SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0028/2022

I.1.   Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 26 de noviembre de 2018, cursante de fs. 36 a 45, el accionante expone los siguientes fundamentos:

I.1.1.    Síntesis de la acción

El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, emitió la Ley Municipal Autonómica 263 de control al expendio y consumo de bebidas alcohólicas, desarrollada –según la parte considerativa de la referida Ley– en atención a lo previsto en el art. 299.II.13 de la CPE; lo que vulnera el art. 297 de la misma Constitución, pues al tratarse de la competencia concurrente de seguridad ciudadana, la legislación le corresponde al nivel central del Estado, mientras que los niveles subnacionales ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva, por lo que el instrumento normativo impugnado resulta inconstitucional por la forma.

Tal es así que, en ejecución de dicha competencia, la facultad reglamentaria del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, no podía materializarse mediante una ley, sino a través de una norma emitida por el Ejecutivo Municipal (Decreto); sin embargo, al haberse emitido la Ley Municipal Autonómica 263, se ha “mutado factualmente e inconstitucionalmente una competencia concurrente en una compartida" (sic), pues la norma impugnada ahora por su origen, configuraría una ley de desarrollo en lugar de una reglamentación.

Al respecto, añade que la potestad reglamentaria permite a la administración pública el cumplimiento de sus objetivos a través de un medio normativo que tiene su fuente de validez en una norma de mayor jerarquía (ley). En el ordenamiento jurídico nacional, son los órganos ejecutivos tanto del nivel central del Estado como de los gobiernos autónomos, quienes ejercen la facultad reglamentaria en los márgenes y materias que la Constitución y la ley reserva, es decir, dentro de una base de legalidad; en consecuencia, la facultad reglamentaria consiste en la emisión de normas reglamentarias que sirven para la aplicación de una ley, no pudiendo ir más allá de los contenidos de ésta.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional Plurinacional estableció que la potestad sancionatoria del Estado, tanto en el ámbito del derecho penal como administrativo, está limitada a los principios, valores, derechos y garantías constitucionales  y las normas del Bloque de Constitucionalidad, en virtud al principio de supremacía constitucional previsto en el art. 410 de la CPE, ello implica que cuando el legislador y las autoridades administrativas, definan conductas como delitos, infracciones o contravenciones y cuestiones procedimentales para el efecto –proceso administrativo sancionador–, deben tener en cuenta el sustento axiológico y dogmático de la Constitución, en especial que los derechos y garantías de las personas se constituyen en límites al poder sancionador del Estado y se regulan sólo por ley. En consecuencia, la actividad reglamentaria sancionatoria de la administración pública, no solo debe responder a la necesidad de su existencia sino fundamentalmente al mandato constitucional que en resumidas cuentas define su efectividad; extremo que no aconteció con la emisión de la Ley Municipal Autonómica 263, que establece sanciones contradiciendo los principios constitucionales  de legalidad y taxatividad, y pretende cobrar igual jerarquía que la Ley emitida por el nivel central del Estado en ejercicio de una competencia concurrente.

Es menester considerar que el ingreso de Bolivia a un sistema estatal autonómico, plasmado en la Constitución Política del Estado vigente, establece la distribución competencial a cada estamento gubernamental. Así, el art. 297 de la CPE define las competencias como privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas, configurando una ”cláusula de fuente”, es decir, en lo relacionado a la producción normativa, pues determina el tipo de acción facultad que ostentan entidades territoriales autónomas para ejercer sus competencias.

El art. 297.I.3 de la CPE, define como competencia concurrente: “aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva”; lo que implica en el ámbito exclusivamente normativo, que el nivel central del Estado elabora la ley y las entidades territoriales autónomas la reglamentación en forma simultánea, a través de su Órgano Ejecutivo.

Las competencias concurrentes son indelegables e intransferibles, porque están orientadas a asegurar la participación conjunta de todos los niveles de gobierno, lo que implica que por mandato constitucional la reglamentación y ejecución de una competencia debe reservarse al responsable de su desarrollo, aspecto que igualmente tiene trascendencia en el ejercicio de las facultades por parte de los órganos de gobierno, que solo pueden ejercer las facultades conferidas constitucionalmente. De manera que tanto en el nivel central del Estado como en el autonómico, el órgano ejecutivo reglamenta y ejecuta, y el legislativo legisla. Bajo esa misma lógica, el art. 13 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales –Ley 482 de 4 de enero de 2014–, a tiempo de establecer la jerarquía normativa municipal, define a los Decretos Municipales, como el instrumento normativo dictado por el ejecutivo municipal (alcalde y secretarios) que sirve para la reglamentación de las competencias concurrentes legisladas por el nivel central del Estado.

