SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0028/2022

3. Facultad ejecutiva. Referida a la potestad de administrar la cosa pública, en el caso de las entidades territoriales autónomas será en el marco de las competencias exclusivas, compartidas o concurrentes. Esta facultad requiere de funciones de técnicas y administrativas, para ejecutar la ley y las normas reglamentarias. Entonces, respecto de esta facultad el órgano ejecutivo ya sea del nivel central como de los gobiernos autónomos está encargado de toda la actividad administrativa, de la gestión pública en el ámbito de sus competencias.

4. Facultad fiscalizadora. Esta facultad se encuentra introducida por el art. 272 de la CPE, cuando confiere a los gobiernos autónomos las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora. Esta facultad tratándose de las entidades territoriales corresponde a la asamblea legislativa del gobierno autónomo correspondiente para controlar al órgano ejecutivo del mismo. Así en la autonomía departamental es ejercida por la asamblea departamental respecto del órgano ejecutivo en la gestión pública y el manejo de los recursos departamentales.

5. Facultad deliberativa. Es la capacidad de debatir y tomar decisiones sobre asuntos de interés de forma consensuada por los miembros de los entes legislativos correspondientes, es decir, respecto de la autonomía departamental por los miembros de la Asamblea departamental respecto de asuntos de interés departamental.

(…)

Ahora bien, es de destacar que estas facultades por su directa y estrecha relación se realizan en forma complementaria. Al mismo tiempo, también es importante señalar que el ejercicio de estas facultades respecto de los gobiernos autónomos en su relación con el nivel central dependerá de la clase de competencia privativa, exclusiva, concurrente y complementaria con relación a determinada materia y que se encuentran delineadas por el Constituyente. Así, cuando las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva se concentran en un determinado nivel de gobierno -central o autonómico-, estamos frente a competencias exclusivas, donde la dinámica no es compleja, dado que a la Asamblea Legislativa correspondiente le concierne la facultad legislativa y al Órgano Ejecutivo las facultades reglamentaria y ejecutiva, con el advertido que en esta clase de competencia, puede transferirse y delegarse las facultades reglamentaria y ejecutiva, a diferencia de lo que ocurre con las competencias privativas donde no existe delegación ni transferencia quedando vedado a cualquiera de las entidades territoriales la posibilidad de ejercitar alguna facultad en las materias regladas como privativas.

(…)

El escenario varía cuando las facultades legislativas, ejecutiva y reglamentaria se reparten entre dos o más niveles de gobierno, es decir cuando se refiere a las competencias compartidas y concurrentes, por lo que resulta necesario referirse a estas dinámicas de relacionamiento, en mayor detalle con relación a las competencias concurrentes...

En lo que se refiere a las competencias concurrentes, el art. 297.1.3 de la CPE, las define como “aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentarias”. De acuerdo con la delimitación constitucional puede inferirse que esta competencia tiene como característica la intervención de órganos de diferente nivel gobierno sobre determinada materia, posibilitando la suma de esfuerzos entre diferentes niveles de gobierno para lograr mayor eficiencia, bajo una actuación coordinada y oportuna. En esta perspectiva, resulta primordial determinar si la intervención de un nivel central de gobierno desplaza la intervención de los otros, o es que puede existir una simultaneidad en la concurrencia de todos los Órganos que intervienen sin que implique un desplazamiento de facultades.

Con este objetivo, cabe preguntarse cuál es el alcance que la Norma Suprema otorga al ejercicio simultáneo de las facultades reglamentaria y ejecutiva de las entidades territoriales autónomas cuando establece que en la competencia concurrente la legislación corresponde al nivel central y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva.

(…)

Consecuentemente, se infiere que el primer sentido interpretativo efectuado a la Norma Suprema objeto de análisis es coherente con el principio de unidad de la Constitución, cuando se entiende que en la competencia concurrente, al corresponder al nivel central la legislación no le es permisible ingresar en el ejercicio simultáneo de las facultades reglamentaria y ejecutiva por estar reservadas estas facultades a las entidades territoriales autónomas, toda vez que el ejercicio simultáneo de las facultades reglamentaria y ejecutiva sólo incumbe a las entidades territoriales autónomas, en virtud a que el sentido teleológico de la competencia concurrente es lograr una participación democrática de las entidades territoriales autónomas.

