SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0293/2022-S2

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a recibir una remuneración de forma oportuna, al trabajo, a la petición, a no ser discriminados y a la dignidad, alegando que, tanto el ex Alcalde como el ex Secretario Municipal de Finanzas, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez del departamento de Santa Cruz, incurren en retención ilegal y arbitraria de sueldos, omitiendo pagar el sueldo de distintos meses obviando que merecen una justa remuneración por las tareas que desarrollan en los distintos cargos que ocupan en el Municipio referido; haciendo caso omiso los demandados a las diferentes notas que presentaron requiriendo la cancelación de sus salarios, así como a las Resoluciones Municipales 23/2020 de 15 de diciembre y 10/2021 de 31 de marzo, emitidas por el Concejo del Municipio referido, que ordenaron a la MAE, hacer efectivo el pago omitido antes del cierre de la gestión municipal correspondiente al periodo 2015 - 2021.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  En materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su inobservancia que no puede ser dilucidada en la vía constitucional

           Al respecto, la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, expone que: “…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aún tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional. En este sentido la SC 204/2002-R, de 5 de marzo, señala: ‘(…) la vía constitucional no tiene otro fin en materia de amparo que la protección efectiva de los derechos fundamentales, de modo que no puede ser utilizada para resguardar los derechos de las partes intervinientes en un contrato de orden civil o de prestación de servicios…” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

           En este apartado, corresponde asimismo, efectuar una necesaria diferenciación entre el proceso contencioso y contencioso administrativo; señalando al respecto la SCP 0088/2019-S3 de 15 de marzo, que: “La Constitución Política del Estado en su art. 179.I, definió la existencia de la jurisdicción especializada, estipulando que la misma sería regulada por ley; en virtud a ello, se promulgó la Ley de Transición Para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional -Ley 212 de 23 de diciembre de 2011-, que en su art. 10.I determinó que: ‘La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandadas contenciosas - administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por ley como Jurisdicción Especializada’.

           Posteriormente, el 19 de noviembre de 2013, se promulgó el Código Procesal Civil, que en su Disposición Final Tercera determinó: ‘De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada’.

           Finalmente, se promulgó la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, cuya disposición derogatoria única dispuso: ‘Se deroga el Parágrafo I del Artículo 10 de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional’, incluyendo en su art. 4, lo siguiente: ‘Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, ‘Código Procesal Civil’ (…).

           Dicha ley fue promulgada para regir de manera transitoria y regular la tramitación de los procesos contencioso y contencioso administrativos, crear la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los Tribunales Departamentales, a través de las Salas especializadas denominadas Contenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones y regulando de manera específica la tramitación y substanciación de los mismos.

           En ese marco, la diferencia entre estos procesos está plenamente identificada en la normativa legal vigente, determinando que el proceso contencioso obedece a un conflicto emergente como resultado, ya sea de contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional -siendo competencia de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte del Tribunal Supremo de Justicia-; o, de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental -son de competencia la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia-.

           Respecto a la vía recursiva, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso, procederá el recurso de casación, a saber: a) En los procesos contenciosos tramitados en las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, los recursos de casación serán resueltos por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y, b) En los procesos contenciosos tramitados en la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y los recursos de casación serán resueltos por la Sala Plena de dicho Tribunal.

           En cambio, el proceso contencioso administrativo es un trámite que se presenta para impugnar en la vía judicial resoluciones emitidas por el Estado, que necesariamente no tengan otra vía o forma para ser modificadas o revocadas por la entidad pública que emitió un acto administrativo como la instancia de control judicial a la fase administrativa, y a diferencia del proceso contencioso, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso administrativo, no procede recurso ulterior y debe ser sustanciado de puro derecho, ya que se observará si efectivamente se restringió o limitó un derecho privado en la tramitación de los recursos legales interpuestos en sede administrativa establecidos en la Ley 2341; lo que significa que, una vez agotados los recursos de impugnación y cuando así corresponda, el particular puede iniciar el citado proceso contencioso administrativo ante la autoridad jurisdiccional, si considera que sus intereses legítimos o derechos subjetivos fueron lesionados o perjudicados a causa de una determinación del Estado o cuando exista oposición entre el interés público y privado” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.2.  Respecto a los derechos al trabajo y a una justa remuneración por las labores desarrolladas como medio de subsistencia

