SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0877/2022-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 29 de enero de 2021, cursante de fs. 115 a 120, el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que el Seguro Médico Delegado de COTEL R.L., proviene de una prolongación de la vigencia de los convenios suscritos con la ex Caja Ferroviaria, de acuerdo a la Resolución de Directorio 41/99 de 29 de julio de 1999; de manera posterior a esa resolución se realizaron las renovaciones correspondientes, sin objeción alguna, cumpliéndose el servicio de forma ininterrumpida a pesar de todas las limitaciones.

En mérito a los convenios suscritos con COTEL R.L., esa Cooperativa tiene la obligación de aportar mensualmente el 10% del monto total del salario de sus trabajadores, garantizando así la prestación del servicio de salud a sus dependientes; sin embargo, conforme se demuestra por las notas de 28 de diciembre de 2020, de 5, 6 y 7 de enero de 2021, desde hace seis meses atrás COTEL R.L. no cumplió con el pago de los referidos aportes; hecho que pone en riesgo los derechos e intereses de los trabajadores del Seguro Médico y a sus propios beneficiarios.

Refiere que se afectó los derechos al trabajo y al salario de los trabajadores del Seguro Médico Delegado, ya que de acuerdo a la Nota CITE: SMDC-ADM 009/2020 de 28 de diciembre, se establece que existe una deuda por el aporte antes indicado de más de Bs6 385 809,38.- (seis millones trescientos ochenta y cinco mil ochocientos nueve 38/100 bolivianos); lo cual incide en el pago de los salarios de todos los trabajadores profesionales, técnicos, administrativos y de apoyo del Seguro Médico; asimismo, incide en la falta de pago de servicios médicos especializados, subcontratados por el ente gestor de salud, como es la atención a enfermos por COVID-19. Además de las deudas contraídas por provisión de medicamentos, servicios externos contratados para análisis médicos y otros necesarios para la atención de las diferentes afecciones médicas, asistencia de tratamientos y seguimientos de casos de maternidad, diálisis y muchos más.

La parte demandada aduce que lo ocurrido deviene a raíz de una orden emanada por el Juez de Partido, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital del departamento de La Paz, que a través de la ASFI, ordenó que todas las entidades financieras del territorio nacional procedan a la retención de fondos de cuentas de COTEL R.L.; por lo que, la falta de control y regulación efectiva de la ASFI, en cuanto a las medidas de retención, provocan un perjuicio efectivo para los trabajadores del Seguro Médico Delegado de COTEL y de todos los trabajadores de COTEL R.L., quienes son los beneficiarios directos.