Su configuración constitucional está orientada a la intervención coordinada y complementaria de los diferentes niveles, a efectos de posibilitar la suma de esfuerzos entre los diferentes niveles de gobierno para lograr mayor eficiencia, bajo una actuación coordinada y oportuna y no a concentrar en el nivel central todas las facultades.

Este sentido interpretativo se sustenta a la vez en el principio de corrección funcional propio de la interpretación constitucional, en virtud del cual la interpretación que se realice de la Ley Fundamental no debe interferir el ámbito de las funciones asignadas por la Constitución Política del Estado a los diferentes órganos de poder, lo que implica que el intérprete debe respetar el marco de distribución de funciones estatales consagrados por la

Norma Suprema.

En efecto, la dinámica del ejercicio simultáneo de los diferentes niveles de gobierno está proyectada en un ámbito de complementariedad más que de contraposiciones, de tal forma que en las competencias concurrentes, de acuerdo con el diseño constitucional, y en observancia del principio de interpretación de corrección funcional, la simultaneidad del ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva abarca a dos o más niveles subnacionales, es decir, a los gobiernos autónomos, lo que implica que la simultaneidad no es extensible respecto del nivel central del Estado, porque daría lugar a que el nivel central se arrogue también las facultades reglamentaria y ejecutiva con el riesgo de desplazar la concurrencia de las entidades autónomas, ingresando en características propias de las competencias exclusivas al concentrar en un sólo nivel de gobierno todas las facultades, desvirtuando la distribución de funciones otorgadas por la Constitución Política del Estado, teniendo en cuenta que uno de los factores de diferencia entre estas competencias es que en las concurrentes no existe delegación ni transferencia de facultades, sino el aseguramiento de una participación conjunta de los diferentes niveles de gobierno cuya orientación no es concentrar en el nivel central todas las facultades.

Sin perjuicio de lo precedentemente señalado, es pertinente referirse a si existe la posibilidad que en algunos supuestos el nivel central pueda ejercer simultáneamente con las entidades territoriales autónomas las facultades de reglamentación y ejecución, cuando se trata de competencias concurrentes.

En este propósito, partiendo nuevamente de la premisa constitucional que las competencias concurrentes son aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva, de cuya regulación, en principio, el nivel central del Estado no puede ejercer en forma simultánea con los gobiernos autónomos, las facultades reglamentaria y ejecutiva por corresponderles a éstos últimos el ejercicio simultáneo de las mismas; razonamiento que se sustenta en evitar cualquier intención de concentración de facultades para el nivel central, que genere un desplazamiento de la participación de las entidades territoriales autónomas en las facultades reglamentaria y ejecutiva, contrario a los principios de autonomía, democracia y participación que encierra la cláusula autonómica del nuevo modelo de Estado.

Sin embargo, es menester considerar en la labor interpretativa ciertas situaciones en las que podría darse lugar a una permisibilidad limitada del ejercicio simultáneo del nivel central con las entidades territoriales en las facultades reglamentaria y ejecutiva respecto de las competencias concurrentes. A este respecto surge como problema jurídico a ser tomado en cuenta los supuestos en los que los gobiernos autónomos no cumplan con el ejercicio de dichas facultades y en su caso no ejecuten las funciones y responsabilidades correspondientes a las mismas, situación en la cual sin perjuicio de las responsabilidades directas a las que se sujetan las autoridades de las entidades territoriales autónomas según prevé el art. 64 de la LMAD, resulta imperioso encontrar los mecanismos que puedan subsanar de manera inmediata y eficaz estas circunstancias excepcionales.

