SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0430/2022-S2

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a una respuesta pronta y oportuna, y al trabajo, así como de los principios de preclusión y seguridad jurídica; aduciendo que, la entidad demandada: i) Emitió la RA DCOR AL-04/2020 de 11 de mayo, disponiendo cancelar el proceso de contratación denominado “LIMPIEZA DE OFICINAS, MANTENIMIENTO DE ÁREAS VERDES Y JARDINERÍA PARA YPFB DCOR - GESTIÓN 2020” con Código: GCC-EPNE-DCOR-311-19, adjudicado a su empresa unipersonal, sin justificación alguna; y, ii) Hasta la fecha de interposición del presente mecanismo de defensa, la entidad demandada, no dio ninguna respuesta a sus reiteradas solicitudes exigiendo explicaciones de la decisión asumida respecto a la resolución del citado contrato e impetrando consensuar una reunión con la RPC codemandada y otras autoridades de YPFB; pese a haber fundamentado oportunamente dichas peticiones, exponiendo las mismas.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios

La SCP 0253/2019-S4 de 16 de mayo, al respecto estableció lo siguiente: “Con relación a la resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, así como respecto a los medios de impugnación, la SCP 0928/2012 de 22 de agosto, desarrolló el siguiente entendimiento: ‘El Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB-SABS. Esta normativa, conjuntamente con el Documento Base de Contratación (DBC), elaborado en aplicación del art. 46 de las NB-SABS por la entidad contratante, son la base normativa aplicable al proceso de contratación…’.

Más adelante, en cuanto a los mecanismos que prevé la ley para impugnar el procedimiento de la resolución de los contratos administrativos de provisión de bienes y servicios, la citada SCP 0928/2012, señaló lo siguiente: ‘…referente a los recursos administrativos y vías de impugnación inherentes en el procedimiento de resolución del contrato, sus preceptos son de aplicación exclusiva, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados en la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, debido a que en el art. 3.II. inc. d) de esta última norma estipula claramente que: ‘No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley: (…) d) Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos′. Las    NB-SABS, que forman parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental, no estipulan la revocatoria ni el jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa (art. 90).

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los       arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará en un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional’.

Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas con DS 0181 (texto actualizado a octubre de 2017), incluyen como modalidad de contratación, la denominada ANPE, que conforme con el art. 55, es aquella que permite la libre participación de un número indeterminado de proponentes, apoyando la producción y el empleo a nivel nacional; y, que de acuerdo con lo previsto por el art. 56 de las mismas normas básicas, se realiza publicando el DBC en el SICOES y en la mesa de partes, procedimiento que culmina con la suscripción de contrato o la emisión de una orden de compra u orden de servicio, de acuerdo a lo señalado por el art. 58 inc. i) de la mencionada normativa, se concluye que se trata de una contratación de bienes y servicios con el Estado, de manera que las contenciones emergentes de su ejecución, abren la vía de la revisión jurisdiccional a través del proceso contencioso, disciplinario por los arts. 775 y 777 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg), vigentes por mandato de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil y cuya aplicabilidad fue expresamente prevista por la, Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- que en su art. 4, ordena que se aplicarán los arts. 775 al 781 de la referida norma adjetiva civil abrogada, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, como establece la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil.

Conforme a lo dispuesto por la normativa analizada precedentemente, las divergencias suscitadas entre partes durante la ejecución de un contrato administrativo, negociación o concesión del Órgano Ejecutivo del que forman parte las instituciones públicas o como emergencia de la resolución de las mismas, deben ser sometidas a la jurisdicción contenciosa. En ese lineamiento, se tiene que el     art. 2 de la Ley 620, a tiempo de crear la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, dentro de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, estableció entre las atribuciones de dicha Sala, las siguientes:

‘1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas Contenciosas Administrativas del nivel nacional, que resultaren de la oposición entre el interés público y privado’.

La sentencia que dirima tal controversia, es susceptible del recurso de casación, con arreglo a lo dispuesto por el art. 5 de la referida Ley 620.

Con base en lo dispuesto por la norma transcrita precedentemente, se concluye que toda contención surgida de contratos, negociaciones o concesiones del Estado, a través del Gobierno Central o instituciones públicas o que administren recursos públicos, o que resultaren de la oposición entre el interés público o privado, deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa, lo que implica la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución” (el resaltado nos pertenece).

III.2.  Del derecho a la petición: su contenido y alcance

La SCP 0409/2020-S2 de 9 de septiembre, sostuvo que: “La Constitución Política del Estado, en su art. 24 señala: ʽToda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionarioʼ.

