SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0202/2022-S4

La parte accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia; toda vez que, teniendo conocimiento del Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-082/2019, cuyos cargos establecen responsabilidad civil en su contra, refieren que los Informes Preliminar y Complementario pese a contener incongruencias, constituyeron el fundamento para establecer los indicios de responsabilidad esgrimidos en el citado Dictamen.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional es una acción de naturaleza subsidiaria; ello implica que no forma parte de los recursos o medios de impugnación previstos por la legislación procesal ordinaria.

En ese entendido, el art. 128 de la CPE, instituye los alcances y la finalidad de la acción de amparo constitucional cuando establece que: “…tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

Por su parte, el art. 129.I de la Norma Suprema, dispone lo siguiente: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.

Así, el art. 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece: “La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo”.

Sobre el particular, la SCP 0481/2013 de 12 de abril, reiterando lo desarrollado en la SCP 0560/2012 de 20 de julio, determinó que: “…la acción tutelar citada supra: ‘…se encuentra regida por el principio de la subsidiariedad; y por lo tanto, corresponde al accionante demostrar la inexistencia de instancia o vía a la que pueda acudir para hacer valer sus derechos y garantías constitucionales considerados como restringidos con el objeto de que los mismos le sean restituidos, o en su caso, demostrar que agotó esas instancias sin que se hubiese reparado la lesión a sus derechos, caso contrario, la jurisdicción constitucional deberá declarar la improcedencia del amparo sin entrar al análisis de fondo de la problemática planteada, puesto que de hacerlo se estaría desnaturalizando el carácter subsidiario de esta acción tutelar suplantando la vía ordinaria o administrativa de la cual pudiese hacer uso el accionante, y subsanando además la negligencia en la que pudiese haber incurrido la parte actora de no hacer uso de las vías que la ley le otorga’.

Dicho de otro modo, para que proceda la acción extraordinaria de amparo constitucional: ‘...el recurrente debe utilizar cuanto recurso le franquee la ley, sea ante la autoridad o persona que lesionó su derecho o ante la instancia superior a la misma en caso que se trate de autoridad y, en el caso de particulares, acudir ante la autoridad que conforme a la naturaleza del acto ilegal u omisión indebida le pueda otorgar protección inmediata, y sólo se concederá el amparo, no obstante la existencia de otras vías, cuando las mismas resulten ineficaces para la defensa de los derechos, excepción que dependerá de la problemática planteada…’.

ʽEn coherencia con lo señalado precedentemente, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, determinó las siguientes reglas y subreglas de improcedencia del recurso de amparo constitucional por subsidiariedad cuando: «…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiariedad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución»’” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Sobre el mecanismo idóneo para cuestionar el Dictamen de Responsabilidad Civil antes de acudir a la jurisdicción constitucional

La Subcontraloria del Servicios Legales de la CGE, mediante Informe CGE/GSL/L003/Y19 de 9 de mayo, solicitó la emisión de una Resolución que regule la reconsideración y/o corrección de los dictámenes de responsabilidad, siendo que el numeral “4.11 Modificación” del Instructivo I/SL-070 “Elaboración de dictámenes de responsabilidad” no especificaba esta situación.

Se estableció que conforme a lo referido en los. arts. 213.I de la CPE, en concordancia con el 41 de la Ley 1178; 52 y 53 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por el Decreto supremo 23318-A de 3 de noviembre de 1992. Así como, dentro del marco establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" –Ley 031 de 19 de julio de 2010– en la Disposición Transitoria Decima Segunda parágrafo II.1; asimismo el numeral “4.11 Modificación” del Instructivo de elaboración de dictámenes de responsabilidad I/SL-070 Version.2, aprobado el 1 de agosto de 2001; y, el numeral 4.2 inc. b) del Procedimiento para la Emisión de Resoluciones de la Contraloría General del Estado PI/OA-058.

El Contralor General del Estado dicto la Resolución CGE/058/2019 de 9 de mayo, resolvió, regular la Reconsideración y/o Corrección de los Dictámenes del Responsabilidad, entrando en vigencia el 1 de junio de 2019, bajo el siguiente procedimiento:

“1.   Reconsideración y/o Corrección del Dictamen 

Los dictámenes de responsabilidad por la función pública aprobados por el Contralor, podrán ser sujetos de Reconsideración y/o Corrección mediante la emisión por partes del propio Contralor de una resolución o de un Dictamen Rectificatorio, donde se especificará las circunstancias de su reconsideración corrección o modificación, según sea el caso.