La citada eventualidad obliga observar el principio de subsidiariedad que rige al régimen autonómico en virtud del cual ‘los órganos de poder público tienen la obligación de auxiliar y sustituir a los órganos autónomos y descentralizados en caso de necesidad’, en razón a que ‘la toma de decisiones y provisión de los servicios públicos debe realizarse desde el gobierno más cercano a la población, excepto por razones de eficiencia y escala que justifique proveerlos de otra manera’, según define el 5.12 de la LMAD.

En tal sentido, acogiendo dicho principio rector y los razonamientos expresados supra, tratándose de competencias concurrentes, resulta permisible otorgar la posibilidad que el nivel central ingrese de manera simultánea con las entidades territoriales en el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva únicamente cuando: 1. Las facultades ejecutiva y reglamentaria que corresponden a las entidades territoriales no sean ejercidas por sus gobiernos autónomos, y 2. La participación del nivel central en el ejercicio simultáneo con las entidades territoriales no implique un desplazamiento de la participación de las entidades territoriales autónomas y concentración de facultades para el nivel central.

En tal sentido ante el cuestionamiento respecto a que si ¿el nivel central podría, en las competencias concurrentes, ejercer simultáneamente las facultades ejecutiva y reglamentaria con los niveles autonómicos?. La respuesta sería afirmativa únicamente en los supuestos señalados, toda vez que, tanto el legislador como el intérprete, deben estar orientados a potenciar la participación del ejercicio simultáneo de los gobiernos autónomos en las competencias concurrentes y a proscribir del ordenamiento jurídico la concentración en el nivel central las facultades reservadas para las entidades territoriales, por cuanto de conformidad con el principio constitucional de lealtad institucional: ‘El nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas tomarán en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen (…); respetando el ejercicio legítimo de las competencias del nivel central y de las entidades territoriales autónomas’ (art. 5.15 de la LMAD), máxime si de conformidad con lo previsto en el art. 7 de la citada norma: ‘I. El régimen de autonomías tiene como fin distribuir las funciones político-administrativas del estado de manera equilibrada y sostenible en el territorio para la efectiva participación de las ciudadanas y ciudadanos en la toma de decisiones, la profundización de la democracia y la satisfacción de las necesidades colectiva y del desarrollo socioeconómico integral del país’” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

III.5.    Principio de jerarquía normativa. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 0591/2012 de 20 de julio, ha establecido lo siguiente: “En lo que hace al principio de jerarquía normativa, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0013/2003 de 14 de febrero, ha explicado su contenido, desarrollando luego una precisa doctrina de su aplicación para disciplinar la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, dictaminando lo siguiente:

`…el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución.

Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de «dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas», así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones...’, así dispone el art. 96.1ª de la Ley Fundamental. Conforme a lo referido se establece que existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta; de otro lado, en cuanto se refiere al lugar que ocupan en la jerarquía normativa, la Ley, como expresión de la voluntad popular, se encuentra en un nivel superior al Decreto Supremo, por lo que éste debe subordinarse a aquella’ (Criterio reiterado en la SC 60/2003 de 3 de julio).

Luego, la SC 0060/2006 de 10 de julio, complementó el desarrollo, de la siguiente manera:

‘El principio de supremacía de la Constitución Política del Estado supone la concurrencia del principio de jerarquía normativa, pues la supremacía constitucional, supone gradación jerárquica del orden jurídico derivado que se escalona en planos descendentes. Los más altos subordinan a los inferiores, y todo el conjunto se debe subordinar a la Constitución Política del Estado...’ (Complementación reiterada en la SC 0075/2006 de 5 de septiembre de 2006).

Ahora bien, las normas del art. 410 de la CPE, a tiempo de recepcionar el principio de jerarquía normativa, lo proyecta concretizando su ámbito de aplicación, al precisar el orden de prelación o subordinación en el que se encuentran cada una de las normas jurídicas; así, la Constitución Política del Estado es la primera y más importante, debiendo subordinarse a ella cada una de las demás; luego, se ubican los Tratados Internacionales, inmediatamente por debajo las leyes nacionales, estatutos autonómicos, cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena; finalmente, por debajo se encuentran los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos del gobierno central y de las entidades territoriales autónomas.

