SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0266/2022-S4

La accionante denuncia que se lesionó sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; puesto que; 1) El Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda sin considerar la situación de la pandemia por el COVID-19 y la prohibición de despidos o desvinculaciones, establecida por la Ley 1309; bajo el argumento de que no era funcionaria de libre nombramiento ni de carrera procedió a agradecerle sus servicios como Procurador Tramitador Técnico VI, dependiente de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda, a través del memorándum MOPSV/DESP 134/2020, no obstante, haber solicitado el 15 de julio y 27 de agosto de igual año, se deje sin efecto tal decisión, sin obtener respuestas alguna; además de solicitar ante el referido Ministerio, se modifique en la forma el memorial con Hoja de Ruta 7060 de impugnación a petición y en el fondo se deje sin efecto el indicado memorándum, para su inmediata reincorporación como Procurador Tramitador Técnico VI; empero, el 24 de septiembre de 2020, se le hizo conocer que sus antecedentes fueron remitidos ante el Ministerio de la Presidencia; y, 2) Se apersonó ante el Ministerio de la Presidencia pidiendo la devolución inmediata de los antecedentes del recurso al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda para que sea esta entidad Ministerial quien resuelva su petición; sin embargo, esta entidad Ministerial no atendió su solicitud; por lo cual, el 14 de octubre del citado año, exigió atención inmediata y oportuna en un plazo de tres días a la petición de 28 de octubre del mencionado año, tratando de tal forma que sus derechos sean restituidos de manera oportuna e inmediata; empero, se mantuvo el silencia de parte de dicha entidad.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el derecho a la petición

Al respecto la SCP 0171/2022-S4 de 25 de abril, sobre el derecho a la petición sostuvo que: “Eduardo García de Enterría en su obra ‘Curso de Derecho administrativo´, tomo II, décima tercera edición, ed. Aranzadi S.A., pág. 9, 2013; sobre el derecho a la petición señaló: ‘...que no tienen otro fundamento que el derecho formal de petición (…) que al amparo genérico del derecho constitucional de petición, imponen hoy a la administración la obligación de contestación expresa… pero respecto a ellas no opera el silencio administrativo…’.

Por otra parte, entre los instrumentos internacionales, que en su generalidad vinculan el derecho de petición con el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana de Bogotá, en 1948, sobre este derecho, en su artículo XXIV dispone: ‘Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución’.

Asimismo, el art. 24 de la CPE, establece que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtenciónde respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

En este marco, se tiene que este derecho permite a las personas dirigirse y llegar a las entidades y órganos del Estado, para formular de manera verbal o escrita peticiones, reclamos y manifestaciones propias del solicitante respecto a algún tema de interés general o particular, en este sentido, se tiene que la petición genera la obligación en quien es receptor de la petición, de considerarla y realizar un examen de lo pedido, para otorgar de manera formal y pronta una respuesta, que puede ser positiva o negativa, dentro los límites de su competencia; es decir, que si bien el derecho a la petición genera la obligación de respuesta, en su alcance no conlleva el derecho a que lo solicitado sea favorable al peticiónate, esto por el componente formal de dicho derecho cuya satisfacción se cumple con la emisión de una respuesta conforme determinan las normas antes citadas y la jurisprudencia constitucional; sin embargo, dicha respuesta que emerge del examen de quien recibe la solicitud, debe ser otorgada de manera pronta y oportuna, con la debida fundamentación y motivación que no necesariamente debe ser ampulosa, que dé a entender al peticionante los motivos y las causas por las que se rechazó o aceptó su solicitud, cumplidos dichos aspectos se entenderá que la petición fue atendida; razón por la que este derecho no admite el silencio como respuesta.

En este Sentido, la SC 0962/2010-R de 17 de agosto, siguiendo la línea jurisprudencial de este Tribunal, respecto al derecho de petición puntualizó que: ‘…debe entenderse el mismo como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa…’.

