SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0247/2022-S2

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al salario, a la salud y a la seguridad social; en razón a que, Ivanna Carolina Heredia Michell, Directora de la Unidad Educativa Kusikuna, dependiente de la ONG Ajayu, se niega a dar cumplimiento a la Conminatoria MTEPS-JDT CO-0141/2020 de 23 de diciembre, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, que dispuso su inmediata reincorporación al cargo de Secretaria del referido establecimiento educativo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

El Tribunal Constitucional Plurinacional luego de efectuar un análisis prolijo de las diversas líneas jurisprudenciales desarrolladas y aplicadas por las Salas que conforman dicho colegiado, emergentes de las acciones tutelares donde se denunciaba el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio; unificó dichas líneas expresando lo siguiente:

“La Sala Plena de este Tribunal recuerda que, conforme instituye el art. 8 de la CPE, el Estado Plurinacional de Bolivia asume y promueve principios ético-morales del sumaq qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa) y teko kavi (vida buena); y, se sustenta en los valores de equidad social, bienestar común y justicia social -entre otros- para vivir bien; en tal sentido, tratándose de derechos de las trabajadoras y los trabajadores, estos principios y valores serán el hilo conductor para la materialización de los postulados contenidos en la Constitución Política del Estado y buscar en definitiva el bien común.

Al respecto, destaca la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan no solamente el respeto y la protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores sino también su realización, correspondiendo a los órganos encargados de resolver conflictos laborales -sean estos jurisdiccionales o administrativos-, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi conforme al mandato contenido en el art. 48.II de la CPE, del cual la jurisdicción constitucional no está exenta de cumplimiento a través de la emisión de sus respectivos fallos, en los cuales consideramos pertinente vincular a la fraternidad, entendiendo que, la jurisdicción constitucional no puede confiarse totalmente en la aplicación de reglas o procedimientos, sino que debe ahondar en la construcción de un nuevo paradigma sobre la base de principios universales como la libertad, la igualdad y la fraternidad.

Bajo este contexto, el acápite I.2 de la presente Resolución de Doctrina Constitucional, estableció que el precedente jurisprudencial constitucional es de carácter vinculante y obligatorio, debido a que, se extrae del desarrollo interpretativo de las normas jurídicas en cada resolución, constituyendo indudablemente fuente directa del derecho en nuestro país; asimismo, se hizo referencia al efecto vinculante como factor de resguardo de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, protegiendo los derechos fundamentales y las libertades; en ese caso, su teleología consiste en la preservación de la igualdad, evitando que casos similares sean resueltos de manera distinta, lo cual implica el control sobre la actividad judicial, imponiendo una mínima racionalidad y universalidad para evitar una dispersión de criterios interpretativos; y, de producirse esta, el art. 28.I.15 de la LTCP, establece que la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, es competente para unificar sus líneas jurisprudenciales.

En consecuencia, del análisis de los precedentes jurisprudenciales realizado en el título anterior, se advierte lo siguiente:

a) La mayoría de los fallos revisados utilizan el precedente creado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012; sin embargo, hay fallos que siguen la línea de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0015/2019-S4 de 23 de febrero, 0359/2018-S1 de 26 de julio, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, 0709/20017-S2 de 31 de julio, 1712/2013 de 10 de octubre y 2355/2012 de 12 de noviembre.

b) Si bien algunas Salas citan los precedentes sentados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 o 0115/2018-S2 que son considerados garantistas, en el momento de resolver el caso concreto se decantan por denegar la tutela.

Resulta evidente que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano; al respecto, se hace énfasis en que una de las características de los derechos fundamentales es la progresividad conforme prevé el art. 13 de la CPE; por lo que, toda inobservancia a este principio, además de ser contraria a la Norma Suprema, constituiría un incumplimiento a la obligación que tiene el Estado boliviano de no regresión respecto de los avances logrados en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, conforme prevé el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), concordante con lo establecido en la Observación General 18 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, al disponer una prohibición similar de no regresión respecto al derecho al trabajo.

Ahora bien, conforme refirió la SCP 0087/2014-S3 de 27 de octubre, es necesario precisar que si bien una sentencia constitucional plurinacional por sí sola constituye un precedente jurisprudencial constitucional vinculante y obligatorio, cuando de un cúmulo de precedentes se determine cuál ha de aplicarse, debe apreciarse el desarrollo sistemático y dinámico de la jurisprudencia, con la finalidad de -conforme a lo establecido en la SCP 2233/2013 de 16 de diciembre- identificar el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tutelado de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales; en tal sentido, los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, son los siguientes:

1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero.