Aquí, conviene resaltar que la voluntad del constituyente, al consagrar el principio de jerarquía normativa y precisar el orden en el que cada norma debe ser aplicada, es el respeto al sistema democrático participativo, representativo y comunitario (art. 11 de la CPE), bajo cuya égida, el órgano legislativo es el único facultado para emitir leyes nacionales, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas (arts. 145 y 158.I.3 de la CPE); por lo que las leyes asumen su cualidad de preeminencia por sobre otros instrumentos normativos, de su fuente emisora, el Órgano Legislativo, cuya característica esencial es la de representar a la población y la sociedad, así como todos los intereses que en ella proliferan. En consonancia con el sistema representativo, la existencia de un órgano legislativo, supone la participación de todos los ciudadanos en la toma de decisiones, ya que el art. 26 de la CPE, dispone que entre los derechos políticos, se proclama el de participación en el ejercicio del poder político, de forma directa o por medio de representantes y estos últimos se aglomeran en el Órgano Legislativo; de este silogismo, emerge el convencimiento que las leyes emitidas por este Órgano, tienen la cualidad de corresponder a la voluntad popular, y por ello tienen como sustento el equilibrio social.

De otro lado, los decretos y otros instrumentos emanados del Órgano Ejecutivo, carecen de la cualidad esencial de la ley, ya que no germinan en el órgano representativo de la voluntad popular, por ello, no representan la voluntad general ni tienen la legitimidad social que otorgan el necesario debate legislativo; por esa carencia, la Norma instituyente del Estado Plurinacional de 2009, discrimina con precisión los instrumentos emanados del Ejecutivo, postergándolos a su naturaleza jurídica intrínseca; así, los decretos, tiene por objeto reglamentar las leyes, y tal como la SC 0013/2003 de 14 de febrero ha señalado: ‘…existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta…’.

Conforme a lo expuesto, un decreto tiene por objeto primario reglamentar las leyes, más no puede crear, desconocer, suprimir ni modificar los derechos y obligaciones establecidas en ellas.

Aquí, conviene explicar que si bien la Constitución de 2009, a tiempo de preservar al decreto como el instrumento jurídico emanado del Órgano Ejecutivo, ya no explica sus límites, tal y como lo hacía la Constitución Política del Estado de 1967 en el art. 59.1ª, norma que disponía de forma expresa que el decreto no definía derechos ni podía alterar los definidos por ley, ello no supone una novedosa comprensión del decreto por nuestro sistema constitucional, puesto que no se le ha otorgado facultades excepcionales, como ocurre en otros países, en los que el decreto de forma extraordinaria asume cualidad de ley en ciertas circunstancias debidamente tasadas.

Conforme a lo expuesto, este Tribunal, extrayendo la voluntad constituyente respecto del art. 172.8 de la CPE, arriba al convencimiento de que la interpretación literal de dicha norma, es el significado del decreto conforme a nuestra tradición jurídica, que lo ha comprendido como un instrumento del Órgano Ejecutivo suscrito por el Presidente con el refrendo de un ministro, generalmente el del ramo a que el decreto se refiere, requisito sin el cual carece de validez; emitido dentro del ámbito de las facultades reglamentarias que incumben al Órgano Ejecutivo para el cumplimiento de las leyes, y sin que en modo alguno puedan modificar el contenido de éstas, son el medio de desarrollar la función administrativa que le compete” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

En ese mismo sentido, respecto al principio de jerarquía en el marco del Estado Plurinacional Autonómico y lo previsto en el art. 410 de la CPE, estableció: “El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución expresamente este principio en su art. 410.II, identificando para el sistema normativo general (nacional) una jerarquía normativa compleja con tres niveles o rangos, a saber:

1)  El art. 410.II, dispone: ‘La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país’.

2)    Tratados internacionales que no son parte del bloque de constitucionalidad.

3)  Que contempla las normas insertas en el art.410.II.3 Constitucional; es decir, las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.