En este marco, se tiene que este derecho permite a las personas dirigirse y llegar a las entidades y órganos del Estado, para formular de manera verbal o escrita peticiones, reclamos y manifestaciones propias del solicitante respecto a algún tema de interés general o particular, en este sentido, se tiene que la petición genera la obligación en quien es receptor de la petición, de considerarla y realizar un examen de lo pedido, para otorgar de manera formal y pronta una respuesta, que puede ser positiva o negativa, dentro los límites de su competencia; es decir, que si bien el derecho a la petición genera la obligación de respuesta, en su alcance no conlleva el derecho a que lo solicitado sea favorable al peticiónate, esto por el componente formal de dicho derecho cuya satisfacción se cumple con la emisión de una respuesta conforme determinan las normas antes citadas y la jurisprudencia constitucional; sin embargo, dicha respuesta que emerge del examen de quien recibe la solicitud, debe ser otorgada de manera pronta y oportuna, con la debida fundamentación y motivación que no necesariamente debe ser ampulosa, que dé a entender al peticionante los motivos y las causas por las que se rechazó o aceptó su solicitud, cumplidos dichos aspectos se entenderá que la petición fue atendida; razón por la que este derecho no admite el silencio como respuesta. En este Sentido, la SC 0962/2010-R de 17 de agosto, siguiendo la línea jurisprudencial de este Tribunal, respecto al derecho de petición puntualizó que: ‘…debe entenderse el mismo como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa…’.

…En resumen las autoridades vulneran el derecho de petición cuando: a) La respuesta no se pone en conocimiento del peticionario; b) Se presenta la negativa de recibirla o se obstaculiza su presentación; c) Habiéndose presentado la petición respetuosa, la autoridad no la responde dentro de un plazo razonable; y, d) La solicitud no es atendida de manera clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado” (las negrillas nos pertenecen).

De lo mencionado, se desprende que la petición se encuentra contextualizada en la Constitución Política del Estado como un derecho fundamental y su ejercicio supone que una vez planteada, cualquier sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener una pronta respuesta, y para las autoridades, como sujetos pasivos, surge la obligación de resolver la solicitud, otorgando una respuesta sea positiva o negativa dentro de los plazos establecidos en su normativa interna y a falta de ella, en un plazo razonable, con la debida fundamentación.

III.2.  Sobre la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional

Al respecto la SCP 0087/2022 de 11 de abril, refirió que: “…el Tribunal Constitucional con relación a la legitimación pasiva ha establecido que: ‘…la legitimación pasiva debe ser entendida como la coincidencia entre la autoridad que presuntamente causó la violación de los derechos y aquella contra quien se dirige la acción (SSCC 0255/2001-R, 0829/2001-R, 1349/2001-R, entre otras); de lo que se establece que para que el recurso sea admitido es imprescindible que el recurso sea dirigido contra la persona que cometió el acto ilegal o la omisión indebida, es decir el agraviante’ (SSCC 0325/2001-R y 0863/2001- R).

Así también, la jurisprudencia establecida por el Tribunal extinto, determinó que no es viable considerar el fondo de la problemática que se plantea dentro la presente acción de amparo constitucional, cuando ésta no fue dirigida contra la autoridad de última instancia que tiene la facultad de modificar, confirmar o revocar el acto o Resolución sometido a su consideración. Así las SSCC 0258/2003-R, 0726/2003-R, 0885/2003-R, 0723/2004-R y 1445/2004-R, 0823/2005-R, 0856/2005-R y otras, han establecido que: ‘cuando se trata de procesos en cualquier materia, el agraviado debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia -si se acusa el acto ilegal u omisión indebida-, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción si se presentare amparo’.

Por otro lado, la SCP 0123/2012 de 2 de mayo, refiere lo siguiente: ‘La legitimación pasiva, es la coincidencia que existe con la calidad adquirida por un servidor público o persona individual o colectiva que presuntamente -con actos u omisiones ilegales o indebidasha provocado la restricción, supresión o la amenaza de restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales y consecuentemente, contra quien se dirige la acción; así, la jurisprudencia y doctrina emitida por el Tribunal Constitucional anterior, que no resulta contraria al nuevo orden constitucional, señaló sobre la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional como: ‘…la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción…′ (SC 1745/2011-R de 7 de noviembre, haciendo cita de la SC 0264/2004-R de 27 de febrero).

De donde resulta que, ante la vulneración de derechos y garantías debe interponerse la acción tanto contra el servidor público, persona individual o colectiva que cometió la vulneración que se alega, así como contra la que tiene facultad para revisarla, modificarla o en su caso dejarla sin efecto; en ese entendido, la SC 0639/2010-R de 19 de julio, que hizo referencia a su vez a la SC 1445/2004-R de 7 de septiembre, manifestó que la acción de amparo constitucional debe dirigirse: ‘...no sólo en contra de la autoridad que ejecutó el acto ilegal, sino también de aquella que revisó esa actuación y no la corrigió′.