           La SCP 2570/2012 de 21 de diciembre, concluye que: “La Constitución Política del Estado vigente, en la Primera Parte, Título II, Capítulo Quinto referido a los derechos sociales y económicos, Sección III sobre el derecho al trabajo y al empleo, en el art. 46 establece que: ‘I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas’. En cuanto a su conceptualización, el anterior Tribunal en la SC 0549/2007-R de 3 de julio, citando a su vez como referente a la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, señaló que el derecho al trabajo es la: ‘…potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia’.

           Derecho de naturaleza social y económica que significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental también tiene derecho a una remuneración o salario justo y equitativo con el fin de procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana. 

           El art. 4 del EFP, establece que servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración.

           El art. 51 del EFP, al establecer las bases generales de las remuneraciones a los servidores públicos, señala que se fundan en los siguientes aspectos: ‘a) Periodicidad y oportunidad de la retribución (…) g) Derecho a la percepción de un aguinaldo de Navidad equivalente a un salario mensual o duodécimas correspondientes. Norma que no efectúa ninguna discriminación relativa a la calidad de funcionario permanente o por tiempo definido.

           (…)

           La remuneración es la contraprestación que percibe el trabajador por haber puesto su capacidad de trabajo a disposición del empleador, en los términos y condiciones del contrato de trabajo que tienen celebrado. La remuneración se otorga como contenido u objeto de la prestación del empleador, en cumplimiento de su obligación básica de remunerar el trabajo, y lo recibe el trabajador como contraprestación de su trabajo. El término 'remuneración' en una acepción amplia, abarca a todas las formas de retribución que el empleador debe reconocer a favor del trabajador, así, se encuentran dentro de ella, el sueldo o salario, las primas, bonos, pago de horas extraordinarias y, por supuesto, el aguinaldo de navidad. Otros autores sostienen que el 'salario' implica la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena, ya retribuyan el trabajo efectivo o impliquen otro tipo de reconocimiento por la prestación del servicio’.

           (…)

           El Constituyente boliviano ha realizado un dibujo normativo relativo al derecho al trabajo, con bases estructuralmente proteccionistas, y una manera de aplicar la ley siempre en beneficio del trabajador, en esa dimensión el trabajo no remunerado no es compatible con la noción que el Constituyente le ha dado al ser humano en calidad de homo faber.

           En el caso concreto, se tiene que la accionante realizó reiteradas solicitudes dirigidas al Alcalde Municipal desde el mes de marzo, sin que haya existido al efecto respuesta alguna; sin embargo, se certificó el 21 de agosto de 2012, que ella asistía regularmente a su fuente laboral, dependiente de la Municipalidad, y cumplía sus funciones con un desenvolvimiento satisfactorio que demuestra su responsabilidad, idoneidad y eficacia. Por ello no existe razón jurídica alguna para que no se le paguen sus salarios, lo que representa en los hechos una vulneración de su derecho al trabajo en su componente del derecho a una retribución digna, encontrándose por conexitud también amenazados los derechos que se desprenden del derecho a la subsistencia digna…” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

III.3.  Respecto a los derechos de igualdad y prohibición de discriminación

Sobre el particular, la SCP 0362/2012 de 22 de junio, establece que: “Con la finalidad de tener una compresión apropiada, tanto del racismo y la discriminación, es menester hacer un esbozo sucinto de ambas categorías; en ese orden, a objeto de tener una visión amplia de la discriminación, atinge analizar también el tema del racismo, pues uno y otro tienen relación en su esencia. Respecto a la definición de racismo, el art. 5 inc. c) de la LCRFD, prevé: ‘Se considera «racismo » a toda teoría tendente a la valoración de unas diferencias biológicas y/o culturales, reales o imaginarias en provecho de un grupo y en perjuicio del otro con el fin de justificar una agresión y un sistema de dominación que presume la superioridad de un grupo sobre otro’.