4)  Que involucra toda la normatividad de carácter administrativo y reglamentario al incluir en este rango a los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes” (DCP 0066/2014)  (las negrillas nos corresponden).

III.6.    Juicio de constitucionalidad

El accionante demanda la inconstitucionalidad por la forma de la Ley Municipal Autonómica 263 “Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas”, ya que dicha ley –como lo señala de su propio objeto y exposición de motivos– emerge para normar la aplicación de la “Ley de Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas” promulgada por el nivel central del Estado, en el marco de la competencia concurrente de Seguridad Ciudadana contemplada en el art. 299.II.13 de la CPE. Lo que hace evidente, que debió constituirse a través de un Decreto Municipal emitido por el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, y no así mediante ley municipal, pues en ejercicio de la citada competencia concurrente, el nivel municipal autonómico ostenta únicamente la facultad reglamentaria, la misma que se materializa en normas de carácter reglamentario y nunca a través de una ley.

Al respecto, cabe destacar que la Ley Municipal Autonómica 263 –cuya constitucionalidad se cuestiona–, en su exposición de motivos refiere: “Tomando en cuenta que, el control del expendio y consumo de bebidas alcohólicas se constituye en un componente esencial de la seguridad ciudadana, en fecha 11 de junio de 2012 se promulgó la Ley de Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas N° 259, cuyo objeto es regular el expendio y consumo de bebidas alcohólicas, las acciones e instancias de prevención, protección, rehabilitación, control, restricción y prohibición, estableciendo las sanciones ante su incumplimiento; la misma que en su Disposición Transitoria Segunda establece un plazo de noventa días continuos a partir de su publicación para que los gobiernos autónomos municipales, en el ámbito de sus competencias elaboren y aprueban los instrumentos legales correspondientes para su cumplimiento”.

Efectivamente, el art. 2 de las Disposiciones Transitorias de la Ley 259, establece: “En un plazo de noventa (90) días continuos a partir de la publicación, los Gobiernos Autónomos Municipales, en el ámbito de sus competencias, elaborarán y aprobarán los instrumentos legales correspondientes para el cumplimiento de la presente Ley”; a cuyo efecto, como se relata en la mencionada Exposición de Motivos, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz emitió en principio la Ley Municipal Autonómica 049 de Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas de 13 de enero de 2014; la misma que fue posteriormente modificada mediante la Leyes Municipales Autonómicas 087 de 4 de septiembre de 2014 y 235 de 22 de mayo de 2017; las cuales, al considerarse insuficientes para lograr el control de la actividad legislada, ameritó que se promoviera la emisión de la Ley Autonómica Municipal 263 analizada en la presente acción de control normativo, que en su Disposición Final Primera, abroga toda la normativa anteriormente referida.

Hechas las aclaraciones previas e ingresando en materia, es menester referir que por disposición del art. 297 de la CPE, las competencias se clasifican en Privativas, Exclusivas, Concurrentes y Compartidas. Para el caso que nos ocupa, el indicado precepto constitucional, en el numeral 3 de su primer parágrafo, señala que en las competencias concurrentes, la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente con éste las facultades reglamentaria y ejecutiva, como se detalló en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.

Esto supone que el nivel central del Estado tiene reservada para sí la facultad legislativa que se ejerce por la Asamblea Legislativa Plurinacional; esto es, la emisión de la ley de jurisdicción y alcance nacional; y por lo tanto, los órganos legislativos de los niveles subnacionales no tienen potestad para emitir ningún tipo de regulación que se encuentre en el mismo nivel jerárquico, estando restringidas sus facultades a la reglamentación y ejecución de la Ley nacional.

Así, como se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, con relación al principio de jerarquía normativa en el marco autonómico vigente, las leyes nacionales y las emitidas por los niveles subnacionales, se encuentran en el mismo estamento jerárquico. Por lo mismo, la legislación emitida en ejercicio de una competencia concurrente, sólo puede ser dictada por el Nivel Central del Estado; y reglamentada y ejecutada, de forma simultánea, con los niveles subnacionales, en el marco de la explicación desarrollada en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.