Respecto al contenido de este derecho, la SC 189/01-R de 7 de marzo de 2001, estableció que: ʽ…En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativaʼ.

También cabe recordar que forma parte del contenido esencial de éste, el derecho a una respuesta motivada, así lo entendió la SC 0776/2002-R de 2 de julio, al señalar: ʽQue, en cuanto al derecho de petición, este Tribunal ha dejado establecido en su uniforme jurisprudencia, que el mismo se puede estimar como lesionado cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derechoʼ.

(…)

Asimismo, con relación a los requisitos para que sea viable otorgar la tutela por lesión del derecho de petición, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, concluyó que: ʽConsecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a) La existencia de una petición oral o escrita;  b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de peticiónʼ.

Por otro lado, la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, haciendo una sistematización de la línea jurisprudencial, expresó que: ʽConforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonablesʼ.

Finalmente, la SCP 1807/2013 de 21 de octubre, precisó que: ʽEn este entendido la jurisprudencia constitucional ha dejado establecido que forman parte del contenido esencial del derecho a la petición: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y 4) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse. Además se ha señalado que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable y; iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derechoʼ” (las negrillas fueron añadidas).

III.3.  Análisis del caso concreto

De acuerdo al memorial de este mecanismo constitucional, así como de antecedentes adjuntos se tiene que, la impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos a una respuesta pronta y oportuna y al trabajo; así como de los principios de preclusión y seguridad jurídica; aduciendo que, pese a haberse adjudicado a su empresa unipersonal el contrato de prestación de servicios “LIMPIEZA DE OFICINAS, MANTENIMIENTO DE ÁREAS VERDES Y JARDINERÍA PARA YPFB DCOR - GESTIÓN 2020” con Código: GCC-EPNE-DCOR-311-19; la entidad demandada: a) Emitió la RA DCOR AL-04/2020 de 11 de mayo, disponiendo la cancelación del citado proceso de contratación, sin justificación alguna; y, b) Hasta la fecha de interposición de esta acción tutelar, la citada entidad no dio respuesta alguna a sus reiteradas solicitudes, exigiendo explicaciones de las razones por las cuales se determinó la resolución del citado contrato e impetrando consensuar una reunión con la RPC codemandada y otras autoridades de YPFB.

En relación a la primera problemática denunciada

La peticionante de tutela alega pese a que, mediante Nota Expresa de Adjudicación YPFB-GCC-DRCO-NE- 175/2019 de 24 de diciembre, la entidad demandada, adjudicó a favor de su empresa unipersonal la contratación de los servicios de “LIMPIEZA DE OFICINAS, MANTENIMIENTO DE ÁREAS VERDES Y JARDINERÍA PARA YPFB DCOR - GESTIÓN 2020” con Código: GCC-EPNE-DCOR-311-19; posteriormente, sin haber suscrito dicho acuerdo, la RPC codemandada, emitió la RA DCOR AL-04/2020, disponiendo la cancelación del referido contrato; motivando la interposición de esta acción de defensa, debido a la vulneración de su derecho al trabajo, así como de los principios de preclusión y seguridad jurídica; sin embargo, aquella denuncia constituye ser un acto administrativo emergente del aludido contrato elaborado en el marco de las NB-SABS, el mismo que no corresponde ser dilucidado por la jurisdicción constitucional, sino a través del proceso contencioso conforme lo establecido por la SCP 0253/2019-S4, que determinó: “…las divergencias suscitadas entre partes durante la ejecución de un contrato administrativo, negociación o concesión del Órgano Ejecutivo del que forman parte las instituciones públicas o como emergencia de la resolución de las mismas, deben ser sometidas a la jurisdicción contenciosa…”; por lo que, a dicho fin deberá emplearse el procedimiento previsto por el art. 4 de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, la cual dispone que se aplicarán los arts. 775 al 781 del Código Civil Abrogado (CPCabrg), hasta que sean regulados por ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil, debiendo recurrir a la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte de la estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia del país, instancia que goza de la atribución de conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de las instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental; es decir, no le compete a la justicia constitucional resolver controversias emergentes de la resolución de contratos; puesto que, para ello se encuentra expedita la jurisdicción contenciosa.