Si bien la ASFI se limita a viabilizar la orden emanada por la referida autoridad jurisdiccional; empero, en su función de ente regulador, esta entidad tiene el deber de observar que una medida cautelar debió ser efectuada, para prever que esa medida sea cumplida por las diferentes entidades financieras reguladas de forma proporcional, hasta el límite del monto de acuerdo a la emisión de la instrucción de retención y no permitir, como ocurre en el presente caso, donde las retenciones se aplicaron de forma progresiva, incluso a los montos posteriores a la disposición de la medida cautelar y los cuales resultan estar por encima del monto que está siendo reclamado en cautela.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La parte peticionante de tutela, denunció la lesión de sus derechos a percibir un salario justo, a un trabajo estable en condiciones dignas y mantener vigente la prestación del servicio médico a corto plazo que brinda el Seguro Médico Delegado de COTEL; citando al efecto los arts. 15.I, 18.I, 35.I, 36.I, 37, 45.III y V y 46.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE ).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia, ordene: a) Que la ASFI, en un plazo no mayor a tres (3) días hábiles de dictada la resolución, ordene el levantamiento de la suma de Bs6 385 809,38.- de la cuenta del Banco Nacional de Bolivia Sociedad Anónima (BNB S.A.) 1000189797; b) Que COTEL R.L. a través de su Gerencia General, una vez se proceda al levantamiento de la retención en la suma mencionada, en un plazo no mayor a dos días hábiles, destine dichos fondos al pago del 10% de los aportes adeudados que asciende al monto total mencionado en el inciso que precede; y, c) Disponer que los demandados asuman todos los mecanismos necesarios al efecto para dar cumplimiento al pago total del monto.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional se realizó el 9 de febrero de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 361 a 373, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El peticionante de tutela, a través de su abogado ratificó íntegramente su acción presentada y ampliándola manifestó que: Evidentemente hubo dos amparos anteriores, el primero planteado por COTEL R.L.                                          contra la ASFI, después el Sindicato Único de Trabajadores de COTEL (SUT COTEL) contra la ASFI; pero, es la primera vez que el Seguro plantea un amparo contra COTEL R.L. y contra la ASFI; entonces no se puede determinar la existencia de cosa juzgada.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Juan Reynaldo Yujra Segales, Director General Ejecutivo a.i. de la ASFI, mediante sus apoderados presentó memorial el 4 de febrero de 2021, cursante de fs. 275 a 281 vta., por el que solicitó se deniegue la tutela manifestando que: 1) Existe identidad de sujeto, objeto y causa, por cuanto se presentó una primera acción constitucional el 11 de diciembre de 2019, por los representantes del Directorio de SUT COTEL contra la ASFI, reclamando como en la actual, la retención de fondos de sus cuentas bancarias ordenadas por la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes (ATT), sosteniendo que ese hecho afecta los derechos a la salud y a la vida de sus representados por no lograr cubrir sus deudas económicas, acción de amparo constitucional que fue concedida parcialmente mediante Resolución 018/2020 de 13 de enero, instruyendo que en un plazo no mayor a setenta y dos (72) horas, la ASFI levante la retención de fondos por Bs48 204 487,66.- (cuarenta y ocho millones doscientos cuatro mil cuatrocientos ochenta y siete 66/100 bolivianos), de cuentas del Banco Unión S.A. y Banco Sol S.A.; orden que fue cumplida por la entidad mediante                  Nota ASFI/DAJ/CJ-117/2020 de 15 de enero. También el Secretario General de SUT COTEL y el ahora accionante presentaron un amparo contra la ASFI, reclamando la retención de fondos de sus cuentas bancarias ordenadas por la autoridad jurisdiccional que sustancia la demanda de ejecución de cobro coactivo, hecho que causaría perjuicios en la prestación que brinda el Seguro Médico Delegado, afectando a los trabajadores de COTEL R.L., por lo que existe identidad de sujetos; de objeto al pretender se levante la retención judicial ordenada por el juez; y de la causa, que es la transmisión y/o canalización de la orden de retención por la ASFI a cuentas bancarias de COTEL R.L., acción de tutela que fue resuelta por la Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, que pronunció la Resolución Constitucional 147/2020 de 28 de octubre, denegándola; 2) Toda vez que resulta improcedente cualquier medio de defensa constitucional que se interponga estando vigente y pendiente otro mecanismo de protección de derechos y garantías, en el caso, la ATT, interpuso el 2012 una demanda de ejecución de cobro coactivo contra COTEL R.L., por una deuda económica de   Bs72 478 944,80.- (setenta y dos millones cuatrocientos setenta y ocho mil novecientos cuarenta y cuatro 80/100 bolivianos), que actualmente se sustancia en el Juzgado de Partido, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital del departamento de La Paz; por lo que, este mecanismo de defensa aún se encuentra pendiente de resolverse; 3) Se debe declarar la improcedencia de la actual acción de amparo constitucional por incumplirse el principio de inmediatez, en el entendido que el 25 de octubre de 2018 se emitió la nota de remisión de orden judicial a las entidades financieras BNB S.A., La Primera Entidad Financiera de Vivienda (EFV), Banco Unión S.A., Banco Sol S.A. y Banco Fortaleza S.A., disponiendo mantener firmes las retenciones de cuentas de COTEL RL, por lo que debió interponerse la presente acción de tutela el 25 de abril de 2018; sin embargo, la misma fue presentada el 29 de enero de 2021, a dos años y nueve meses; 4) La ASFI, es una entidad que tiene por objeto regular, supervisar y controlar las entidades financieras, resaltando que las operaciones financieras gozan del derecho de reserva y confidencialidad, conforme prevé el art. 472 de la Ley de Servicios Financieros -Ley 393 de 5 de agosto de 2013-; asimismo, se transmiten y canalizan las órdenes de retención, suspensión, retención y remisión de fondos, emitidas por autoridades competentes, sean administrativas, judiciales o Fiscal, a través de la ASFI; es así que la institución que representa no tiene competencia para modular o modificar el alcance de la medida cautelar ordenada por autoridad judicial o Fiscal; por lo que las autoridades judiciales tienen absoluta responsabilidad respecto a la fundamentación, alcance y proporcionalidad de las medidas cautelares contenidas en las instrucciones judiciales que emiten. Así, mediante Nota de Remisión de Orden Judicial registrada como ASFI/DAJ/CJ-4463 de 25 de octubre de 2018, se puso a conocimiento y cumplimiento del BNB S.A., de La Primera EFV, del Banco Unión S.A., del Banco Solidario S.A. y del Banco Fortaleza S.A, el Oficio Judicial 2363/2018 de 24 de octubre, expedido por el Juez de Partido, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital del departamento de La Paz, que en la parte resolutiva mantiene firme y subsistente la retención de las cuentas pertenecientes a COTEL R.L. en el importe de       Bs75 582 268,01.- (setenta y cinco millones quinientos ochenta y dos mil doscientos sesenta y ocho 01/100 bolivianos); y, 5) Se evidencia falta de legitimación pasiva de la ASFI, puesto que no es sujeto procesal del proceso de ejecución de cobro coactivo iniciado por la ATT contra COTEL R.L., tampoco de los procesos laborales coactivos o ejecutivos que fueron mencionados en la presente acción de amparo constitucional, siendo ahora demandado por canalizar las órdenes judiciales solicitadas por autoridades competentes cumpliendo su deber, debiendo la parte accionante solicitar a través de medios expeditos el cese de las retenciones de fondos o congelamiento de cuentas ante la autoridad jurisdiccional que conoce los procesos iniciados contra COTEL R.L.

