SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0430/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 25 de noviembre de 2020, cursante de fs. 165 a 173, la accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Emergente del proceso de contratación de bienes y servicios denominado “LIMPIEZA DE OFICINAS, MANTENIMIENTO DE ÁREAS VERDES Y JARDINERÍA PARA YPFB DCOR - GESTIÓN 2020” con Código GCC-EPNE-DCOR-311-19, mediante Nota Expresa de Adjudicación YPFB-GCC-DRCO-NE- 175/2019 de 24 de diciembre, emitida por Criss Leroy de las Heras Zotes, RPC de YPFB -ahora codemandada-, el mismo fue adjudicado a su empresa unipersonal denominada Nydia Patricia Yañez Calero, por un importe de Bs3 098 900,04.- (tres millones noventa y ocho mil novecientos 04/100 bolivianos), debiendo remitir la documentación requerida en la Nota CITE: YPFB-GCC-DRCO-C- 2482/2019 de igual fecha, con el fin de suscribir el acuerdo correspondiente; entre la cual se exigía la presentación de una boleta de garantía de cumplimiento de contrato por el 7% del monto del valor adjudicado, que efectivizó pignorando total de Bs2 169 230.- (dos millones ciento sesenta y nueve mil doscientos treinta bolivianos), observando de esa manera con todos los requisitos y las especificaciones establecidas.

El 13 de marzo de 2020, luego de la adjudicación y estando en conformidad la entidad demandada con dicho proceso, mediante correo electrónico fue notificada por una de las abogadas de esa institución indicándole que debía apersonarse a las Oficinas del Distrito Comercial Oriente de YPFB a efectos de proceder con la firma del precitado contrato, y consecuentemente iniciar las actividades concernientes al mismo; debido a ello, el 16 del señalado mes y año, personal de su empresa se apersonó ante la referida repartición para retirar el aludido documento y posteriormente devolverlo suscrito; sin embargo, María Isabel Vásquez Michel, Analista de Contrataciones, les negó su entrega, así como la solicitud de audiencia con la codemandada, manifestándole que se cancelaría el mismo; debido a que, anteriormente se habría dejado sin efecto otro de similar naturaleza contra su empresa, y por ende, estaría impedida de firmar nuevos contratos con esa entidad.

Ante la grave afectación de sus derechos fundamentales, remitió innumerables “…solicitudes, cartas, aclarativas y demás…” (sic) a YPFB para consensuar una reunión con la aludida Responsable y otras autoridades de esa institución; empero, hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar no obtuvo respuesta alguna, pese a la fundamentación hecha oportunamente exponiendo sus peticiones y exigiendo explicaciones respecto a la resolución del mencionado acuerdo.

Mediante Resolución Administrativa (RA) DCOR AL-04/2020 de 11 de mayo, emitida por la RPC codemandada, notificada a su empresa el 25 de igual mes y año, YPFB resolvió cancelar el proceso de contratación que le fuera adjudicado, justificando dicha determinación en dos causales: la emergencia sanitaria y cuarentena por el COVID-19; y, la resolución de un anterior contrato por causales atribuibles a su parte; que a decir, de la entidad demandada eran situaciones que imposibilitaban concluir con el procedimiento, catalogando a la primera como un motivo irreversible y de fuerza mayor que no permitiría la continuidad del proceso de contratación, y la segunda amparando aquella decisión en el art. 18.I y II del Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios Empresa Pública Nacional Estratégica de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (RE-SASS-EPNE-YPFB); fallo pronunciado sin asidero legal lógico ni congruente, vulnerando sus derechos invocados en este mecanismo constitucional; por cuanto, respecto al primer justificativo, la entidad demandada no tomó en cuenta que la firma del contrato de adjudicación debió ser realizada el 17 de marzo de 2020; es decir, cuatro días hábiles antes de dictaminarse la cuarentena nacional dispuesta por el Decreto Supremo    (DS) 4199 de 22 de igual mes y año; por ello, la codemandada no podía basar su resolución de cancelación en un hecho de fuerza mayor y/o caso fortuito, más aún cuando paradójicamente, el 1 de julio de idéntico año, lanzó y adjudicó el mismo proceso de contratación que consideraba irreversible.

