pues de ella dependerá la recuperación o no de su fuente laboral, aunque sea de manera provisional, en tanto la misma no sea impugnada ante la jurisdicción ordinaria, máxime si como se refirió con antelación, del retorno del trabajador a su fuente de trabajo, depende el asegurar una subsistencia con dignidad para el trabajador y su entorno familiar, del cual dependerá el desarrollo de otros derechos, de manera subsidiaria. De ahí que, tiene marcada importancia el actuar de dicha instancia administrativa con referencia a la eficacia y rapidez que le impriman a los trámites referidos a la reincorporación laboral.

Con relación a la reglamentación del procedimiento para la aplicación del DS 0495, la RM 868/2010 de 26 de octubre, establece en el art. 2 el procedimiento de reincorporación, señalando que: ‘Las trabajadoras y trabajadores que hayan sido retirados de su fuente por causas no contempladas en el artículo 16 de la Ley General del Trabajo y el artículo 9 de su Decreto Reglamentario, que opten por la reincorporación a su fuente de trabajo, se sujetarán al siguiente procedimiento: I. Presentar la solicitud de reincorporación de forma personal; a través de su apoderado o representante sindical, de manera verbal o escrita ante la Jefatura Departamental o Regional de Trabajo según corresponda. (…) III. Recibida la solicitud, el Inspector de Trabajo en el día emitirá una única citación a la empleadora o empleador, fijando día y hora de audiencia y requiriendo la presentación de la documentación de descargo que considere necesaria, incluyendo el certificado de aportes al seguro Social Obligatorio, sin perjuicio de aquellos documentos que presente la trabajadora o trabajador. IV. La audiencia se llevará a cabo el día y hora señalado en la citación, el Inspector de Trabajo escuchará a las partes, otorgándoles un tiempo prudencial para que expongan sus argumentos. V. De manera excepcional y únicamente cuando el Inspector de trabajo requiera otros documentos mencionados en la audiencia como justificativo del despido, podrá declarar un único cuarto intermedio no mayor a dos (2) días hábiles para la presentación de los mismos. VI. Expuestos los fundamentos, en el plazo improrrogable de dos (2) días hábiles de concluida la audiencia, el inspector del Trabajo, elevará informe al Jefe Departamental o Regional de Trabajo Debidamente fundamentado, recomendando la reincorporación en los casos que corresponda. VII. Recibido el informe, el Jefe Departamental o Regional de Trabajo conminará al empleador para que en el plazo máximo de tres (tres) días hábiles improrrogables de recepcionada la Conminatoria, reincorpore a la trabajadora o trabajador al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de reincorporación. (…) IX. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y no admite recurso ulterior alguno, pudiendo únicamente ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de la reincorporación’.

La normativa transcrita, muestra el trámite sumarísimo que tiene la denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación formulada por el trabajador ante las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, empezando de la denuncia, que está exenta de formalismos y ritualismos, toda vez que puede ser interpuesta de manera oral o escrita; una vez recibida la misma, en el día el Inspector de Trabajo emitirá “Única citación” al empleador, fijando día y hora de audiencia, que deberá llevarse a cabo el día señalado, pudiendo el nombrado, de manera excepcional, declarar un cuarto intermedio de dos días, en caso de requerir otros documentos mencionados en dicho acto. Realizada la audiencia, en el plazo de dos días hábiles, la señalada autoridad, elevará ante el Jefe Departamental de Trabajo, informe fundamentado recomendando la reincorporación del trabajador en los casos que corresponda. Recibido el informe, la aludida autoridad, emitirá resolución conminando al empleador a la reincorporación del trabajador en el plazo de tres días hábiles improrrogables.