La norma citada precedentemente, se inspira en el preámbulo de la Constitución Política del Estado, que recogiendo el sentimiento unívoco del Estado Plurinacional de Bolivia, expresa: ‘…Así conformamos nuestros pueblos, y jamás comprendimos el racismo hasta que lo sufrimos desde los funestos tiempos de la colonia’. De lo expuesto se concluye que, las diferencias de cualquier índole existentes entre culturas y personas, de las naciones indígenas preexistentes a la colonia, nunca fueron razones para ejercer dominio o agresión entre sí, ni mucho menos para menoscabar la igualdad en los derechos del ser humano; más al contrario, en aras de una pacífica y armoniosa convivencia, se concebía y practicaba la igualdad como valor fundamental para una existencia digna. Consecuentemente, en un Estado donde se pregona la igualdad de las personas, es inadmisible e inaceptable concebir el racismo, por cuanto es una práctica degradante en la coexistencia de las personas, que más allá de ser un prejuicio, es un elemento retrógrado en el desarrollo de los derechos fundamentales.

Conforme la prescripción del art. 5 inc. a) de la LCRFD, por discriminación se entiende: ‘…a toda forma de distinción, exclusión, restricción o preferencia fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual e identidad de géneros, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica, social o de salud, profesión, ocupación u oficio, grado de instrucción, capacidades diferentes y/o discapacidad física, intelectual o sensorial; estado de embarazo, procedencia, apariencia física, vestimenta, apellido u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por la Constitución Política del Estado y el derecho internacional…’.

Así, a la luz de la Constitución Política del Estado y las normas vigentes en nuestro país, la idea de superioridad, marginación, exclusión y segregación entre semejantes está vetada, al considerar que dichos prejuicios son pura expresión del racismo y la discriminación; en ese entendido, en nuestro medio no es concebible ni aceptable tales actos tendientes a menoscabar el derecho a la igualdad del cual goza toda persona. Se debe dejar claramente establecido que, existiendo diferencias entre unos y otros, debe primar una plena y armoniosa igualdad en derechos, deberes y oportunidades, las diferencias en razón alguna deben ser motivo para ejercer dominio, preponderancia, sometimiento, supresión o marginación, de ninguna naturaleza…” (las negrillas añadidas).

III.4.  Análisis del caso concreto

           Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a recibir una remuneración de forma oportuna, al trabajo, a la petición, a no ser discriminados y a la dignidad, conforme a los hechos fácticos debidamente precisados en el apartado correspondiente, ceñidos en lo esencial a que, el ex Alcalde y ex Secretario Municipal de Finanzas del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez, omiten pagarles los sueldos inherentes a distintos meses de 2020 y 2021, desconociendo la justa remuneración que merecen por las labores que desarrollan en el referido Municipio, incurriendo así en retención ilegal y arbitraria de sueldos. Desconociendo, asimismo, las diferentes notas presentadas pidiendo la cancelación de sus salarios, así como las Resoluciones 23/2020 de 15 de diciembre y 10/2021 de 31 de marzo dictadas por el Concejo del Municipio referido, que mandaron a la MAE, materializar el pago omitido antes del cierre de la gestión municipal correspondiente al periodo 2015 - 2021.

