SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0221/2022-s4

El accionante considera como lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo y estabilidad laboral, en virtud a que el 19 de noviembre de 2020, dentro del plazo formuló recurso jerárquico, donde se le respondió que este no se acomoda a lo que regula la Ley 2341, por cuanto en su caso no existe ninguna resolución y menos proceso disciplinario que pueda ser objeto del recurso, argumento con el que se le negó su concesión; sin embargo, no es adecuada por cuanto el Reglamento interno de personal le permite interponer recursos ante un acto administrativo que lesiona sus derechos laborales.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el derecho al debido proceso extensible a procesos administrativos

El art. 115.II de la CPE, refirió que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, por su parte la SC 0119/2003-R de 28 de enero, indicó lo siguiente: “comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos’ (…) ‘Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales ”.

Asimismo, la SCP 0191/2012 de 12 de octubre, señaló que: “El debido proceso es una institución del derecho procesal constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso judicial, administrativo o corporativo, observando todas las formas propias del mismo, así como los presupuestos normativamente pre-establecidos, para hacer posible así la materialización de la justicia en igualdad de condiciones.

Con relación a su naturaleza jurídica, la SC 0316/2010-R de 15 de junio, señaló lo siguiente: “La Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso es reconocida por la Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado. A la vez es un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes art. 119.I CPE y una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía…'”.

Agregando más adelante la mencionada Sentencia Constitucional, establece que: “Esa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente de la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:

1) Derecho fundamental: Como un derecho para proteger al ciudadano en primer orden de acceso a la justicia oportuna y eficaz, como así de protección de los posibles abusos de las autoridades originadas no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

2) Garantía jurisdiccional: Asimismo, constituye una garantía al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso como la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso en aplicación y resguardo del principio de igualdad'.

De lo referido, se infiere que doctrinalmente el debido proceso tiene dos perspectivas, concibiéndolo como un derecho en sí reconocido a todo ser humano y como garantía jurisdiccional que tiene la persona para ver protegidos sus derechos en las instancias administrativas o jurisdiccionales donde puedan verse involucrados, '…enriqueciéndolo además con su carácter de principio procesal, lo que implica que su aplicación nace desde el primer acto investigativo o procesal, según sea el caso, y debe subsistir de manera constante hasta los actos de ejecución de la sentencia, constituyendo una garantía de legalidad procesal que comprende un conjunto de garantías jurisdiccionales que asisten a las partes procesales, lo que implica que el debido proceso debe estar inmerso en todas las actuaciones procesales ya sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo'” (las negrillas son nuestras).

III.2. Del servidor público y el derecho a impugnar

Al respecto la SCP 0180/2019-S4 de 25 de abril, señaló lo siguiente: “Ahora bien, el derecho a la defensa como instituto jurídico que garantiza el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, contiene entre sus vertientes al derecho de impugnación como un medio de protección, el mismo que se encuentra consagrado en nuestra Constitución Política del Estado, ello implica que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo de impugnación a fin de que el afectado con el acto o resolución que considere lesivo a sus derechos o intereses legítimos, pueda reclamar la restitución de aquellos en los que hubiese incurrido la autoridad pública o privada.

Es así que, el derecho de impugnación permite a toda persona como parte de un proceso propiamente dicho o fuera de éste, a contradecir o refutar una decisión con la que no esté de acuerdo y le cause un agravio, con la única finalidad de que el afectado tenga la oportunidad de cuestionar las razones por la cuales se llegó a una determinada decisión y que éstas de manera fundamentada sean respondidas por la autoridad que corresponda. De esta forma, la impugnación materializada por los diferentes medios impugnatorios que regula un ordenamiento jurídico, da como resultado que la parte que se siente agraviada por un acto o resolución, acuda a la autoridad que la emitió o al superior en grado, a objeto de que se revoquen los mismos, siguiendo el procedimiento legal previsto.