Como podrá observarse, los plazos que se establecen entre uno y otro actuado, varían de dos a tres días como máximo, se entiende, por la urgencia que representa la resolución pronta de la denuncia efectuada, pues en función de ello, podrá el trabajador -en los casos que corresponda- reincorporarse prontamente a su fuente laboral, sin que ello signifique mayor perjuicio y menoscabo económico. De ahí que, si bien la norma señalada no establece plazo para la emisión de la Resolución Administrativa que conmine a la reincorporación del trabajador a su fuente laboral, o por el contrario rechace dicha solicitud, se entiende que esta debe ser emitida en un plazo prudencial que guarde relación con los plazos establecidos para el resto de los actuados previos a la emisión de la misma y que no implique perjuicio tanto para el solicitante como para el empleador, en el entendido que el trabajador debe tener respuesta a su denuncia lo antes posible a objeto de asumir medidas alternativas o acudir a las instancias que considere pertinentes, y el empleador por su parte, de la misma forma, sin dejar pasar largos periodos de tiempo.

Consiguientemente, cuando se hace referencia a un plazo prudencial o razonable, estamos hablando de cinco días, que dada la premura que reviste la denuncia efectuada, se considera moderado o suficiente, tomando en cuenta además la carga procesal que pudiera tener la autoridad encargada, esto en virtud a que una conminatoria emitida de manera extemporánea, es decir, mucho tiempo después de efectuada la denuncia, pierde eficacia, y resulta incluso perjudicial a los derechos e intereses tanto del trabajador así como del empleador, porque el primero, a raíz de la falta de pronunciamiento de la Autoridad del Trabajo, estará en una situación de incertidumbre sin saber si seguir aguardando la misma, en espera de una respuesta positiva, o por el contrario, desistir e intentar nuevas posibilidades laborales; y por otro lado el empleador, tendrá vacante ese puesto de trabajo lo que le significa menor mano de obra, y en el supuesto de emitirse una orden de conminatoria, deberá pagar al trabajador, los sueldos devengados por un trabajo que jamás se realizó, máxime si la norma de referencia, dispone que la conminatoria de reincorporación debe ser cumplida por el empleador en el plazo máximo de tres días hábiles, improrrogables a partir de la notificación con la misma; por lo que, resultaría incoherente que, la autoridad de la que emana la señalada orden de reincorporación, emita la misma en un largo periodo de tiempo y que a su vez exija el cumplimiento de la misma en el plazo improrrogable de tres días, no existiendo congruencia entre ambos extremos” (el resaltado es nuestro).

III.3.  Análisis del caso concreto

En el caso, la impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral por su condición de madre progenitora, a la vida, a la alimentación, a la salud y a la seguridad social; toda vez que, de manera injustificada fue despedida de la Unidad Educativa “España” -ahora accionada- sin considerar su estado de gestación y gozar de inamovilidad laboral; razón por la cual, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, instancia que mediante Conminatoria de Reincorporación MTEPS-JDT CO-042/2021 de 15 de marzo, ordenó su restitución; sin que dicha determinación hubiera sido cumplida, hasta la interposición de la presente acción de amparo constitucional.

           Ahora bien, precisado el problema jurídico planteado, y revisados los antecedentes procesales que originaron la interposición de esta acción de defensa, se establece que la peticionante de tutela mantuvo una relación laboral con la Unidad Educativa “España”, al ser contratada de forma verbal para desempeñar el cargo de Secretaria Administrativa; asimismo, del extracto de Estado de Ahorro Previsional de 7 de junio de 2020, se tiene que la prenombrada realizó aportes desde febrero a noviembre por las gestiones 2017, 2018 y 2019, respectivamente (Conclusión II.1); empero, por Nota de 26 de septiembre de 2019, la referida institución comunicó a la accionante la conclusión de contrato a plazo fijo el 31 de diciembre de ese año (Conclusión II.3); no obstante, de haber puesto en conocimiento con anterioridad su estado de gestación verbalmente; situación que también hizo conocer por Nota de 27 de igual mes y año, a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba (Conclusión II.4).