Conforme a los argumentos precedentemente glosados, en aplicación de los principios ético-morales del sumaq qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa) y teko kavi (vida buena); y, los valores de equidad social, bienestar común y justicia social, para vivir bien y el principio de fraternidad, se dispone la unificación jurisprudencial sobre las problemáticas analizadas en la presente Resolución de Doctrina Constitucional, aclarando que el presente pronunciamiento de doctrina constitucional es diferente del precedente jurisprudencial constitucional, debido a que el primero tiene un alto grado de vinculatoriedad dado su carácter unificador al fijar pautas, directrices y guías para la interpretación del ordenamiento jurídico, cuyo máximo fin será lograr coherencia, universalidad y la predictibilidad de los fallos, además de la vinculatoriedad no solamente vertical sino también horizontal en el manejo de la jurisprudencia de las Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.

(…)

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad conferida por la Constitución Política del Estado y la facultad contenida en el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve: UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  Análisis del caso concreto

Delimitada como se encuentra la problemática jurídica, de la documental aparejada a la presente acción de defensa y las alegaciones de las partes; se tiene que, según el estado de ahorro previsional de la accionante en la AFP Futuro de Bolivia S.A., esta mantuvo una relación laboral con la ONG Ajayu, desempeñando las funciones de Secretaria de la Unidad Educativa Kusikuna dependiente de dicha Organización, desde abril de 2006 hasta el 1 de septiembre de 2020 (Conclusión II.6), momento en el cual, quedo desvinculada de su fuente laboral (Conclusión II.1).

En esas circunstancias, recurrió a la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, denunciando su destitución y solicitó su reincorporación; argumentando que, su desvinculación era ilegal e injustificada, pues tenía un contrato de trabajo verbal a tiempo indefinido con la ONG Ajayu y gozaba de inamovilidad laboral por su condición de madre de una niña de cinco meses de edad; por lo que, la entonces Jefa de dicha repartición estatal emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO-0141/2020 de 23 de diciembre, ordenando a la “‘UNIDAD EDUCATIVA KUSIKUNA - IMANOL DE PEDRO’” (sic) su restitución al cargo de Secretaria de dicho establecimiento y el pago de salarios devengados y demás derechos laborales, en el plazo de tres días computables a partir de su notificación (Conclusión II.3); determinación que, Ivanna Carolina Heredia Michell, Directora de la referida Unidad Educativa, se niega a dar cumplimiento, indicando que se encuentra imposibilitada de acatar esa orden; debido a que, la peticionante de tutela  tuvo una relación laboral con la ONG Ajayu y no con ese colegio.

Ahora bien, como parte de los derechos laborales reconocidos en la Norma Suprema, se encuentra el derecho a la estabilidad laboral (art. 46.I.2 de  la CPE); por el cual, se prohíbe toda forma de despido injustificado; de manera que el trabajador goce de seguridad y tranquilidad en el desempeño de sus funciones para su bienestar familiar; en ese sentido, el Estado tiene la obligación y responsabilidad de generar políticas y normativa destinada a garantizar el indicado derecho; en ese marco, según el art. 10 del DS 28699, modificado por el DS 0495, establece que, cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el  art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) puede optar por el cobro de sus beneficios sociales o su reincorporación; en este último caso, acudirá al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de sus jefaturas departamentales o regionales, instancia que, una vez constate el despido injustificado, conminará al empleador a la reincorporación inmediata del trabajador, al mismo cargo que ocupaba cuando fue desvinculado, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales; asimismo, determinará que dicha conminatoria es de cumplimiento obligatorio desde el momento de su notificación, pudiendo ser impugnada en la vía judicial, lo cual, no implica la suspensión de su ejecución; y, en caso de incumplimiento se abre la jurisdicción constitucional, en virtud a la inmediatez que requiere la protección del indicado derecho.

Por otro lado, el art. 48.VI de la CPE, establece que: “Las mujeres no podrán ser discriminadas o despedidas por su estado civil, situación de embarazo, edad, rasgos físicos o número de hijas o hijos. Se garantiza la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo, y de los progenitores, hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad” (las negrillas son añadidas); en similar sentido, el art. 2 del DS 0012, refiere que: “La madre y/o padre progenitores, sea cual fuere su estado civil, gozarán de inamovilidad laboral desde la gestación hasta que su hijo o hija cumpla un (1) año de edad, no pudiendo ser despedidos, afectarse su nivel salarial ni su ubicación en su puesto de trabajo”.

En ese contexto, se tiene la Conminatoria MTEPS-JDT CO-0141/2020 y el Auto de 8 de enero de 2021, emitidos por la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, ordenando a la Unidad Educativa Kusikuna, la reincorporación laboral de la accionante al mismo cargo que ocupaba en el momento de su desvinculación, en el plazo de tres días computables desde la notificación; asimismo, el pago de salarios devengados y demás derechos laborales.