Ante la falta de respuesta pronta y oportuna a las aclaraciones y fundamentación solicitadas a la entidad demandada, respecto del motivo de la cancelación del contrato en cuestión cumplió con el principio de subsidiariedad debido a la inexistencia de otra instancia donde acudir en denuncia de sus derechos conculcados.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos a una respuesta pronta y oportuna y, al trabajo, así como de los principios de preclusión y seguridad jurídica, citando al efecto el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) Dejar sin efecto la RA DCOR AL-04/2020 y se proceda a la reelaboración del contrato de adjudicación correspondiente para su respectiva firma y consecución del servicio adjudicado por el lapso de un año a partir de la resolución a emitirse; b) La compensación del daño económico ocasionado por el lucro cesante en el monto de Bs216 923.- (doscientos dieciséis mil novecientos veintitrés bolivianos), pignorados a favor de YPFB mediante la Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato D701-52226 emitida por el Banco de Crédito del Perú, que estaría retenida hasta la “presente fecha”; daño emergente, que ascendería entre el 10% al 20% mensual que siendo empresaria, obtendría como un capital de operaciones; y, c) El resarcimiento por daños y perjuicios ocasionados al interrumpir y cancelar ilegalmente el proceso de contratación adjudicado a su empresa por el monto de Bs3 098 900,04.-, los mismos que, en caso de rescindirse ascendería del 10% al 20% mensual de acuerdo al presupuesto adjuntó.

I.2. Trámite procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Declaración de improcedencia de la acción de amparo constitucional

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 24/2020 de 27 de noviembre, cursante de fs. 174 a 175 vta., declaró la improcedencia de esta acción de defensa; consiguientemente, la accionante por memorial presentado el 4 de enero de 2021, impugnó dicha decisión (fs. 299 a 305).

I.2.2. Admisión de la demanda

Por AC 0067/2021-RCA de 1 de abril, cursante de fs. 311 a 320, la Comisión de Admisión de este Tribunal con la facultad conferida por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), resolvió revocar la Resolución 24/2020, disponiendo que la Sala Constitucional, admita la presente acción tutelar y someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela solicitada, según corresponda en derecho.

I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 12 de noviembre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 346 a 352 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó en su integridad el contenido de su acción tutelar planteada, y ampliándolo manifestó que: 1) El 24 de diciembre de 2019, mediante Nota Expresa de Adjudicación YPFB-GCC-DRCO-NE 175/2019, fue adjudicada la licitación para el servicio de limpieza de oficinas, mantenimiento de áreas verdes y jardinería para YPFB, a cuya documentación acompañó la respectiva boleta de garantía por un importe de Bs216 9230.- que avalaba el porcentaje establecido para dicha licitación; posteriormente, el 16 de marzo de 2020, se apersonó a las oficinas de dicha entidad a firmar el correspondiente contrato; sin embargo, le comunicaron que no lo suscribirían, sin darles mayor explicación; 2) Envió a la institución demandada múltiples cartas y memoriales requiriendo una explicación del motivo de la cancelación de su contrato; empero, no obtuvo respuesta alguna a sus peticiones durante seis meses, operándose así el silencio administrativo; 3) Mediante RA DCOR AL-04/2020, se dispuso la resolución del contrato por dos causales: la emergencia sanitaria nacional por el COVID-19, y la atribuida a su empresa consignando el art. 18.I y II del RE-SASS-EPNE-YPFB, decisión vertida sin respaldo normativo ni explicación alguna; 4) El 22 de marzo del citado año, se emitió el DS 4199 a efecto de establecer las restricciones parciales con referencia a la pandemia; es decir, seis días después de negarles la firma del contrato; en relación al primero, remitió documentación pertinente acreditando que su empresa continúo prestando servicios durante la emergencia sanitaria, y respecto al segundo, no existiría informe o resolución administrativa de alguna circunstancia que se habría cuestionado en Villamontes revistiendo calidad de cosa juzgada; 5) Durante seis meses, YPFB no respondió a las notas presentadas gestionándose así el silencio administrativo, coartando de esa manera su derecho a una respuesta pronta y oportuna; 6) Se vulneró su derecho al trabajo al restringir la posibilidad de prestar sus servicios, para lo cual equipó al personal de su empresa; asimismo, tampoco le fue devuelta la boleta de garantía de cumplimiento de contrato, la cual se mantuvo en las cuentas de dicha entidad estatal, afectando su economía; y, 7) No existiría normativa administrativa pertinente a la cual pudiese acudir en reclamo de sus derechos conculcados; teniéndose con ello, por subsanado el principio de subsidiariedad de esta acción de defensa.