Distinta es la situación de las competencias compartidas, señaladas en los arts. 299.I y 304.II de la CPE, en las que la propia Norma Fundamental, prevé que en su ejercicio, la legislación “básica” le corresponde al nivel central del Estado y tiene alcance nacional, mientras que la legislación “de desarrollo”, a los niveles subnacionales con alcance en su propia jurisdicción. Aclarándose que en las competencias compartidas, el nivel ventral del Estado legisla lo básico de una determinada competencia y en el mismo estamento jerárquico, se encuentran las leyes de desarrollo de las Entidades Territoriales Autónomas, que norman aquello que no fue legislado por el nivel central de acuerdo a la realidad de su jurisdicción. 

Ahora bien, en lo que concierne a la Ley Autonómica Municipal 263, se hace evidente, de un lado, que ésta fue emitida en el marco del art. 2 de las Disposiciones Transitorias de la Ley 259 –Ley de control al expendio y consumo de bebidas alcohólicas–, pronunciada por el nivel central del Estado, la misma que exhorta a que los gobiernos autónomos municipales elaboren y aprueben los instrumentos normativos correspondientes para darle cumplimiento. Asimismo, por manifestación expresa de la Exposición de Motivos de la indicada Ley Autonómica Municipal, se establece que su emisión responde, precisamente, a la referida Disposición Transitoria de la Ley Nacional 259, emergente de la competencia concurrente de “Seguridad Ciudadana”, contemplada en el art. 299.II.13 de la CPE.

En ese contexto, como se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la inconstitucionalidad por la forma radica en el cuestionamiento de una norma, tanto por la infracción de su procedimiento reglado de elaboración como por la competencia del órgano emisor, que configuran las condiciones para determinar su validez.

Así, dada la naturaleza de la norma impugnada emergente de la competencia concurrente contemplada en el art. 299.II.13 “Seguridad Ciudadana”, su fuente de validez se encuentra precisamente en el art. 297.I de la CPE, que define las cualidades de las competencias definidas en el Régimen Autonómico del Estado Plurinacional, así como las facultades otorgadas a los niveles del Estado para su ejercicio.

Al respecto, es menester referir que el art. 98 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez (LMAD) –Ley 031 de 19 de julio de 2010–, respecto a la “Seguridad Ciudadana” como competencia concurrente, estableció: “Al ser el Estado el garante de los derechos fundamentales y al ser la seguridad ciudadana un fin y función esencial contemplada en la Constitución Política del Estado, esta competencia deberá ser regulada por una ley especial”, añadiendo en su parágrafo II, que “El ejercicio de la competencia concurrente de seguridad ciudadana por parte de las entidades territoriales autónomas deberá sujetarse a la ley especial, emitida por el nivel central del Estado, de acuerdo a la competencia concurrente del Numeral 13, Parágrafo II del Artículo 299, de la Constitución Política del Estado”.

En ese orden, el Nivel Central del Estado emitió la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana “Para una Vida Segura” –Ley 264 de 31 de julio de 2012–, que en su Título VII, prevé varias medidas tendientes a la prevención y rehabilitación respecto al consumo de bebidas alcohólicas. En cuyo mérito, se emitió la Ley 259 de Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas, que es parte del conjunto interrelacionado de políticas, planes, estrategias, procedimientos, institucionalidad y funciones en materia de Seguridad Ciudadana, conforme se establece de la parte considerativa del Decreto Supremo (DS) 1347 de 10 de septiembre de 2012, que la reglamenta.

Siendo dicha circunstancia normativa, característica propia de las competencias concurrentes, en donde la reglamentación se ejerce de manera simultánea por todos los niveles del estado, quedando la facultad legislativa a potestad única del nivel central, como prevé el art. 297.I3 de la CPE. Siendo menester referir al respecto, que la emisión de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana “Para una Vida Segura”, como la ley especial exigida en el art. 98 de LMAD para la ejecución de dicha competencia, no impide que el nivel central del Estado pueda emitir más legislación para la ejecución de la misma, más aún, si ésta implica asumir una serie de políticas, planes, estrategias, procedimientos, institucionalidad y asignación de funciones en materia de Seguridad Ciudadana; contario sensu, de entenderse que la competencia de Seguridad Ciudadana ya se hubiera ejecutado por el Nivel Central del Estado por una única ley especial –Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana “Para una Vida Segura”– todo lo no regulado por ésta podría ser legislado por los niveles subnacionales, vulnerando la naturaleza de las competencias concurrentes y la repartición competencial establecida en el art. 297 y ss.