2.           Procedimiento de Reconsideración y/o Corrección de un Dictamen de Responsabilidad Civil

El Contralor de oficio o a petición de parte interesada podrá Reconsiderar y/o Corregir un Dictamen de Responsabilidad Civil que hubiera sido remitido a la entidad pertinente, mediante la emisión de una Resolución o Dictamen Rectificatorio, hasta antes de la presentación de la acción coactiva fiscal en la instancia judicial correspondiente; a este efecto:

-      La entidad pública objeto de auditoria o entidad que ejerza tuición sobre el objeto de la auditoria podrá solicitar a la Contraloría la reconsideración del Dictamen de Responsabilidad Civil remitido, a efectos de que se corrija o se deje sin efecto dicho documento, antes de presentar la acción coactiva fiscal correspondiente.

-      Los involucrados notificados con un Dictamen de Responsabilidad Civil, solamente podrán solicitar a la Contraloría la aclaración o corrección de defectos de forma que hubieran advertido en dicho Dictamen, tales como nombres, cedulas de identidad, montos establecidos como daño económico y otros errores de forma de naturaleza similar.

2.1.  Procedimiento a seguir a solicitud de parte

Una vez que el Contralor reciba la solicitud de reconsideración y/o corrección de un Dictamen de Responsabilidad Civil, el plazo de veinte días para iniciar la acción judicial establecido en el art. 43 inciso c) de la Ley 1178 quedará en suspenso, debiendo hacerse conocer con nota dicha situación a la entidad pertinente; asimismo, en el plazo de diez días hábiles siguientes el Contralor podrá aceptar o rechazar la solicitud presentada.

En caso de aceptar la solicitud de reconsideración y/o corrección presentada, el Contralor emitirá una Resolución dejando sin efecto el Dictamen de Responsabilidad Civil y los Informes de Auditoria que lo sustentaban, o podrá emitir el Dictamen de Rectificatorio disponiendo la corrección de los defectos de forma que se hubieran detectado en dichos documentos.

El rechazo de la solicitud de reconsideración y/o corrección será mediante la emisión de una Resolución por parte del Contralor sin posibilidad de presentación de recurso ulterior, reiniciándose a partir de su notificación a la entidad pertinente, el plazo de veinte días establecido en el art. 43 inc. c) de la Ley 1178.

2.2    Procedimiento a seguirse en la contraloría General del Estado de oficio

Cuando dentro de la propia Contraloría General del Estado a través de alguna de las Subcontralorias de Áreas, se identifiquen un error de falta de coherencia en los informes de auditoría u otro error de forma en dicho documento y siempre y cuando la entidad no hubiera iniciado la acción coactiva fiscal, podrá solicitar al Contralor mediante informe su reconsideración y/o corrección, quedando el plazo de veinte días para iniciar la acción judicial establecida en el art. 43 inc. c) de la Ley 1178 en suspenso, debiendo hacerse conocer con nota dicha situación a la entidad pertinente.

Posteriormente, el Contralor podrá emitir una Resolución dejando sin efecto el Dictamen de Responsabilidad Civil y los Informes de auditoría que no sustentaban, o podrá emitir Dictamen Rectificatorio disponiendo la corrección de los defectos de forma que se hubieran detectado en dicho documento, comunicándose la decisión emitida a la entidad pertinente”.

III.3. Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia; toda vez que, teniendo conocimiento del Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-082/2019, cuyos cargos establecen responsabilidad civil en su contra, refieren que los Informes Preliminar y Complementario pese a contener incongruencias, constituyeron el fundamento para establecer los indicios de responsabilidad esgrimidos en el citado Dictamen.

Identificada la problemática, es preciso referirnos a los antecedentes que cursan en el expediente de la presente acción tutelar, para determinar si en este caso se cumplió con el principio de subsidiaridad para la interposición de la presente acción de defensa; en tal sentido, se tiene que la Gerencia Departamental de Oruro de la CGE, realizó un Informe de Auditoría Especial sobre los Gastos Ejecutados en la Construcción del Camino Asfaltado      Huari-Quillacas en el departamento de Oruro OE/EP03/S16-R1 –preliminar– contrato pactado por la Gobernación Departamental de Oruro y la Empresa Asociación Accidental “Ayala & Asociados”, que concluye recomendando poner el conocimiento el Informe a los posibles involucrados en los hallazgos de responsabilidad, para que en el plazo de diez días hábiles a partir de la notificación, remitan sus aclaraciones y justificaciones; posteriormente, se realizó Informe Complementario al Informe Preliminar OE/EP03/S16-R1, estableciendo que la empresa “Ayala & Asociados” no presentó prueba de descargo y las que presentó Miguel Salazar Meneses y Natalia Mendieta Choque –co accionantes- no desvirtuaron las observaciones.