I.3.2. Informe de los demandados

Wilson Zelaya Prudencio, Presidente Ejecutivo a.i. de YPFB, a través de sus representantes, en audiencia de garantías señaló que: i) Cuando el proceso de contratación se encontraba para firma de contrato, el área legal de la entidad a su cargo, detectó un inconveniente para la suscripción y redacción del mismo; situación por la cual, fue dejado sin efecto mediante una resolución debidamente notificada a la empresa unipersonal de la accionante, quien interpuso esta acción de defensa, denunciando vulneración del derecho a la petición, solicitando se deje sin efecto dicha determinación, pretendiendo una reparación económica con base en el supuesto perjuicio que se le habría ocasionado; ii) El art. 54 del CPCo, establece la excepción del principio de subsidiariedad de este mecanismo constitucional cuando la protección resulte tardía; lo que, no existiría en el presente caso; ya que, el resguardo que solicitó la impetrante de tutela versaría sobre el contrato que debió ser realizado durante toda la gestión 2020, que conforme señaló la aludida incluso fue adjudicado a una nueva empresa que se halla prestando el servicio requerido, además, resultaría irrelevante la pretensión de la prenombrada al haberse operado el silencio administrativo positivo a su favor, con el cual, debió recurrir a la instancia ordinaria para lograr sus objetivos de resarcimiento de daños, devolución de boleta de garantía y otras que consideraba pertinentes, no concerniendo ser resueltos por la vía constitucional; y, iii) Debido al desfase temporal que existiría entre la fecha de presentación de esta acción tutelar y los hechos suscitados, tampoco habría inminencia de un daño irremediable; puesto que, de ser evidente la conculcación de sus derechos invocados y resultare un resarcimiento de daño, ese podría ser realizado en el momento que determine la justicia ordinaria, no pudiendo ser resuelto en la vía constitucional conforme lo estatuido por la SCP 0540/2020-S2 de 13 de octubre, que determinó que la discrepancia suscitada entre contratos suscritos en el marco normativo de contratos de prestación de servicios regulados por las NB-SABS, deben ser conocidos por la jurisdicción contenciosa; por lo que, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