Por lo mismo, las imbricaciones legislativas emergentes de la matriz competencial concurrente vinculada a la Seguridad Ciudadana, solo puede emerger del nivel central del Estado; ya sea efectuando modificaciones a la Ley Especial –Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana “Para una Vida Segura”–, o bien, legislando sobre esta misma competencia sobre materias vinculadas a ésta, como es el caso de las regulaciones sobre el régimen penitenciario en la Ley de Ejecución Penal y Supervisión, o como es el caso que nos ocupa, la Ley 259 de Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas, que es parte del conjunto interrelacionado normativa vinculada a la Seguridad Ciudadana.

Tal es así, que el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, como parte de su propuesta estratégica, identificó al expendio y consumo de alcohol y otras drogas como un área de intervención fundamental, previendo asimismo, la emisión de un conjunto de normas nacionales y autonómicas en materia de Seguridad Ciudadana, dentro de las que se encuentra la Ley 259, que tiene por objeto regular el expendio y consumo de bebidas alcohólicas, las acciones e instancias de prevención, protección, rehabilitación, control, restricción y prohibición, estableciendo las sanciones ante el incumplimiento de las mismas.

Asimismo, le Ley 259, prevé como áreas de intervención, las medidas de promoción de la salud y prevención del consumo de bebidas alcohólicas, la gestión de licencias de funcionamiento para lugares de expendio y comercialización de las mismas, control y medidas de prohibición, así como el establecimiento de sanciones al expendio y consumo. Estableciendo, inclusive, la participación de los Gobiernos Autónomos Municipales en las previsiones de su Capítulo II “Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas”, Capítulo VI “Medidas de prohibición” y Capítulo VII “Medidas sancionatorias”.

Bajo ese contexto normativo, se hace evidente que la Ley Nacional 259 “Ley de control al expendio y consumo de bebidas alcohólicas”, fue emitida por el nivel central del Estado en ejercicio de la competencia concurrente establecida en el art. 299.II.13 de la CPE, y por lo mismo, le correspondía al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, ejercer las facultades reglamentaria y ejecutiva, respecto a dicha legislación.

Así, dada la naturaleza de la norma impugnada emergente de la competencia concurrente contemplada en el art. 299.II.13 “Seguridad Ciudadana”, su fuente de validez se encuentra precisamente en el art. 297.I de la CPE, que define las cualidades de las competencias definidas en el Régimen Autonómico del Estado Plurinacional, así como las facultades otorgadas a los niveles del Estado para su ejercicio; la misma que, guardando coherencia con el art. 297.I.3 de la misma Norma Fundamental, hacen evidente que para reglamentar la Ley nacional 259 “Ley de control al expendio y consumo de bebidas alcohólicas”, debió ejecutarse dicha facultad a través del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, pues sólo dicha autoridad,  tiene la potestad para su ejercicio, tal como se estableció por la jurisprudencia constitucional, señalada en el Fundamento Jurídico III.4.

En ese contexto, como se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la inconstitucionalidad por la forma radica en el cuestionamiento de una norma, tanto por la infracción de su procedimiento reglado de elaboración como por la competencia del órgano emisor, que configuran las condiciones para determinar su validez. Siendo evidente en el análisis del caso presente, que al haberse ejecutado la facultad reglamentaria ostentada por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de su Órgano Deliberativo –Concejo Municipal– mediante la Ley Autonómica Municipal 263, se incurrió en una de las causales de inconstitucionalidad por la forma, pues la misma no responda a su fuente de validez, establecida en los arts. 297.I.3 y 299.II.13 de la CPE; lo que además vulnera el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa previsto en el art. 410 de la Norma Fundamental, al desconocer la dinámica de las facultades legislativa y reglamentaria en la atribución de competencias a los diferentes niveles del Estado.