De la exposición de motivos de la Ley Municipal Autonómica 263, se tiene que su base constitucional es el art. 299.II.13 de la CPE, que establece como competencia concurrente la Seguridad Ciudadana; en ese sentido, al tratarse de una competencia de naturaleza concurrente, su desarrollo normativo a través de la reglamentación le corresponde únicamente al órgano ejecutivo municipal a través de la emisión de un Decreto Reglamentario, aspecto que no es meramente formal, sino de fondo, porque tiene que ver con el modelo de Estado autonómico diseñado en la Constitución Política del Estado, que permite el funcionamiento coordinado entre el nivel central del Estado y el autonómico.

Por lo mismo, la Ley Municipal Autonómica 263 es inconstitucional en la forma, pues la competencia concurrente establecida en el art. 299.II.13 de la CPE, debió materializarse por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de un Decreto Municipal y no de una ley, de conformidad al art. 297 de la CPE. En ese sentido, su revisión constitucional corresponde al ámbito del control normativo y no así por la vía de conflicto de competencia, ya que se hace evidente el desconocimiento intencional del indicado ente municipal respecto a la regla de producción normativa, que en el fondo, tiene la finalidad de establecer en una ley contravenciones y sanciones a los locales de expendio de bebidas alcohólicas.

Inconstitucionalidad que es demostrable a través del ejercicio de un silogismo simple, donde se tiene como premisa mayor el contenido normativo del art. 297.I.3 de la CPE, que en relación a las competencias concurrentes establece que en este tipo de competencias la emisión de la legislación le corresponde al nivel central del Estado y las facultades reglamentaria y ejecutiva a las entidades territoriales autónomas, en ese sentido, cualquier regulación contraria a esta regla es inconstitucional; como premisa menor, se tiene a la tantas veces citada Ley Municipal Autonómica 263, que desarrolla una competencia concurrente producida por el Órgano Legislativo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y no así a través de un Decreto Municipal emitido por el Órgano Ejecutivo. En consecuencia, la conclusión es la inconstitucionalidad de la indicada Ley Municipal; bajo esa lógica no existe la posibilidad de ponderación, pues la norma constitucional es clara; finalmente, todas las normas creadas en inobservancia de las cláusulas de validez y vigencia constitucional son inconstitucionales, en el presente caso se omitió la regla establecida en el art. 297.I.3 de la CPE.

I.2.   Admisión y citación

Por AC 0391/2018-CA de 11 de diciembre, cursante de fs. 46 a 52, la Comisión de Admisión de este Tribunal, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada por Efraín Chambi Copa, disponiendo que la misma se ponga en conocimiento del Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, representante de la instancia que generó la norma impugnada, a objeto de su apersonamiento y formulación de alegatos; cuya diligencia se cumplió el 18 de julio y 14 de agosto de 2019 (fs. 101 y 160).

I.3.   Alegaciones del órgano que generó la norma impugnada

Luis Fernando Bascopé Vildoso, Ernesto Vladimir Gutiérrez Ramírez y Dante Ariel Flores Antequera, en virtud del Testimonio de Poder 465/2019 de 15 de agosto (fs. 164 a 166), en representación legal de Marcia Andrea Cornejo Vargas, Presidenta del Órgano Legislativo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de los memoriales de 23 de agosto y 4 de septiembre de 2019, cursantes de fs. 174 a 183 y 191 a 211, se apersonaron al proceso señalando en sus alegatos lo siguiente: a) La acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta, debió ser rechazada por la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, ya que no cumple con lo previsto en el art. 27.II.c del Código Procesal Constitucional (CPCo), pues carece en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo; al ser evidente que el accionante se limita a señalar equivocadamente que la Ley Municipal Autonómica 263, debió ser un Decreto Reglamentario, citando al efecto las normas constitucionales supuestamente afectadas, sin expresar el nexo causal entre ellas y los argumentos por los cuales considera que dicha Ley Municipal es contraria a la Constitución Política del Estado; debiendo considerarse que la jurisprudencia constitucional estableció que la expresión de los fundamentos jurídico constitucionales es esencial en este tipo de acciones y no es suficiente la sola identificación de las normas constitucionales que se consideran afectadas; b) El memorial de acción de inconstitucionalidad, en esencia es una copia de citas textuales de doctrina y jurisprudencia constitucional, que no puede considerarse como un fundamento jurídico constitucional; c) No se cumplió  con el requisito previsto en el art. 24.I.6 del CPCo, debido a que el petitorio es confuso y ambiguo, y ante una eventual y antijurídica declaración de inconstitucionalidad de la Ley Municipal Autonómica 263, no solo se afectaría al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, sino también a la ciudadanía, pues quedaría en total incertidumbre la fiscalización contra los infractores de expendio de bebidas alcohólicas en espacios privados y públicos, así como también la otorgación de licencias de funcionamiento a este tipo de establecimientos; d) Extraña la diligencia de citación con el AC 0391/2018-CA de 11 de diciembre, pues fue practicada siete meses después de su emisión, lo que deja entrever que el referido Auto Constitucional fue emitido fuera de plazo legal, por lo cual, carece de valor jurídico; e) La jurisprudencia constitucional a través de la SC 0094/2005 de 24 de noviembre, SCP 0443/2014 de 25 de febrero y el AC 0407/2014-CA de 18 de noviembre, entre otros fallos, estableció que el control de constitucionalidad vía acción de inconstitucionalidad se activa contra las normas jurídicas que tienen las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, mismas que no se advierte en Ley Municipal Autonómica 263 –que ahora es objeto de acción de inconstitucionalidad abstracta– porque contiene instrumentos administrativos de fiscalización a los infractores en el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en espacios privados y públicos, requisitos y procedimientos para la otorgación de licencias de funcionamiento, y las obligaciones y sanciones para los propietarios de establecimientos de expendio; en consecuencia, se trata de una Ley específicamente destinada a dichos sujetos, por cuyo art. 4 se señala; “La presente Ley Municipal Autonómica es de aplicación obligatorio para toda persona natural o jurídica que expenda y/o consuma bebidas alcohólicas en vías, espacios públicos, espacios privados habilitados excepcionalmente o establecimientos ubicados en el territorio del Municipio de La Paz; así como de las unidades organizacionales involucradas”; razón por lo cual, no puede ser objeto de control de control de constitucionalidad; f) La SCP 0472/2014 de 25 de febrero, resolvió un caso similar al presente, declarando la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta, porque la norma cuestionada –Resolución Administrativa Prefectural 121 de 4 de marzo de 2009– no revestía de las características materiales de una disposición legal; precedente que debe aplicarse en el presente caso por mandato del art. 15 del CPCo; g) La Constitución Política del Estado estableció una distribución competencial para el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, y la asignación de las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva, fiscalizadora y deliberativa; debiendo cada nivel de gobierno ejercer las competencias que le corresponde y quedando prohibida la ampliación discrecional y unilateral de las competencias. Sin embargo, el accionante pretende limitar la capacidad legislativa del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, contraviniendo principios y preceptos constitucionales referidos al sistema autonómico; pues pretende que sea el nivel central del Estado quien emita la Legislación Básica y asimismo defina la forma del instrumento normativo que establezca su reglamentación; h) La Ley Municipal cuestionada que reglamenta la “Ley Básica Nacional 259”, tiene por objeto la regulación sobre el expendio y consumo de bebidas alcohólicas y responde al principio de subsidiariedad porque dota a la municipalidad de los mecanismos y procedimientos necesarios para el efecto; en ese sentido, no desarrolla ninguna competencia privativa del nivel central del Estado, por el contrario, responde al marco del diseño autonómico establecido en la Norma Suprema, por el cual, el Gobierno Autónomo Municipal puede dotarse de su propia legislación en el marco de la distribución competencial, más cuando, la indicada Ley Municipal responde a intereses colectivos de la ciudadanía, como es la regulación del control al expendio y consumo de bebidas alcohólicas, que es plenamente aceptable, pues la esfera de la vida privada de las personas, puede ser objeto de regulación siempre y cuando exista un motivo justificado y esté previsto en una Ley; i) Cuando el accionante refiere que debió ser un Decreto Municipal que reglamente la Ley Nacional 259 ”de Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas” y no así una Ley Municipal, amparándose en el art. 13 de la Ley 482, pretende que el Tribunal Constitucional Plurinacional, efectué un control de legalidad ordinaria, lo que hace improcedente la acción de inconstitucionalidad, porque según el AC 0131/2010-CA de 30 de abril, dicho mecanismo sólo es viable en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción con la  Constitución; j) Por otra parte, no existe una norma constitucional que restrinja el ejercicio de la facultad legislativa a las entidades territoriales autónomas, pues conforme al art. 14.IV de la CPE “En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban”; y, k) Finalmente, la emisión de la Ley Municipal Autonómica 263, responde a la aplicación del art. 21.2 de la “Ley Municipal Autonomía 007, de 7 de marzo de 2012” (sic), que establece una reserva de ley municipal para “reglamentar el ejercicio y cumplimiento de las competencias concurrentes con los otros niveles del Estado”, disposición legal que goza de presunción de constitucionalidad y que no fue objeto de ninguna demanda ante el Tribunal Constitucional Plurinacional. En consecuencia, señala que la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional debe revocar el AC 0391/2018-CA, que admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta, declarando su improcedencia y la constitucionalidad de la Ley Municipal Autonómica 263.

I.4.   Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

El expediente fue sorteado inicialmente el 10 de septiembre de 2019, sin embrago, al no haber alcanzado la cantidad de votos suficientes para su aprobación, se sometió a un nuevo sorteo el 20 de julio de 2019, suspendiéndose el plazo para su resolución por requerimiento de documentación complementaria por parte de la Relatoría, como se tiene del decreto de 3 de agosto de 2021 fs. 232; reanudándose el cómputo, el 17 de mayo de 2022, como consta en el decreto de la misma fecha que cursa a fs. 284; por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro de plazo.