SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0395/2022-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la seguridad social, a la salud, a la estabilidad laboral, a la alimentación y a la vida; por cuanto, fue despedida injustificadamente del cargo de docente de la materia de Inglés que desempeñaba en la UNE; situación por la que, la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz, a través de su titular emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral JDTSC/FRC/CONM. 146/2020 de 26 de octubre, intimando a la Universidad demandada proceda de manera inmediata a su reinserción en las mismas funciones que desempeñaba, más el pago de salarios devengados, manteniendo su antigüedad y demás derechos laborales que correspondan por ley; sin embargo, una vez notificada dicha casa superior de estudios se negó a dar cumplimiento a la misma.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional en caso de resistencia del empleador a cumplir la conminatoria de reincorporación, y su cumplimiento integral

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, en torno a este supuesto señaló que: “…la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos.

Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el   art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada”.

Por su parte, la SCP 1372/2015-S2 de 16 de diciembre, respecto a la abstracción del principio de subsidiariedad para estos casos, manifestó que: “…en los casos en los que una trabajadora o trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende; sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. Por lo que, ante la existencia de una conminatoria, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, no resulta exigible agotar las mismas, a fin de impetrar su observancia en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral como la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; resultando necesario reiterar que, en todo caso será la instancia laboral la que producto de la acción social planteada por la parte empleadora, si lo considerare correspondiente, determine en definitiva si el despido fue o no justificado; por cuanto la justicia constitucional únicamente viabiliza la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo; no compeliendo por ende, efectuar pronunciamiento de fondo al respecto” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, con relación el cumplimiento integral de las conminatorias de reincorporación, la SCP 0059/2019-S3 de 12 de marzo, estableció que: “Respecto al pago de salarios devengados y derechos sociales, la SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, sostuvo: ‘Del análisis y comprensión del razonamiento constitucional precedentemente glosado, se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional afirmó que a tiempo de conceder la tutela, no se encuentra habilitado para establecer el pago de los sueldos devengados por despidos injustificados, puesto que dicha labor correspondería realizarlas a las autoridades administrativas y/o judiciales, debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo.

No obstante, consideramos que dicho desarrollo jurisprudencial, no guarda coherencia con lo precisado en la uniforme jurisprudencia constitucional, respecto a la tutela que se brinda por incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación, emitida por una Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; toda vez que, la misma se la efectúa en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin necesidad de exigir que previamente se tengan que agotar las instancias administrativas y/o judiciales, por encontrarse en riesgo los derechos del trabajador, así como otros derechos fundamentales relacionados a la subsistencia y vida misma del trabajador y su familia; por lo que no le compete, incluso al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar pronunciamiento alguno sobre de fondo de la conminatoria (SCP 1372/2015-S2), salvo que en su emisión se hubiesen vulnerado derechos fundamentales (SCP 1712/2013 de 10 de octubre).

Consideraciones de las que se establece, que cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria”’ (el énfasis y subrayado es agregado).

III.2.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, señaló que: “Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas’.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso “(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”’ (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

La problemática planteada por la accionante detalla que, el 5 de agosto de 2020, fue despedida injustificadamente del cargo que desempeñaba como docente de la materia de Inglés en la UNE; razón por la que, interpuso denuncia ante la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz; entidad que a través de su titular emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral JDTSC/FRC/CONM. 146/2020 de 26 de octubre, intimando a la Universidad demandada proceda de manera inmediata a su reinserción en las mismas funciones que desempeñaba, más el pago de salarios devengados, manteniendo su antigüedad y demás derechos laborales que correspondan por ley; sin embargo, una vez notificada dicha casa superior de estudios se negó a dar cumplimiento a esa decisión.

De los antecedentes adjuntos al expediente se tiene que, a través de la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral JDTSC/FRC/CONM. 146/2020, el Jefe Departamental de Trabajo        Santa Cruz, instruyó a la Rectora demandada proceder a la reinserción inmediata de la impetrante de tutela a su fuente laboral, en el mismo puesto que ocupaba, reponiendo los sueldos devengados desde el despido, manteniendo su antigüedad y demás derechos laborales que correspondan por ley. Determinación administrativa notificada el 5 de noviembre de 2020 a la citada Universidad (Conclusión II.1); posteriormente, a través de Informe Memorándum JDTSC/I/VER.REINC./LAB. 029/2021 de 18 de febrero, la Inspectora de esa Jefatura Departamental, refirió haber constatado que la UNE, no dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Laboral mencionada (Conclusión II.2).

En ese contexto se advierte que, de acuerdo a la jurisprudencia precitada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, este Tribunal se ve impedido de pronunciarse sobre la labor efectuada por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo, dependientes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y por dicha repartición estatal, en cuanto al fondo de lo resuelto en una conminatoria de reincorporación laboral; mismos que deberán ser conocidos y resueltos necesariamente en la vía administrativa o judicial laboral, por mandato del art. 10.IV del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por su similar 0495 de 1 de mayo de 2010, tal cual fue establecido por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, unificación sobre la materia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; sin embargo, una vez emitida la indicada orden de reincorporación, y si se omitiere su cumplimiento por los obligados a acatarla según la determinación administrativa laboral, se activará la jurisdicción constitucional con la finalidad de hacerla cumplir en resguardo de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, debido a la emergencia que reviste su efectividad.