Correspondiendo en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la Ley Autonómica Municipal 263, por la forma; y en procura de precautelar el ejercicio de las atribuciones conferidas al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en lo que respecta a la ejecución de la competencia concurrente de “Seguridad Ciudadana”, diferir la expulsión de esta Ley hasta un mes después de la notificación con esta Sentencia Constitucional Plurinacional a la autoridad competente para que durante dicho periodo, emita la normativa reglamentaria que corresponda.

III.6.1. Otras consideraciones

En virtud a que una de las alegaciones del representante del Concejo Municipal de La Paz, fue que la Ley Autonómica Municipal 263 fue emitida en el marco del art. 21.1 “Reserva de ley” de la Ley Municipal Autonómica 007 de 7 de marzo de 2012, cuyo texto prescribe: “De conformidad con la Constitución Política del Estado, Carta Orgánica Municipal y Leyes del Estado Plurinacional, constituye reserva legislativa autonómica municipal todas las materias y asuntos que corresponden a la facultad legislativa del Concejo Municipal. Serán reguladas exclusivamente por Ley Municipal a efecto de:

(…)

2. Reglamentar el ejercicio y cumplimiento de las competencias concurrentes con los otros niveles del Estado” (las negrillas nos corresponden).

Llama la atención que en dicho precepto, así como en el art. 24 “Iniciativa” de la misma Ley Municipal 007, se prevea que la reglamentación de las competencias concurrentes deba efectuarse mediante ley municipal. Así, el referido artículo indica: “II. Tratándose de Leyes Municipales que tienen por objeto reglamentar el ejercicio de competencias concurrentes con otros niveles del estado y aquellas leyes municipales de desarrollo referidas a las competencias compartidas, la iniciativa legislativa corresponderá únicamente…”.

Disposiciones que, como se refirió en el Apartado precedente de este fallo constitucional, son contrarias a la dinámica de las facultades conferidas a los niveles de gobierno según las competencias que les fueron asignadas, pues tratándose de competencias concurrentes, las facultades reglamentaria y ejecutiva que se ejercen simultáneamente por los niveles subnacionales, no pueden ejecutarse a través de la emisión de leyes en sus jurisdicciones autonómicas, sino mediante normativa proveniente de sus órganos ejecutivos.

Elementos que no pueden ser soslayados en el presente fallo constitucional, y que amerita que por conexidad, se disponga su inconstitucionalidad, al ser contrarios a los arts. 297.II.3 y 410 de la CPE.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve, declarar:

1°  La INCONSTITUCIONALIDAD por la forma de la Ley Municipal Autonómica 263 de “Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas”, por ser contraria a los arts. 297.I.3, 299.II.13 y 410 de la Constitución Política del Estado; difiriendo su expulsión del ordenamiento jurídico hasta un mes después de la notificación de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional a la autoridad competente, para que en ese periodo, en ejercicio de su facultad reglamentaria, emita la normativa correspondiente respecto a la Ley Nacional 259.

2°  La INCONSTITUCIONALIDAD por conexitud de los arts. 21.2 y 24.II de la Ley Municipal Autonómica 007 de 3 de noviembre de 2011 “Ley del Ordenamiento Jurídico Administrativo”, por ser contrarios a los arts. 297.II.3 y 410 de la Constitución Política del Estado, conforme se estableció en el Fundamento Jurídico III.6.1 de este fallo constitucional.

3°  Disponer la notificación con la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, al representante del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a efectos de su cumplimiento.

CORRESPONDE A LA SCP 0028/2022 (viene de la pág. 29).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que no intervienen los Magistrados MSc. Karem Lorena Gallarado Sejas y Dr. Petronilo Flores Condori, por ser Voto Disidente.

MSc. Paul Enrique Franco Zamora

PRESIDENTE

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO