SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0028/2022

El accionante demanda la inconstitucionalidad por la forma de la Ley Municipal Autonómica 263 “Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas” de 11 de diciembre de 2017, por no constituir el mecanismo normativo idóneo para ejecutar la competencia concurrente contenida en el art. 299.II.13 de la CPE –referida a la “Seguridad Ciudadana”– que otorga la facultad reglamentaria al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, para que a través de la emisión de un decreto –y no así, mediante ley municipal– reglamente en su jurisdicción la Ley 259 “Ley de control al expendio y consumo de bebidas alcohólicas de 11 de julio de 2012”, emitida por el nivel central del Estado. Lo que constituiría la vulneración del señalado precepto constitucional, además de los arts. 297.I.3 y 410 de la CPE.

En consecuencia, corresponde realizar el control de constitucionalidad, a fin de determinar si las infracciones alegadas son evidentes.

III.1.    Naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta

El art. 202.1 de la CPE, confiere al Tribunal Constitucional Plurinacional la facultad de ejercer el control normativo de constitucionalidad sobre “leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales”, a efectos de velar por la supremacía constitucional y la coherencia del ordenamiento jurídico en su integridad, contrastando aquellas normas cuya constitucionalidad se cuestiona con los preceptos que emanan de la Ley Fundamental y del llamado Bloque de Constitucionalidad, en virtud a lo dispuesto por el art. 410.II de la Norma Suprema.

Así, en el nuevo paradigma constitucional, la SC 0034/2010 de 20 de septiembre, asumió que: “…el control normativo de constitucionalidad , es el mecanismo encomendado al órgano contralor de constitucionalidad, para que en caso de ser activado, verifique la observancia y respecto a la Constitución de todas las normas infra-constitucionales caracterizadas por su generalidad, encontrándose dentro de este plexo normativo las leyes, los decretos supremos, las resoluciones de carácter general y otras normas que no tengan efectos particulares”.

Ahora bien, las leyes de desarrollo del Tribunal Constitucional Plurinacional, han dispuesto que el control de constitucionalidad se ejerce por medio de dos acciones específicas, dotando así de mecanismos procesales a esta garantía jurisdiccional de rango constitucional.

Así, las normas del art. 73 del CPCo, disponen lo siguiente:

“ARTICULO 73. (TIPOS DE ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD). Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser:

1.    Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2.    Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

         En cuanto a la naturaleza jurídica de la acción abstracta de inconstitucionalidad, la jurisprudencia constitucional en la SCP 0048/2010 de 6 de diciembre, señaló lo siguiente: “…es una de las vías o medios jurisdiccionales de rango constitucional de control normativo correctivo o a posteriori; es decir, de normas vigentes, acción a través de la cual el Tribunal Constitucional analiza la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas, de diferentes jerarquías y ámbitos jurídicos, con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado, de tal manera que desaparezca la duda de constitucionalidad sobre dicha norma, con la característica particular, de que no es un requisito que exista un caso concreto para su interposición, de ahí porque el nomen juris de ser una acción 'abstracta'; y como lógica consecuencia, es un medio depurador del ordenamiento jurídico”.

Por lo tanto, la acción directa o abstracta de inconstitucionalidad es un mecanismo constitucional no vinculado a un caso concreto, que tiene por finalidad la de establecer la inconstitucionalidad o no de una norma jurídica preexistente (leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todos género de resoluciones no judiciales), a partir de su compatibilidad o incompatibilidad con los valores, principios, fines y derechos fundamentales contenidos en la Carta Suprema del ordenamiento jurídico, con el objetivo de disipar cualquier duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada; constituyéndose en un medio depurativo del ordenamiento jurídico, ya que si se detecta su incompatibilidad, la consecuencia será la declaratoria de inconstitucionalidad, y por ende, su expulsión o retiro del ordenamiento jurídico.

III.2.    Sobre la inconstitucionalidad en la forma. Jurisprudencia reiterada

A través de la SC 0009/2009 de 3 de febrero, el entonces Tribunal Constitucional, estableció: “…conforme a la doctrina del Derecho Constitucional, ha establecido en su jurisprudencia que una norma puede ser inconstitucional por la forma o por el fondo. En el primer caso cuando en su elaboración, sanción y promulgación se infringe el procedimiento legislativo previsto en la Constitución; y en el segundo cuando su contenido es el que vulnera los mandatos de la Ley Fundamental. Así se ha entendido a partir de la SC 082/2000 de 14 de noviembre que dice: ‘...conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contiene normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado’

Que, en un Estado Democrático de Derecho, el procedimiento legislativo que da validez constitucional a una Ley material no se reduce a las diferentes fases o etapas que el legislador debe seguir para la formación de una Ley, desde la presentación del proyecto hasta la promulgación y publicación, que en el Sistema Constitucional boliviano están previstas en el Título IV, Parte Segunda, Capítulo V, arts. 71 al 81 de la Constitución, al contrario comprende también las condiciones de validez del acto legislativo, es decir, que el órgano emisor de la Ley sea competente y desarrolle el procedimiento de elaboración de una determinada Ley, como en el presente caso, en el marco de las normas previstas para su legal funcionamiento”.

Dicho razonamiento, acogido entre otras, en la SCP 0087/2017 de 29 de noviembre, fue acotado respecto a lo siguiente: “Para una mejor comprensión sobre la inconstitucionalidad de la ley por la forma, acudimos a la doctrina citando al profesor español Jesús González Pérez, quien se ha pronunciado a favor de la inconstitucionalidad por la forma al expresar[1]: ‘...Cuando una norma constitucional exige unos trámites formales para que adquiera fuerza obligatoria una ley, establece, nada menos, que el cauce de una fuente del Derecho, la vía para que pueda nacer una norma jurídica. De ahí que la infracción de estos trámites puede hacerse valer en cualquiera de los procesos, procedimientos o controles que se prevén, precisamente, para verificar la inconstitucionalidad. Agrega el profesor González Pérez que: ‘...Una ley que haya nacido con omisión o con infracción de alguno de los trámites previstos en la Constitución o en las normas dictadas dentro del marco constitucional es tan inconstitucional como aquellas que contuvieren una regulación contraria a la Constitución’".

III.3.    El sistema de distribución de competencias en el régimen autonómico boliviano. Jurisprudencia reiterada

De acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Estado en su Capítulo Octavo “Distribución de Competencias”, la jurisprudencia constitucional se ha referido a las competencias definidas por la Ley Fundamental para el funcionamiento del régimen autonómico en el Estado Plurinacional de Bolivia. Así, la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, señaló: “El Constituyente ha establecido cuatro tipos de competencia: 1. Privativas; 2. Exclusivas; 3. Concurrentes y, 4. Compartidas. Determinando que toda competencia que no esté incluida en la Constitución será atribuida al nivel central del Estado, el que podrá transferirla o delegarla por Ley (art. 297.I y II de la CPE).

a) Competencias privativas. De acuerdo con la Constitución Política del Estado, estas competencias corresponden sólo al nivel central o nacional, son indelegables e intransferibles por su carácter estratégico y de interés colectivo.

A este respecto, el art. 297.I de la CPE, refiriéndose a las competencias privativas establece que son: “…aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado”; es decir, existe una concentración de todas las facultades en el órgano de gobierno del nivel central.

Las competencias privativas que le corresponde al nivel central, se encuentran señaladas en el art. 298.I, entre ellas: el sistema financiero, la política monetaria, Banco Central, sistema monetario, política cambiaria; régimen aduanero, comercio exterior, seguridad del Estado, defensa, Fuerzas Armadas, Policía boliviana, política exterior, nacionalidad, ciudadanía, extranjería, derecho de asilo y refugio, control de fronteras, regulación y políticas migratorias, creación, control y administración de las empresas públicas estratégicas del nivel central del Estado, administración del patrimonio del Estado Plurinacional y de las entidades públicas del nivel central del Estado, control del espacio y tránsito aéreo, en todo el territorio nacional, censos oficiales, registro civil, política general sobre tierras y territorio, su titulación, hidrocarburos, creación de impuestos nacionales, tasas y contribuciones especiales de dominio tributario del nivel central, política económica y planificación nacional, entre otras competencias.

b)  Competencias exclusivas

De conformidad con el art. 297.I de la CPE, las competencias exclusivas  son aquellas en las que un nivel de gobierno, ya sea el nivel central o autónomo, tiene sobre una determinada materia facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir o delegar las dos últimas.

En este orden, la Norma Suprema diferencia las competencias exclusivas del nivel central de las competencias exclusivas que corresponden a las otras entidades territoriales. Así, de acuerdo con el art. 298.II de la CPE, son competencias exclusivas del nivel central el régimen electoral nacional para la elección de autoridades nacionales y subnacionales, y consultas nacionales, el régimen general de las comunicaciones y las telecomunicaciones, servicio postal, recursos naturales estratégicos, que comprenden minerales, espectro electromagnético, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua, régimen general de recursos hídricos, de biodiversidad y medio ambiente, política forestal y régimen general de suelos, recursos forestales y bosques, planificación, diseño, construcción, conservación y administración de carreteras y de líneas férreas y ferrocarriles de la red fundamental, régimen de seguridad social, las políticas del sistema de educación y salud, política fiscal, administración de justicia, políticas de servicios básicos, deuda pública interna y externa, políticas generales de desarrollo productivos, de vivienda, de turismo, entre otras.