En el marco de lo expuesto, corresponde inicialmente indicar que, en cuanto a la omisión en el pago de salarios de julio y agosto de 2020, de los Asesores Legales y Financieros de Línea del Concejo Municipal, pese a existir orden de cancelación contenida en la Resolución Municipal 23/2020 (Conclusión II.1); en la Comunicación Interna SMF/011/2021 de 23 de abril (Conclusión II.3), el ex Secretario Municipal de Finanzas, informó que ello respondía a la falta de presentación de informe de actividades de dichos meses y la ausencia de cancelación de sus aportes a las AFP, aspectos que se encontraban previstos en los contratos administrativos suscritos entre partes y que constituía parte del procedimiento de cancelación de sueldos en consultorías en entidades públicas; en ese orden, sobre el particular, concierne aplicar lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, por cuanto todos los aspectos que deban dilucidarse respecto a contratos administrativos, deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley mediante un proceso de conocimiento, lo que no puede ser dilucidado en la vía constitucional. Correspondiendo, aplicar dicho entendimiento, igualmente, por ende, a los sueldos de febrero y marzo de 2021; por cuanto, al tratarse de contratos de servicios, no están regulados por las normas administrativas; correspondiendo acudir a la vía contenciosa ante cualquier eventualidad o controversia.

           En ese orden, la SCP 0088/2019-S3 de 15 de marzo, establece que para cualquier controversia en cuanto al contrato administrativo suscrito: “…son aplicables las reglas previstas en el mismo de acuerdo a sus términos y condiciones acordadas y ante la existencia de algún conflicto entre las partes involucradas en el contrato, corresponde ser dilucidado y resuelto en la jurisdicción contenciosa; es decir, activando un proceso contencioso, según lo previsto en la Ley 620 que rige este tipo de procedimiento, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados por la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, conforme establece el art. 3.II inc. d) de la citada norma. Asimismo, el DS 0181 referido a las NB-SABS que forma parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental (SACG), en su art. 90 no estipula los recursos de revocatoria y jerárquico.

           La jurisprudencia constitucional desarrollada precedentemente, las discrepancias suscitadas entre las partes durante la ejecución de un contrato suscrito dentro del marco normativo de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios o como emergencia del mismo, éstas deben ser sometidas a conocimiento de la jurisdicción contenciosa” (las negrillas y el subrayado fueron agregadas).

           Ahora bien, en lo referente a la omisión de pago de sueldos inherentes a la Secretaria y Concejales Municipales; y, a la Encargada de Limpieza del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez, de febrero y marzo de 2021; consta el pronunciamiento de la Resolución 10/2021 (Conclusión II.2), mediante la que se ordenó a la MAE de ese Municipio, dar cumplimiento antes del cierre de la gestión municipal del periodo 2015 - 2021, asumir las medidas precautorias que garanticen el pago de sueldos y salarios adeudados a todos los funcionarios del Ejecutivo y Legislativo Municipal, de la gestión 2020, hasta abril de 2021.

           Al respecto, consta en la Comunicación Interna SMF/011/2021, que en lo referente a la omisión de pago de sueldos de febrero y marzo de 2021, de los Concejales y Secretaria del Concejo Municipal; y, de la Encargada de Limpieza; el Secretario Municipal de Finanzas, informó que aquello respondía a la situación económica que atravesaba el Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez, en mérito a la reducción en la transferencia y recaudación de los recursos propios en el primer trimestre y la falta de liquidez “ha ocasionado la no cancelación”; afirmación que demuestra que se incumplió con la remuneración justa que correspondía a los impetrantes de tutela por el trabajo desarrollado en el Municipio, desconociéndose lo regulado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, siendo la remuneración la contraprestación que percibe la o el trabajador por poner su capacidad de trabajo a disposición del empleador, no resultando viable el trabajo no remunerado, más aún si ello conlleva la falta de medios de subsistencia de las partes afectadas y de sus familias. Circunstancias que se dieron en el caso, lesionando los derechos a recibir una remuneración de forma oportuna, al trabajo, a la petición, y también a no ser discriminados y a la dignidad, por cuanto no existe justificativo alguno en el marco del desarrollo realizado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, para que se hubiera obrado de forma distinta al resto de los funcionarios del Municipio de Puerto Suárez, a quienes se les cancelaron los sueldos correspondientes, mas no a los hoy accionantes indicados.

En consecuencia, el Juez de garantías al declarar “improcedente” la acción impetrada -aunque según la terminología correcta debió denegar la tutela-, actuó de forma parcialmente correcta.