           Posteriormente, debido a la pandemia por el COVID-19, que declaró cuarentena total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, las actividades escolares fueron suspendidas, tiempo durante el cual, según refiere la accionante, fue “hostigada” por la parte empleadora, al exigirle la suscripción de finiquitos, renuncia voluntaria y la firma de nuevo contrato, actos a los que nunca accedió; por ello, desde febrero de 2020, no percibió sus salarios, pese a sus constantes reclamos de pago de sus sueldos, del subsidio prenatal, y el seguro social; sin embargo, el “18” de junio de 2018, se le comunicó su desvinculación. Ante tal extremo, en igual fecha denunció despido ilegal e injustificado a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, solicitando su reincorporación a su fuente de trabajo, alegando que hasta la fecha no se le canceló sus salarios de febrero, marzo, abril y mayo, todos de 2020, ni los subsidios de prenatal; instancia que al efecto emitió la Conminatoria de Reincorporación MTEPS-JDT CO-042/2021, ordenando a la institución accionada, proceder a la reincorporación laboral de la accionante, en el mismo cargo que venía desempeñando, más el pago de salarios devengados y demás derechos que correspondan. Resolución que fue notificada a dicha institución el 18 de marzo del citado año (Conclusiones II.5 y II.8); empero, tal determinación no fue cumplida, conforme se evidencia del Informe MTEPS-JDT CO-EMV-0860-INF/21 de 8 de abril de 2021 (Conclusión II.9).

           Bajo ese contexto, de la relación fáctica efectuada, se advierte el incumplimiento por parte de la institución accionada de la Conminatoria de Reincorporación MTEPS-JDT CO-042/2021; misma que justifica que su inobservancia devendría por la modalidad de contratación de la peticionante de tutela de forma verbal para ocupar el cargo de Secretaria en la Unidad Educativa “España”; vale decir, del 1 de febrero al 31 de diciembre de 2019 (Conclusión II.3), habiendo concluido su relación laboral por cumplimiento de contrato y no así por despido injustificado, además, que su desvinculación se habría efectuado antes de la emisión y vigencia de los Decretos Supremos sobre estabilidad e inamovilidad laboral. Al respecto, es preciso referir que sobre la definición de la modalidad de la relación laboral alegada, esta debe ser conocida y resuelta por los tribunales ordinarios especializados, conforme lo dispone el art. 50 de la CPE, sea a través de la vía administrativa o judicial, mediante el proceso correspondiente, en el que a través de la inmediación, oportunidad y contradicción pertinentes, y mediante la compulsa de pruebas se determine el carácter de la relación laboral, de manera indefinida o no. En consecuencia, dicha conminatoria debió ser cumplida de manera inmediata por la institución educativa accionada, independientemente de las observaciones alegadas, o del recurso de revocatoria o jerárquico que estuviere pendiente de resolverse o de cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa, obligación que abarca la reincorporación determinada por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales conforme se dispuso, no existiendo ninguna circunstancia ni situación que pueda impedir su cumplimiento, esto en consideración a que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio, las que deben interpretarse y aplicarse bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de la no discriminación e inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador. Dicho de otro modo, ante la emisión de la conminatoria de reincorporación laboral que ordena la restitución del trabajador a su fuente laboral y el pago de salarios u otros, deberá darse cumplimiento a la misma con la finalidad de resguardar los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin perjuicio que la parte empleadora acuda a la jefatura laboral o administrativa para reclamar la pertinencia de la misma respecto de la naturaleza de la relación laboral, ello en consideración a que la tutela otorgada mediante el presente mecanismo de defensa es enteramente provisional porque no define una relación laboral.

           Al respecto, y tomando en cuenta el entendimiento asumido al caso en concreto, es evidente que la institución educativa ahora accionada, al no haber dado cumplimiento estricto a la Conminatoria de Reincorporación MTEPS-JDT CO-042/2021, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, efectivamente vulneró los derechos invocados en la presente acción tutelar al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral y a la seguridad social. Al efecto, si bien la disposición de la instancia administrativa no constituye una resolución definitiva, pues contra la misma caben los recursos de revocatoria y jerárquico, ello no implica que puede ser entendido como un justificativo para que, durante la tramitación de estos medios de objeción, la parte empleadora se abstraiga del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación que es inmediata y debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

           Por lo expuesto, y en base a los fundamentos descritos precedentemente, permiten a esta jurisdicción, la concesión provisional de la tutela solicitada, debiendo en consecuencia darse cumplimiento íntegro a la Conminatoria de Reincorporación MTEPS-JDT CO-042/2021, hasta en tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que deje sin efecto o disponga lo contrario.