En ese marco, de la problemática en análisis, ante la controversia suscitada, la accionante debió acudir a la justicia ordinaria habida cuenta que los contratos administrativos suscritos y las emergencias que puedan surgir durante la ejecución de los mismos, así como, las causas que determinen su resolución, estaban bajo el régimen de las NB-SABS; es decir, la cancelación del contrato “LIMPIEZA DE OFICINAS, MANTENIMIENTO DE ÁREAS VERDES Y JARDINERÍA PARA YPFB DCOR - GESTIÓN 2020” con Código: GCC-EPNE-DCOR-311-19, debió ser resuelto a través del proceso contencioso, no pudiendo activarse la acción de amparo constitucional para dicho análisis al no ser la vía idónea; por tal motivo, las partes deberán acudir al citado medio ordinario de defensa creado para dichos conflictos, conforme prevén las normas legales para el efecto y lo establecido por la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico II.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; cuyos razonamientos jurisprudenciales deben ser observados dada su vinculatoriedad al caso concreto; consecuentemente, en relación a esta denuncia, así como a los derechos descritos, corresponde denegar la protección solicitada.

Respecto al derecho a la petición alegado

Ahora bien, en cuanto al derecho a la petición supuestamente conculcado por la entidad demandada; conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se estableció que ante una solicitud oral o escrita la autoridad demandada esta compelida a otorgar una respuesta material, expresa y pronta, sea positiva o negativa, a fin de efectivizar el derecho a la petición invocado por el impetrante; la cual debe ser en el fondo; asimismo, cuando la misma no sea contestada en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por ley, se tendrá como lesionado el derecho aludido.

Precisados los hechos que motivaron la presente acción tutelar, del análisis de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece que emergente de la resolución del proceso de contratación “LIMPIEZA DE OFICINAS, MANTENIMIENTO DE ÁREAS VERDES Y JARDINERÍA PARA YPFB DCOR - GESTIÓN 2020” con Código: GCC-EPNE-DCOR, dispuesta mediante RA DCOR AL-04/2020, emitida por Criss Leroy de las Heras Zotes, RPC de YPFB -codemandada-; mediante memorial de 25 de mayo de 2020, dirigido a la impetrante de tutela, en su condición de propietaria y representante de la empresa unipersonal Nydia Patricia Yañez Calero, solicitó deje sin efecto la nombrada determinación; aduciendo que, con dicha cancelación su empresa sería la principal afectada; asimismo, pidió se disponga la prosecución de los trámites del aludido proceso ordenando la correspondiente suscripción del contrato; petitorio reiterado por memorial de 12 agosto de igual año, y nota de 14 de idéntico mes y año, a la codemandada, impetrando se dé respuesta a su memorial de 25 de mayo del citado año, amparada en el art. 24 de la CPE, manifestando haber transcurrido más de dos meses desde la presentación del señalado oficio sin haber obtenido respuesta alguna respecto a las razones o motivos para la cancelación del proceso de contratación supra referido, motivándose así un silencio administrativo (Conclusiones II.4 y 5); misiva debidamente recepcionada por la entidad demandada, tal cual consta de los sellos de recepción de la Dirección Regional de Contrataciones (fs. 144); sin embargo, no consta que las mismas hayan sido respondidas en forma positiva o negativa por los demandados; quienes en su informe de descargo, admitieron la omisión denunciada por la accionante, refiriendo que “…conforme establece el art. 90 de las normas básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios las únicas resoluciones administrativas que son impugnables son la resolución que aprueba la DBC, la de adjudicación y la declaratoria desierta, por ello que no fue posible considerar lo peticionado…” (sic).

De lo expuesto se advierte que, desde el 25 de mayo de 2020, data en que la peticionante de tutela solicitó a la entidad demandada le explique las razones o motivos para la cancelación del proceso de contratación; reiterando su petición a través de otro memorial y una nota, ambos de 14 de agosto de igual año, dicha empresa estatal hasta la fecha de interposición de la presente acción de defensa -25 de noviembre del indicado año- no emitió pronunciamiento alguno, sea positiva o negativamente; transcurriendo desde la primera solicitud escrita un periodo superabundantemente extenso; existiendo por ende, una actitud negligente por parte de la entidad demandada frente a las solicitudes de la impetrante de tutela, al no contestar en ningún sentido sus requerimientos, actuando contrariamente a lo preceptuado por el art. 24 de la Norma Suprema, que claramente señala que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta”; lo que, permite colegir que efectivamente YPFB, vulneró el derecho de petición alegado; consecuentemente, en virtud al marco constitucional y jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, corresponde conceder la tutela impetrada por la accionante únicamente respecto al señalado derecho.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela solicitada, obró de forma correcta.