De esa manera, la legitimación pasiva no sólo la adquiere la persona que cometió el acto ilegal y contra quien debe dirigirse la acción, a efecto que pueda responder por los supuestos actos ilegales atribuidos en su contra, sino que también en los casos en que los actos denunciados de lesivos a los derechos y garantías fundamentales devengan de un proceso judicial o administrativo, la legitimación pasiva recae también sobre el Juez, Tribunal u órgano que asumió la decisión y es quien además podrá modificar la supuesta vulneración; así, la SC 1761/2010-R de 25 de octubre, que se sustenta en el entendimiento asumido mediante la SC 1740/2004-R de 29 de octubre, señaló que: ‘…se establece que en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos…”’ (el resaltado nos corresponde).

III.3.  Análisis del caso concreto

Conforme a las Conclusiones del presente fallo constitucional y los antecedentes que se aparejan al legajo constitucional, se tiene que, la accionante, fue contratada mediante memorándum de Designación MOPSV/DESP 049/2018, en el que Milton Claros Hinojosa, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda designó a la accionante al cargo de Procurador – Tramitador Técnico IV dependiente de la Dirección General de Asuntos Jurídicos cargo que ostentaba como “funcionaria provisoria”, como señaló la parte demandada en su informe; por lo que, se infiere que dicho puesto corresponde a un cargo de carrera; sin embargo, la autoridad ahora demandada, mediante Memorándum MOPSV/DESP 134/2020, comunicó a la impetrante de tutela, que el referido despacho Ministerial decidió prescindir de sus servicios, concluyendo la relación laboral y el citado agradeció sus servicios una vez concluida la jornada laboral del mismo día, sin precisar razón alguna para ello.

Frente a tal decisión, la ahora solicitante de tutela presentó Nota de 15 de julio del referido año, solicitando se instruya a la unidad de RR.HH. dependiente de la Dirección General de Asuntos Administrativos del indicado Ministerio, tramite su reincorporación a su puesto de trabajo y deje sin efecto el memorándum de desvinculación laboral MOPSV/DESP 134/2020; que ante el silencio de la autoridad demandada la accionante fue el 27 de agosto del mismo año, impugnó en la vía administrativa en segunda instancia el memorándum de desvinculación laboral MOPSV/DESP 134/2020, pidiendo se revoque el señalado Memorándum con base y en cumplimiento de la Ley 1309 referida a la prohibición de despidos aplicables a servidores públicos en la cuarentena durante la cuarentena y en efecto retroactivo, disponiendo su reincorporación al mismo puesto laboral que ocupaba antes de su desvinculación.

Al no existir pronunciamiento de parte de la dependencia del Ministerio señalado, a través de memorial de 15 de septiembre de igual año, la impetrante de tutela solicitó modificación en la forma el memorial con hoja de ruta 7060 de impugnación a petición y al no tener pronunciamiento, en ejercicio del art. 24 de la CPE, exigió respuesta inmediata, fundamentada y motivada a la hoja de ruta 5987, reiterada el 27 de agosto de 2020, y se deje sin efecto el memorándum MOPSV/DESP 134/2020; disponiendo su reincorporación inmediata a esa cartera de Estado, a su cargo como Procurador Tramitador Técnico VI, más el pago de sus salarios devengados.

Sin embargo, según nota MOPSV-DGAJB 346/2020, a través del Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, dio respuesta a los memoriales de 15 de septiembre y el de impugnación de 27 de agosto de 2020, señalando que se interpuso recurso jerárquico al amparo del art. 66.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–, por lo que el referido recurso hubiera sido remitido a la presidente del Estado Plurinacional de Bolivia conforme lo dispone el parágrafo III del citado artículo de la mencionada Ley concordante con el art. 123 inc. a) de su Reglamento aprobado por el Decreto Supremos (DS) 27113 de 23 de julio de 2003; toda vez que, es ésta la autoridad encargada de resolver los recursos Jerárquicos Administrativos.

Asimismo, se tiene que teniendo la solicitante de tutela conocimiento de la remisión de su impugnación ante el Ministerio de la Presidencia, mediante memorial de 28 de septiembre de 2020, y ante la falta de respuesta y habiendo transcurrido tiempo suficiente para una respuesta oportuna se apersonó ante esa cartera del Órgano Ejecutivo pidiendo la devolución inmediata del recurso de impugnación en segunda instancia al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda para que sea esa la autoridad que resuelva y prosiga con el trámite de acuerdo a lo establecido para el derecho a la petición y la Ley 1309. Asimismo, se tiene que la accionante, nuevamente se dirigió al citado Ministerio a través del memorial presentado el 14 de octubre de 2020, al invocando el art. 24 de la CPE, solicitando se le otorgue respuesta inmediata y oportuna, otorgando el plazo de tres días para que remitan su impugnación a la Ministerio de obras públicas Servicios y Vivienda.

Ahora bien, teniendo presente que la impetrante de tutela al dirigirse a la autoridad –ahora demandada– modificó su pretensión de “impugnación” a “solicitud de reincorporación” en resguardo de su derecho a la petición; asimismo, que en cuanto a la problemáticas identificadas supra, el agravio atribuido a ella y al Ministerio de la Presidencia radica en la falta de respuesta a sus solicitudes, es preciso retomar el razonamiento desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, respecto del derecho a la petición.

El citado derecho, se encuentra contextualizado en la Constitución Política del Estado como un derecho fundamental y su ejercicio supone que una vez planteado, cualquier sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener una pronta respuesta, y para las autoridades, como sujetos pasivos, surge la obligación de resolver la solicitud, otorgando una respuesta sea positiva o negativa dentro de los plazos establecidos en su normativa interna y a falta de ella, en un plazo razonable, con la debida fundamentación.

En ese contexto, respecto a la primera problemática, se advierte que el Ministerio de Obras Públicas a través del Director General de Asuntos Jurídicos, dio respuesta a los memoriales de 15 de septiembre y el de impugnación de 27 de agosto de 2020, indicando que el referido recurso hubiera sido remitido a la “presidente” del Estado Plurinacional de Bolivia conforme lo dispone el parágrafo III del citado artículo de la mencionada Ley concordante con el art. 123 inc. a) de su Reglamento aprobado por el DS 27113 de 23 de julio de 2003; toda vez que, sería ésta la autoridad encargada de resolver los recursos Jerárquicos Administrativos; por lo tanto, al emitir tal respuesta esta autoridad le otorgó a la impetrante de tutela, una respuesta pronta, oportuna y de manera fundamentada, indicándole que la vía que resolverá su impugnación será por el Ministerio de la Presidencia; por lo tanto, no se advierte lesión alguna al derecho a la petición, correspondiendo sobre dicha problemática denegar la tutela solicitada.

Por otra parte debe tomarse en cuenta que, si bien la accionante alegó la lesión de sus derechos a la estabilidad laboral y al trabajo, debido a que la autoridad –ahora demandada– no hubiera otorgado respuesta congruente a sus solicitudes, de dejar sin efecto su desvinculación de la entidad; este extremo de disconformidad respecto al contenido de la respuesta, deberá ser cuestionado a través de los mecanismos de impugnación correspondientes en la vía administrativa, sin que el derecho de petición alcance a dicha pretensión de fondo. Asimismo se aclara que, la autoridad demandada respondió de manera fundamentada la razón por la que determinó remitir antecedentes de su caso a otra cartera del Estado, sin que hubiera emitido un pronunciamiento de fondo respecto a su reincorporación laboral, extremo que también impide analizar el fondo de la legalidad o no de su desvinculación laboral, al estar pendiente de pronunciamiento de parte de las autoridades ahora cuestionadas.

Respecto a la segunda problemática, en el que se cuestiona falta de respuesta de parte del Ministro de la Presidencia ante sus solicitudes, se advierte que, la presente acción de defensa se interpuso únicamente contra el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; entonces, al no haber dirigido su demandado también al Ministerio de la Presidencia autoridad que supuestamente lesionó sus derechos al no haber emitido respuesta alguna a sus dos últimos memoriales de 28 de septiembre y 14 de octubre de 2020, mismos que fueron dirigidos al Ministerio de la Presidencia se deniega la tutela solicitada por falta de legitimación pasiva; toda vez que, no existe coincidencia entre la autoridad que presuntamente causó la violación de los derechos y aquella contra quien se dirige la acción, a efecto que pueda responder por los supuestos actos ilegales atribuidos en su contra (Fundamento Jurídico III.2); en consecuencia, este Tribunal se ve impedido de resolver o emitir algún criterio de fondo al respecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.