En consonancia a lo precedentemente expuesto, en el marco de las atribuciones reconocidas al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, orientadas a formular políticas relacionadas con el Servicio Civil, régimen laboral, carrera administrativa, registro, ética y capacitación, emergentes del vínculo laboral entre el Estado, las servidoras y los servidores públicos, fue pronunciada la Resolución Ministerial 014/10 de 18 de enero de 2010, aprobando el Reglamento de Impugnaciones al Régimen Laboral de la Función Pública, previsto en el Estatuto del Funcionario Público y el Decreto Supremo (DS) 25749 de 20 de abril de 2000, hasta tanto se apruebe la nueva normativa relacionada al servicio público en todo lo que fuera compatible con los Decretos Supremos (DDSS) 29894 de 7 de febrero de 2009 y 0071 de 9 de abril de 2009, instituyéndose un procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral, disponiendo lo siguiente:

(…)

Artículo 2. (Ámbito de Aplicación). La presente disposición normativa es aplicable a todas las acciones de impugnación del régimen laboral que se presentan en las entidades públicas sujetas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, comprendiendo a las servidoras y los servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del artículo 5 de la mencionada disposición legal y a la autoridad recurrida.

(…)

Artículo 6. (Recursos Administrativos del Proceso de Impugnación al Régimen Laboral). Se establecen los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, mediante los cuales las servidoras y los servidores públicos contemplados en los incisos b), c) d) y e) del artículo 5 de la Ley N° 2027 podrán impugnar las infracciones al Régimen Laboral previsto en la referida disposición legal y el Decreto Supremo N° 25749.

Artículo 7. (Procedencia). I. Podrán ser objeto de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, única y exclusivamente, los actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que violen o infrinjan los derechos reconocidos a las servidoras y servidores públicos en el Régimen Laboral previstos en la Ley N° 2027y el Decreto Supremo N° 25749.

En virtud a ello, tomando en cuenta el principio de progresividad en materia de derechos laborales que tiene como sustento y base el principio protector; con el que se busca con preferencia precautelar al trabajador como uno de los pilares fundamentales de la relación laboral, corresponde señalar que al entrar en vigencia la RM 014/10, es posible que los servidores públicos de la clasificación antes mencionada gocen del derecho a impugnar las resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos a estos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación.

Dicho razonamiento, de ninguna manera implica el reconocimiento de la estabilidad laboral a los citados servidores públicos, puesto que la única finalidad, es la de dar estricto cumplimiento a la Resolución Administrativa en favor de los servidores públicos y el de resguardar el derecho de impugnación que les asiste, a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, permitiéndoles cuestionar, contradecir o refutar una decisión que a más de no estar acorde a su interés, presuntamente les causaría agravios en su emisión” (las negrillas fueron agregadas).

Entendimiento que fue desarrollado en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0829/2021-S4 de 12 de noviembre.

III.3. Análisis del caso concreto

De los antecedentes que acompañan la presente acción de defensa se tiene que después de haberse solicitado al impetrante de tutela por parte de RRHH del Gobierno Autónomo de Potosí la presentación de REJAP, y corroborar la existencia de una sentencia penal ejecutoriada en su contra, fue notificado el 22 de octubre de 2020 con memorándum de agradecimiento de servicio y destitución (Conclusión II.1), emitido por la autoridad demandada, por lo que el accionante presento Recurso de revocatoria contra el referido documento, mismo que fue resuelto por nota CITE/031/DRRHH/2020, señalando que la desvinculación laboral no es consecuencia de un proceso administrativo disciplinario sino que la misma procede ipso facto, al contar con la sentencia condenatoria reflejada en el REJAP, al no estar satisfecho con la respuesta presento Recurso jerárquico conforme se tiene en la (Conclusión II.6) el cual de igual modo fue respondido por nota CITE/042/DRRHH/2020, suscrita por Wilfredo Castro Durán, director de Recursos Humanos y Roxana Morales salinas, Asesor Legal de Recursos Humanos, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, donde le indicaron que dicho recurso no procedía porque el mismo no se desprendía de un proceso administrativo.

Antes de analizar el fondo de la problemática planteada, es preciso aclarar respecto a la legitimación pasiva del Alcalde Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, ahora demandado, que no obstante no consta que hubiese suscrito la nota CITE/042/DRRHH/2020; sin embargo, como máxima autoridad ejecutiva de dicha entidad estatal, en el informe prestado en audiencia de garantías, asumió la responsabilidad de la decisión asumida por el Director y Asesora Legal de la Dirección de Recursos Humanos; en consecuencia, corresponde analizar la problemática de fondo tomando en cuenta dicho contexto fáctico.

Ahora bien, en el caso en análisis, la pretensión del impetrante de tutela a través de esta acción de defensa, radica en obtener un pronunciamiento de fondo sobre sus impugnaciones contra la decisión de agradecerle sus servicios y; por ende, desvincularlo de su fuente laboral; de donde se deduce, que la problemática central y la supuesta vulneración de sus derechos es el no poder acceder a los recursos administrativos que le franquea la norma administrativa, por lo que considera lesionados sus derechos; consiguientemente, sobre la base de ese hecho fáctico denunciado como lesivo, se ajustará el presente fallo constitucional

Conforme se ha establecido en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, en el marco del debido proceso como garantía constitucional; toda sanción administrativa, debe ser impuesta indefectiblemente previo proceso correspondiente; en el que se garantice al procesado, el pleno uso de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales como persona; de manera que, se tenga plena convicción de que éste asumió defensa en juicio y fue escuchado; dado que, una sanción impuesta sin las garantías mínimas es arbitraria, ilegal y contraria al derecho.

Ahora bien, en el caso que hoy se analiza, se tiene que el Memorándum de agradecimiento de servicios se emitió el 22 de octubre de 2020 y que impetrante de tutela en procura del resguardo de sus derechos ahora invocados, presentó recurso revocatoria el 27 del mismo mes y año, recurso que como respuesta mereció la nota CITE/031/DRRHH/2020, en la que se ratificó la decisión de la desvinculación laboral, postura que al considerar lesiva de sus derechos, el ahora accionante recurrió en recurso jerárquico el 12 de noviembre de 2020; empero, el Director de Recursos Humanos y Roxana Morales Salinas, Asesor Legal de Recursos Humanos, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, en lugar de resolverse el fondo de su pretensión, estableció que los recursos de revocatoria y administrativo no correspondían en el caso concreto, por cuanto el memorándum de retiro de 22 de octubre de 2020 surgía como consecuencia de una Sentencia penal no así como resultado de un proceso administrativo.

Dicha posición, sin duda, contradice el razonamiento expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, por cuanto la potestad para hacer uso del derecho a recurrir se encuentra reconocido por la Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010, que específicamente instituye el procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del régimen laboral, en cuanto se refiere a los recursos de revocatoria y jerárquicos.

El memorándum de retiro se constituye en un acto definitivo que al causar agravio al accionante es susceptible de impugnación, por cuanto pone fin a la relación laboral en virtud a la existencia de una sentencia condenatoria existente contra el impetrante de tutela; por ende, corresponde que la impugnación sea respondida en el fondo, previa verificación del cumplimiento de requisitos de admisibilidad; el no haberlo hecho significó restringir el derecho a la defensa del accionante, por cuanto se le negó el acceso al recurso jerárquico, en el marco de lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional.

El referido razonamiento incluso fue asumido en casos de funcionarios provisorios que se vieron afectados cuando a través de un acto administrativo definitivo, sus derechos constitucionales hubieran sufrido menoscabos; así lo determinó la SCP 0180/2019-S4, al señalar “…es posible que los servidores públicos de la clasificación antes mencionada (provisorios) gocen del derecho a impugnar las resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos a estos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación”.

En tal sentido, verificándose la lesión del derecho al debido proceso en su elemento defensa, corresponde conceder la tutela solicitada, debiendo la autoridad demandada emitir una nueva resolución, resolviendo en el fondo los cuestionamientos deducidos por el impetrante de tutela; sin que ello de modo alguno implique un desconocimiento de los efectos de la decisión final pronunciada por la jurisdicción ordinaria penal. 

Respecto a los derechos al trabajo y la estabilidad laboral también invocados por el accionante, al no existir un pronunciamiento de fondo respecto al recurso jerárquico presentado por el accionante en el que se cuestiona su desvinculación laboral, no corresponde emitir criterio de fondo sobre tal decisión; en consecuencia, se deniega la tutela sobre ellos.

Consiguientemente, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma parcialmente incorrecta.