           Asimismo, cabe referir que la tutela a ser concedida, posee un carácter extraordinario y provisional, por cuanto, conforme se tiene de los antecedentes, las vías impugnativas en sede administrativa fueron activadas por la parte accionada a través de los medios recursivos, previstos en el ordenamiento jurídico, pudiendo aún, una vez concluida dicha vía, de considerarlo necesario, activar la jurisdicción laboral; instancias ante las cuales deberá exponer y probar los argumentos que fueron expresados en el informe brindado en esta acción tutelar.

           Finalmente, en cuanto a los derechos a la vida, a la alimentación y a la salud; reclamados también como vulnerados en esta acción de defensa por la accionante, corresponde referir que la prenombrada limitó su argumento a la simple mención, sin que hubiese expuesto hechos concretos de su vulneración. En cuanto a la solicitud a la imposición de costas, cabe referir que de acuerdo al art. 39.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), dicha disposición constituye en una facultad de la jurisdicción constitucional y por lo tanto no obligatoria; a partir de lo cual, en el caso concreto no corresponde tal imposición.

           Respecto al procedimiento para la emisión de conminatorias de reincorporación laboral y los plazos

           Así, resuelta la problemática planteada y en coherencia a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional, se hizo referencia a la obligación de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, en cuanto a la observancia y cumplimiento estricto de los plazos establecidos para la tramitación de una solicitud de reincorporación; ya que, conforme al DS 0495 deben ser cortos, precisamente por la urgencia que representa para el trabajador, continuar trabajando y percibiendo ingresos, encontrándose regulado el procedimiento para la aplicación del referido Decreto de acuerdo a la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010.

           En ese contexto, de la revisión del trámite efectuado ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, se puede advertir que para la emisión de la Conminatoria de reincorporación laboral, se incumplieron los plazos procesales en la instancia administrativa; puesto que, una vez suscitada la desvinculación laboral de la accionante, la denuncia de despido y solicitud de reincorporación fue realizada el “8” de junio de 2020, a cuya consecuencia la Inspectora de la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba emitió citación en la indicada fecha, convocando a la entidad empleadora a la audiencia de reincorporación fijada para el 10 de septiembre de ese año, a efectos de que responda a la denuncia y presente descargos; así, una vez que se llevó a cabo la audiencia programada el Inspector de Trabajo asignado tenía el plazo improrrogable de dos días hábiles para elevar informe al Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba a efectos de que la mencionada autoridad, emitiera -si correspondiere- resolución conminando al empleador a la reincorporación del trabajador en el plazo de tres días hábiles improrrogables; advirtiéndose que los plazos que se establecen entre uno y otro actuado, varían de dos a tres días como máximo; sin embargo, la Conminatoria de Reincorporación recién fue emitida el 15 de marzo de 2021; es decir, más de seis meses de presentada la solicitud de reincorporación, siendo notificada a la impetrante de tutela el 18 de dicho mes y año; incumpliéndose el plazo prudencial o razonable, estipulado para dicho trámite de cinco días para que el Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba conmine a la reincorporación de la trabajadora a su fuente laboral, o por el contrario rechace la nombrada petición, empero en el caso en particular dicha resolución fue emitida, valga la reiteración, luego de seis meses, lo que sin duda implica un desconocimiento absoluto de los plazos por parte no solo de la referida autoridad sino también de los otros funcionarios bajo su dependencia. Actuación que debió ser con la debida celeridad dando estricto cumplimiento a los plazos establecidos para el efecto, pues una resolución de naturaleza judicial o administrativa, pierde efectividad con el transcurso prolongado del tiempo y deja de ser una resolución que tiene por objeto restablecer los derechos vulnerados, constituyéndose en un fallo que lesiona los derechos e intereses de las partes, situación que este Tribunal como garante de los derechos y garantías constitucionales, no puede soslayar, correspondiendo llamar la atención a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, a que en posteriores actuaciones observe los plazos para la emisión de la conminatoria de reincorporación laboral.

En consecuencia, la Sala constitucional, al conceder la tutela impetrada, obró en parte de forma correcta.