De igual forma cabe precisar que, su acatamiento debe ser integral, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas, lo que implica además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales -siempre que estos sean determinados por la conminatoria-; empero, teniendo claro que no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral del o la trabajadora, sino la otorgación de la tutela provisional, en atención a que son las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo, tanto para el empleador como para el trabajador; lo cual, no quiere decir que su cumplimiento no sea inmediato, pese que hayan sido planteados los recursos de revocatoria o jerárquico, e incluso estén pendientes de resolverse o se hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa; consecuentemente, el Tribunal Constitucional Plurinacional se halla reatado a verificar si el empleador dio o no observancia a una conminatoria de reincorporación del trabajador.

Ahora bien, bajo ese marco jurisprudencial respecto de las determinaciones administrativas laborales, y delimitados los antecedentes de la problemática traída en revisión, se evidencia que, ante la desvinculación dispuesta por la UNE, la accionante optó por su reincorporación, acudiendo a la Jefatura Departamental de Trabajo Santa Cruz, entidad que constató que el despido de la impetrante de tutela fue injustificado y arbitrario, dando lugar a la expedición de la Conminatoria de Reincorporación Laboral por Estabilidad Laboral JDTSC/FRC/CONM. 146/2020, la cual dispuso se proceda a la reincorporación inmediata a su fuente laboral, en el mismo puesto que ocupaba, reponiendo los sueldos devengados desde el despido perpetrado, manteniendo su antigüedad y demás derechos laborales que correspondan por ley, sustentando tal determinación en que: a) Se emitió “Única Citación” el 18 de septiembre de 2020, por concepto de “Reincorporación laboral por Estabilidad Laboral” (sic) contra la UNE, señalándose audiencia para el 15 de octubre del mismo año a horas 9:30; sin embargo, la Universidad demandada no se presentó a pesar de haber sido notificada; y, b) El art. 2.VIII de la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, señaló que: “…La inconcurrencia del empleador o su representante legal a la audiencia se considera prueba plena y aceptación de despido injustificado…” (sic); consiguientemente, infirió que dicha norma sanciona -al empleador que no concurre a la audiencia- con la presunción de verdad del despido injustificado; situación que, operó en el caso de autos a favor de la solicitante de tutela que goza de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; puesto que, conforme lo expuesto por la prenombrada y la documentación presentada, se evidenció la existencia de la relación laboral entre las partes.

No obstante, la Universidad demandada rehusó dar cumplimiento a la aludida orden; en cuyo contexto, resulta claro e ineludible que la problemática planteada en esta acción de defensa se adecúa al diseño de los derechos susceptibles de protección en la vía constitucional; por cuanto, la tutela en examen surge únicamente con la finalidad de que se prevea el cumplimiento de la Conminatoria emitida, pues como se expresó, se salvan los resultados de fondo a determinarse, si fuere el caso, en la jurisdicción administrativa u ordinaria laboral.

Asimismo, en relación a los salarios devengados y demás derechos laborales, la citada Conminatoria dispuso también su cancelación a favor de la peticionante de tutela, así como, el mantenimiento de su antigüedad; aspectos que han sido previstos por la SCP 0987/2017-S2 de 18 de septiembre, sosteniendo que: “…cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria” (las negrillas son nuestras). Asimismo, dicho razonamiento fue objeto de unificación a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, la cual estableció de forma definitiva que el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación debe ser integral; lo que conlleva además de la reincorporación, al pago de sueldos devengados y otros derechos sociales (Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional); en cuyo mérito, la Universidad demandada se encuentra compelida a acatar la totalidad de lo dispuesto en la aludida determinación laboral; en razón a que, fue emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales; dicho razonamiento tiene sustento en el principio de protección de los trabajadores in dubio pro operario y la jurisprudencia que no fue observada por la Rectora demandada, quien estaba obligada a reincorporar a la solicitante de tutela y ordenar el pago de los salarios adeudados y demás derechos laborales de los que fue privada en su oportunidad, con el consiguiente perjuicio que ello significa.

En consecuencia, de dicho tenor jurisprudencial resulta la obligatoriedad en su acatamiento; empero, sin obviar sus características de provisionalidad e integralidad; toda vez que, la Universidad demandada tiene la vía administrativa u ordinaria expedita para impugnar la decisión de reincorporación y pagos a realizar que considere impertinentes, emitida en instancia administrativa, pues se salvan los resultados de fondo a determinarse, si fuere el caso, en la vía administrativa u ordinaria laboral, y debe darse cumplimiento de forma íntegra a dicha Conminatoria, en tanto y cuanto no exista una determinación administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto o disponga lo contrario, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional.

Finalmente, con relación al pago de costas procesales, y daños y perjuicios ocasionados, es un aspecto que no puede ser considerado en razón a la naturaleza de la tutela solicitada, al alcance provisional de su concesión y cuya regulación según el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo), es potestativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido -se entiende en parte- la tutela solicitada, obró en forma parcialmente correcta.