En audiencia, manifestó que el 21 de septiembre de 2020, se sustanció otra acción constitucional donde el ahora accionante también la presenta haciendo constar ciertas prestaciones de dinero además de otros salarios; acción de tutela que fue denegada al no cumplirse el principio de subsidiariedad toda vez que la ATT tiene un proceso pendiente con COTEL R.L.; asimismo, existe identidad de sujeto y causa que imposibilita que la actual acción de defensa sea conocida en el fondo. Finalmente, indicó que la ATT inició un proceso coactivo contra COTEL R.L. el 2012, por una suma económica que tendría esa entidad en aproximadamente Bs75 000.- (setenta y cinco mil 00/100 bolivianos), proceso que radica en el Juzgado de Partido, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital del departamento de La Paz, mismo que hasta la fecha se sigue sustanciando y tramitando; a razón de ello, es que la autoridad jurisdiccional emitió una orden para la retención de fondos de las cuentas bancarias que tenga.

Fernando Dips Zogbi, Gerente General -ahora demandado-; José Terrazas Méndez y Félix Cala Alacema, Presidentes del Consejo de Administración y de Vigilancia, respectivamente -en su condición de terceros interesados-, todos de COTEL R.L., presentes en audiencia realizaron su intervención de forma conjunta indicando a través de su abogado, que: i) Si bien es evidente que se adeuda al Seguro Médico Delegado, no es menos cierto que se tienen también otras obligaciones pendientes, tales como el adeudo de cuatro meses de salarios a los trabajadores propios de COTEL R.L. respecto a los meses de septiembre a diciembre de la gestión 2020; asimismo, en cuanto a la gestión 2021 se adeuda los aportes a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y el pago de proveedores de materiales de instalación y equipamiento, entre otros, inclusive al Servicio de Impuestos Nacionales (SIN); empero, esto se debe a disposiciones judiciales que determinaron la retención de fondos del sistema financiero, por lo que todo ingreso por concepto de pago de los diferentes asociados y usuarios se va reteniendo, razones por las que la Cooperativa se ve imposibilitada de cumplir con las obligaciones de carácter social; ii) La retención de fondos deviene de la fiscalización realizada en la gestión “2002 y 2003”, sobre cumplimiento de metas por parte de la ATT, y en 2012 solicitaron al “juzgado 3 coactivo la retención de 72 478 944” (sic) en todo el sistema financiero, en ese sentido si la retención es de “72 millones”, todas las cuentas de COTEL R.L. tratarían de alcanzar esa suma; empero, según la lógica de las entidades financieras, si la Cooperativa tiene cinco cuentas y el juez determina la retención de “70 millones”, las entidades financieras vendrían a retenerles “350 millones de bolivianos”; razonamiento contrario al criterio de proporcionalidad puesto que el cumplimiento de la obligación solo versa sobre los “72 millones” señalados; y, iii) Finalmente en cuanto a la deuda con la entidad accionante señala que cuentan con informes emitidos por el Gerente Administrativo Financiero y el Encargado de Contabilidad en los que se establece un desglose de los adeudos pendientes por concepto de pago por los aportes, indicando al respecto que están dispuestos al cumplimiento conforme determinen las autoridades.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

El SUT COTEL -sin identificarse-, en audiencia a través de su abogado manifestó que es evidente que su empleador adeuda al Seguro Médico Delegado el monto correspondiente a seis meses. Ante la falta de cumplimiento de esas obligaciones sociales dese hace varios meses también los trabajadores y sus familias tuvieron que vivir en carne propia las falencias de la atención médica, debido a las limitaciones y supresión de especialidades médicas, falta de exámenes médicos complementarios, de laboratorios y provisión de medicamentos. Así también tuvieron las limitaciones con las clínicas de atención designadas quienes no quisieron recibir a los trabajadores por falta de pago. Resulta inaudito que contando su empleador con dineros en sus cuentas bancarias no pueda disponer para el pago de sus obligaciones como es el aporte patronal del 10%, para el Seguro a Corto Plazo. Asimismo, la empresa adeuda a sus trabajadores por concepto de cinco meses de salario, también deben a las AFP’s.

Carlos Andrés Aliaga Téllez, Director Ejecutivo de la ATT, mediante memorial presentado el 4 de febrero de 2021, cursante de fs. 323 a 333 vta., manifestó que: a) El accionante no refiere al proceso de ejecución de cobro coactivo por Bs72 478 944,80.- el cual se encuentra en etapa de ejecución y cuyo cobro es nuevamente obstaculizado por COTEL R.L. en detrimento de sus trabajadores;     b) Existe falta de lealtad procesal de la parte accionante al evitar mencionar la acción de amparo constitucional de 13 de enero de 2020, presentada por el       SUT COTEL y el representante del Seguro Médico Delegado contra la ASFI, con argumentos similares a la actual acción de defensa, solicitando el descongelamiento de cuentas para pagar sueldos; en esa oportunidad se emitió la Resolución Constitucional 018/2020, concediendo la tutela y ordenó el levantamiento de Bs48 204 487,66.-; c) También se llevó adelante el 28 de octubre de 2020 la audiencia de acción de amparo constitucional presentada por Rubén Luis Gómez Garnica, Secretario General del SUT COTEL y Nicanor Alberto Jove Aparicio, ahora accionante, donde la Sala Constitucional Cuarta emitió la Resolución 140/2020 denegando la tutela; d) El impetrante de tutela omitió señalar que el Seguro Médico Delegado tiene designada una cuenta específica donde deposita el 10% del salario de los trabajadores, razón por la cual resulta inexplicable que ahora se pretenda afectar una cuenta diferente a la asignada e informada por el Sindicato al Juez de Partido, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital del departamento de La Paz; e) No se identifica e individualiza el sujeto pasivo, siendo este la autoridad jurisdiccional que ordenó la medida y no la ASFI como menciona el accionante; f) Mediante Auto Interlocutorio “350/2018” y Auto de 15 de octubre de 2018, se ordenó el levantamiento de la retención de fondos, posteriormente no hubo ningún reclamo que diera a conocer la autoridad judicial que la cuenta bancaria destinada al pago del Seguro Delegado de Salud se encontraría con retención, por lo tanto, la afectación grosera al derecho a la salud que ahora se reclama, no fue objeto de acción de defensa desde el 2018; g) Lo único que se pretende a través de la solicitud de levantamiento de la retención de la cuenta del BNB S.A., es que al final del proceso la ATT no pueda cobrar las multas que se encuentran impagas, generando insolvencia a efecto de hacer efectivas las multas que se persiguen, causando de esta manera daño económico al Estado, siendo que estas multas recuperadas van a fortalecer el Programa Nacional de Telecomunicaciones Inclusión Social, destinado al financiamiento de programas y proyectos de Telecomunicaciones y Tecnologías de Información y Comunicación; y, h) El 1 de agosto de 2012, el SUT COTEL, solicitó el levantamiento de la medida precautoria respecto de la cuenta destinada al pago del Seguro Social de Corto Plazo, enfermedad, maternidad y riesgos profesionales de corto plazo, de la cuenta del BNB S.A. 1000207256.

En audiencia manifestaron que esta es una tercera acción de amparo constitucional acusándolos de afectar el derecho a la salud de los trabajadores, cuando el 2012, se levantaron las retenciones debido a que el Seguro Médico Delegado y el SUT COTEL informaron que esa cuenta corresponde al seguro médico.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz, mediante Resolución 22/2021 de 9 de febrero, cursante de fs. 374 a 378, denegó la tutela impetrada; sobre la base de los siguientes fundamentos: 1) Lo mencionado y denunciado en la acción de amparo constitucional y lo referido en el desarrollo de la audiencia, a confesión de la misma parte accionante, no fue de conocimiento de la ASFI, menos de la autoridad jurisdiccional, ésta última quien posiblemente al conocer esos fundamentos por la vía incidental, hubiese corrido en traslado a la ATT y es probable que esa instancia, hubiere, dentro de sus competencias, entendido que la medida asumida es desproporcional; sin embargo, no se les dio la oportunidad de pronunciarse; y, 2) Dentro de la presente causa se entiende que hay una cuestión de improcedencia reglada, y en consecuencia, no se tiene otra opción que conforme lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, de dictar su improcedencia, a fin de reconducir el criterio de su admisibilidad, correspondiendo denegar la  tutela impetrada.