Posteriormente, Henry Lucas Ara Pérez, Contralor General del Estado, emitió el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-082/2019, determinando indicios de responsabilidad solidaria contra Guido Antero Huacota Ortiz, Edwin Hurtado Humerez, Wilfredo Quispe Mamani, Natalia Mendieta Choque y Miguel Salazar Meneses, –hoy accionantes–, por disposición arbitraria de bienes patrimoniales del Estado, por pérdida de activos y bienes del Estado por negligencia, irresponsabilidad de los empleados y funcionarios a su cargo, por disposición arbitraria de bienes patrimoniales del Estado, establecido en el art. 77 incs. i) y h) de la Ley del Sistema de Control Fiscal y se proceda a la notificación con la misma, última Resolución que consideran lesiva a su derecho reclamado.

Con estos antecedentes, los impetrantes de tutela, alegan que se lesionó su derecho, al ser incongruente y sin fundamento el Dictamen de Responsabilidad Civil; empero, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, al reclamar de manera directa ante este Tribunal una supuesta vulneración de sus derechos, cuestionando el Dictamen pronunciado por el Contralor General del Estado y los Informes Preliminar y Complementario que fueron la base para establecer la responsabilidad civil, pretendiendo dejarlos sin efecto, sin demostrar la inexistencia de una instancia o vía a la que puedan acudir para hacer valer sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

En tal sentido, sobre el agotamiento del mecanismo impugnación que es exigible en la acción de amparo constitucional; se tiene de antecedentes que, los accionantes hubieran recurrido ante el Contralor General                    –autoridad codemandada– a objeto de presentar un memorial solicitud de reconsideración del Dictamen de Responsabilidad Civil, presentado el 3 de marzo de 2021 (Conclusión II.4), con el fin que dicha autoridad analice e identifique los errores de falta de coherencia en los Informes de auditoría, extremo que conforme establece el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que, para el caso, cuando se trate de una petición de parte, podrá reconsiderarse o corregirse el Dictamen de Responsabilidad Civil, mediante la emisión de una resolución o dictamen rectificatoria hasta antes de la presentación de la acción coactiva fiscal; en tal circunstancia, el Contralor General del Estado en conocimiento de dicha solicitud tiene el plazo de diez días hábiles para aceptar o rechazarla; asimismo, lo dispuesto en el art. 43 de la Ley 1178 quedará en suspenso, y se debe hacer conocer con nota dicha situación a la entidad pertinente, conforme refiere la Resolución CGE/058/2019 pronunciada por la referida autoridad.

Bajo ese entendido, de la revisión del Informe remitido por el Contralor demandado ante la Sala Constitucional, se puede determinar que el memorial de reconsideración presentado por los impetrantes de tutela el      3 de marzo de 2021, y hasta la presentación de esta acción tutelar el 9 del mismo mes y año, dicho memorial se encontraba pendiente de resolución; en ese sentido, si bien se tiene acreditado que los accionantes, con carácter previo a la interposición de la presente acción de defensa, hubieran formulado un recurso impugnatorio, a través de un medio idóneo, contra los actos que consideraban lesivos, ante la instancia en la que se originaron; sin embargo, se encuentra pendiente de resolución; por lo que, es plenamente aplicable al caso, el entendimiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, respecto al principio de subsidiariedad que rige en la acción de amparo constitucional; consiguientemente, la demanda tutelar interpuesta incurre en la subregla de improcedencia por subsidiariedad, al no haber otorgado al Contralor demandado, la posibilidad de pronunciarse respecto a los hechos reclamados; sin que además se constate en la presente causa, la existencia aun daño irremediable e irreparable, que dé lugar a la aplicación de la excepción a la subsidiariedad; por ello, esta jurisdicción constitucional se encuentra impedida de ingresar en el análisis de lo acusado en la presente acción de defensa.   

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, evaluó correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.