Criss Leroy de las Heras Zotes, RPC de YPFB, a través de informe escrito presentado el 12 de noviembre de 2021, cursante de fs. 342 a 344 y en audiencia de garantías señaló que: a) El 9 de marzo de 2020, notificaron a la accionante con la Resolución del Contrato ULG-VPACF VMT 036/2019 -no consignó fecha-, indicándole que aquello se debía al incumplimiento en el servicio de plomería, cerrajería y electricidad para las oficinas de la “BPS de Villamontes”; aspecto que dio lugar a que la abogada a cargo de la elaboración del contrato, devolviera los antecedentes del mismo, de acuerdo a lo establecido en el RE-SASS-EPNE-YPFB, que prohíbe a todos aquellos proveedores con los que se hubieran resuelto un contrato por causales atribuibles a estos, a participar en otras convocatorias durante tres años desde la fecha de resolución; por lo que, la institución demandada no podía proceder a la firma del precitado acuerdo; b) Si bien la accionante alegó la conculcación de su derecho a la petición porque no dieron respuesta a las notas presentadas que aludían a la RA DCOR AL-04/2020; por la cual, se canceló el proceso de contratación; no sería menos evidente que, a través de las mismas, impugnó la referida determinación; aspecto que, no podría ser considerado, tomando en cuenta que el art. 90 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS), aprobada mediante DS 0181 de 28 de junio de 2009, estableció que las únicas resoluciones administrativas impugnables son aquellas que aprueba el Documento Base de Contratación (DBC), de adjudicación y de declaratoria desierta; es por ello, que no consideraron lo peticionado por la impetrante de tutela; asimismo, según lo razonado en la SC 2324/2010-R de 19 de diciembre: “Las atribuciones de poder cancelar, anular, o suspender los procesos de contratación otorgados a las referidas instancias funcionales fundamentales no pueden ni deben ser cuestionadas…”; c) Siendo controversial la pretensión deducida la peticionante de tutela, esta debió ser reclamada ante la jurisdicción ordinaria mediante un proceso contencioso; situación que, sería también extensible al principio de preclusión; máxime, si no fundamentó en qué actos administrativos habría operado la prerrogativa jurídica, sustentando la norma que establecería el plazo para que opere la misma; tampoco fundamentó de qué manera se hubiese conculcado su derecho al trabajo, cuando conocería la normativa por la cual se rigen los procesos de contratación y las determinaciones que se podrían asumir en virtud de aquel, como sería la cancelación por las causas previstas en el art. 18.I del        RE-SABS-EPNE; determinando que: “…el proceso de contratación podrá ser cancelado por el RPC hasta antes de la suscripción del contrato…” (sic), como aconteció en el presente caso; asimismo, tal extremo también sería extensible al principio de seguridad jurídica; por cuanto, la solicitante de tutela no señaló en qué artículo de la citada norma, establecería el plazo para que pudiera cancelarse un proceso de contratación; y, d) La presente acción tutelar carecería de relevancia constitucional; dado que, la accionante pretendería a través de las presuntas notas presentadas, se deje sin efecto la RA DCOR AL-04/2020; sin embargo, las mismas tendrían el mismo resultado; puesto que, dicha Resolución Administrativa no sería susceptible de impugnación; por lo que, al existir hechos controversiales que deben ser resueltos en la vía contenciosa, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

I.3.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de       Santa Cruz, mediante Resolución 178/2021 de 12 de noviembre, cursante de fs. 352 vta. a 356, concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo respecto al derecho a la petición, que los demandados en el plazo de cinco días hábiles respondan a la nota de 14 de agosto de 2020 y el memorial de 12 de igual mes y año, debiendo ser de manera motivada y fundamentada, además de explicar las razones que exigiría la accionante; y, denegó la tutela con relación a dejar sin efecto la “RA DCOR AL-04/2020 o la reelaboración del contrato “LIMPIEZA DE OFICINAS, MANTENIMIENTO DE ÁREAS VERDES Y JARDINERÍA PARA YPFB DCOR - GESTIÓN 2020” con Código: GCC-EPNE-DCOR-311-19, así como el resarcimiento de daño económico por el lucro cesante y pago de daños y perjuicios; con base en los siguientes fundamentos: 1) Sobre la resolución del contrato y de derechos fundamentales invocados; esa instancia constitucional no podría dejar sin efecto la RA DCOR AL-04/2020, de cancelación del referido acuerdo; por cuanto, le correspondería única y exclusivamente a la jurisdicción ordinaria; tampoco podría obligar la elaboración de un contrato de servicio adjudicado por el periodo de un año; ya que, es un tribunal de derecho no de hecho, que tendría que analizar puntos a probar; tampoco pronunciarse respecto al lucro cesante ni resarcimiento de daño, que también le correspondería dilucidar a la mencionada instancia; y, 2) Respecto al derecho a la petición, evidentemente YPFB no dio respuesta pronta y oportuna al memorial de 12 de agosto de 2020, como lo establece el art. 24 de la CPE, siendo que en dicho documento la impetrante de tutela indicó que en caso de negativa o silencio por parte de la autoridad legitimada para contestar a sus solicitudes, se vería obligada a iniciar acciones legales administrativas y judiciales que corresponderían; en ese entendido, y atendiendo al memorial de 24 de mayo del indicado año; si bien , sería cierto que existiría una resolución de contrato que se hizo conocer a la prenombrada, no sería menos cierto que la parte demandada tenía la obligación de dar respuesta a las aludidas notas, pronunciándose sobre todo en aquellas observaciones y exigencias realizadas por la aludida, de tal forma que esta pueda entender el motivo de la decisión asumida.