Ahora bien, cabe señalar que, la peticionante de tutela ante su desvinculación laboral, optó por reclamar su reincorporación en el marco de los arts. 48.VI de la CPE, 10 del DS 28699 y 2 del DS 0012, habiendo la entonces Jefa Departamental de dicha entidad laboral dispuesto la misma, mediante la indicada Conminatoria, por considerar que su desvinculación fue ilegal; debido a que, por su condición de madre progenitora de un hijo menor de un año de edad, gozaba de inamovilidad laboral.

Conforme al marco normativo expuesto, la referida orden de restitución laboral emanada de autoridad competente, es de cumplimiento obligatorio e inmediato, pese haberse activado un medio de impugnación en el ámbito administrativo o acudido a la jurisdicción ordinaria, como lo establece la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; teniendo en cuenta además, que luego de agotar los medios de impugnación en la vía administrativa, se tiene expedita la jurisdicción ordinaria para resolver de manera definitiva la controversia.

Por lo expuesto, se observa que la representante legal de la ONG Ajayu al no dar cumplimiento a la referida Conminatoria de reincorporación y persistir con su negativa alegando impersonería, vulneró los derechos a la inamovilidad laboral, al salario, a la salud y a la seguridad social; por lo que, corresponde otorgar provisionalmente la tutela impetrada, debiendo la misma -conforme a lo dispuesto en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021-, dar cumplimiento íntegro a lo dispuesto en la indicada Conminatoria, en tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto; toda vez que, este Tribunal no se encuentra facultado para cuestionar lo determinado en sede administrativa ni el procedimiento administrativo del cual emergió la misma.

Finalmente, respecto a la presunta falta de personería de la conminada para dar cumplimiento a la Conminatoria de reincorporación laboral, alegada por la representante legal de la ONG Ajayu; corresponde efectuar las siguientes precisiones: i) La accionante denuncia su ilegal destitución, solicitando a la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, ordene a Imanol De Pedro y María Elena Arrueta Veizaga, Presidente y representante legal de dicha Organización, respectivamente, su restitución a su fuente de trabajo; ii) En la audiencia de conciliación convocada por la referida repartición gubernamental, intervinieron la indicada personera legal de la ONG Ajayu y la Directora de la Unidad Educativa Kusikuna; quien además, el 17 de diciembre de 2020, pidió a la autoridad de trabajo, pronunciamiento dentro del indicado trámite; y, iii) Mediante nota de   3 de enero de 2021, esta última, impetró enmienda de la Conminatoria MTEPS-JDT CO-0141/2020.

Estas puntualizaciones, dejan entrever que la citada Unidad Educativa es una entidad dependiente de la ONG Ajayu; Organización que, a través de su representante legal asumió defensa en la presente acción tutelar y el referido proceso administrativo de reincorporación laboral, participando activamente en el mismo desde su inicio, al igual que la Directora del mencionado establecimiento educativo; por lo que, ambas tuvieron pleno conocimiento de la Conminatoria emitida por la entidad gubernamental.

En ese sentido, si bien la denuncia de destitución ilegal fue interpuesta contra la ONG Ajayu, no obstante, a causa de una inobservancia no atribuible a la impetrante de tutela, la Conminatoria MTEPS-JDT CO-0141/2020, ordenó su cumplimiento a la Unidad Educativa Kusikuna; sin embargo, más allá de esa falencia, la Directora demandada, al ser dependiente de la mencionada ONG, tenía la obligación de hacer las gestiones necesarias para que se cumpla con la reincorporación laboral de la peticionante de tutela; sin embargo, asumió una posición evasiva que derivó en la vulneración de derechos fundamentales; pues habiendo participado activamente del proceso administrativo de reincorporación -incluso interponiendo recurso de enmienda- pretende eludir la determinación final, por no ser conveniente a sus intereses.

Asimismo, la ONG Ajayu, al asumir defensa dentro del referido proceso de reincorporación laboral, en franca contradicción a los principios de buena fe y lealtad procesal, pretende evadir el cumplimiento de la Conminatoria MTEPS-JDT CO-0141/2020; olvidando que en sus alegaciones, confirmó la existencia de una relación laboral con la accionante, quien desempeñaba las funciones de Secretaria en la Unidad Educativa Kusikuna, establecimiento que se encuentra bajo su dependencia; explicó los motivos de su desvinculación y manifestó su pretensión de efectuar el pago de beneficios sociales.

Consiguientemente, más allá de la falencia en la aludida Conminatoria de reincorporación laboral, respecto a la consignación del empleador; en aplicación de los principios de protección al trabajador y primacía de la realidad, esta es una cuestión formal intrascendente, frente a las conclusiones arribas precedentemente; en ese sentido, la representante legal de la ONG Ajayu, también es responsable de la vulneración de derechos; por lo que, a objeto de reparar dicha lesión, le corresponde dar cumplimiento a la supra citada Conminatoria.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró incorrectamente.