El art. 300 de la CPE, detalla las competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos en su jurisdicción, entre las que se encuentran la elaboración de sus estatutos, planificación y promoción del desarrollo humano en su jurisdicción, iniciativa y convocatoria de consultas y referendos departamentales en las materias de su competencia, elaboración y ejecución de planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planos del nivel central del Estado, municipales e indígena originario campesino, transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios de transporte en el departamentales, construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos públicos departamentales, servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria, creación y administración de impuestos de carácter departamental, promoción y desarrollo de proyectos y políticas para niñez y adolescencia, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad, entre otras.

A su vez el art. 302 de la Ley Fundamental, establece como competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos: elaborar su carta orgánica municipal, planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdicción, preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos, planificar, diseñar, construir, conservar y administrar caminos vecinales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda, catastro urbano en el ámbito de su jurisdicción, áreas protegidas municipales, transporte urbano, registro de propiedad automotor, ordenamiento y educación vial, administración y control del tránsito urbano, creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales, desarrollo urbano y asentamientos urbanos, servicio de alumbrado público de su jurisdicción, entre otras.

El detalle de las competencias exclusivas de las autonomías indígena originario campesinas se describen en el art. 304.I de la CPE, entre ellas: elaborar su estatuto de autonomía, definición y gestión de formas propias de desarrollo económico, social, político, organizativo y cultural, de acuerdo con su identidad y visión de cada pueblo, gestión y administración de los recursos naturales renovables, de acuerdo a la Constitución Política del Estado, electrificación en sistemas aislados dentro de su jurisdicción, mantenimiento y administración de caminos vecinales y comunales, ejercicio de la jurisdicción indígena originaria campesina para la aplicación de justicia y resolución de conflictos a través de normas y procedimientos propios de acuerdo con la Norma Suprema y la ley, planificación y gestión de la ocupación territorial, vivienda, urbanismo y redistribución poblacional conforme a sus prácticas culturales en el ámbito de su jurisdicción, mantenimiento y administración de sus sistemas de microriego, participar, desarrollar y ejecutar los mecanismos de consulta previa, libre e informada relativos a la aplicación de medidas legislativas, ejecutivas y administrativas que los afecten, preservación del hábitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y prácticas culturales, tecnológicas, espaciales e históricas, desarrollo y ejercicio de sus instituciones democráticas conforme a sus normas y procedimientos propios, entre otras competencias.

En consecuencia, tanto el nivel central como las entidades territoriales autónomas tienen la facultad de sancionar leyes en las materias establecidas en los arts. 298.II, 300.I, 302.I y 304.I de la CPE. Dentro de las competencias exclusivas, cabe destacar que la autonomía indígena originaria campesina además de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva otorgadas a las entidades territoriales tiene para sí el ejercicio de la jurisdicción indígena originaria campesina para la aplicación de su justicia.

c) Competencias concurrentes

Las competencias concurrentes son aquellas que se ejerce entre el gobierno nacional y el gobierno autónomo, correspondiendo al nivel central del Estado la facultad legislativa, en tanto que los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. Esta clase de competencia suele estructurarse respecto de materias que por su importancia o complejidad se desarrollan y controlan mejor desde una instancia superior que tenga mayor visión del interés colectivo o de conjunto antes que de intereses particulares.

Para la Constitución Política del Estado, son competencias concurrentes del nivel central y las entidades territoriales autónomas: preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental, la gestión del sistema de salud y educación, ciencia, tecnología e investigación, conservación de suelos, recursos forestales y bosques, servicio metereológico, promoción y administración de proyectos hidráulicos y energéticos, residuos industriales y tóxicos, proyectos de agua potable y tratamiento de residuos sólidos, proyectos de riego, protección de cuencas, administración de puertos fluviales, seguridad ciudadana, sistema de control gubernamental, vivienda y vivienda social, agricultura, ganadería, caza y pesca (art. 299.II de la CPE).

d) Competencias compartidas

El art. 297.I de la CPE, señala que son aquellas sujetas a una legislación básica nacional que recae en la Asamblea Legislativa Plurinacional y la legislación de desarrollo, la reglamentación y ejecución corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. Consecuentemente se advierte una doble titularidad en la legislación; es decir, la legislación básica, que delimite los principios, la regulación general de la materia, etc. corresponde a la Asamblea Legislativa, en tanto que la legislación de desarrollo es potestad de las entidades territoriales autónomas.

Estas competencias se encuentran clasificadas por el art. 299.I de la CPE, correspondiéndoles el régimen electoral departamental y municipal, servicios de telefonía fija, móvil y telecomunicaciones, electrificación urbana, juegos de lotería y de azar, relaciones internacionales en el marco de la política exterior del Estado, establecimiento de instancias de conciliación ciudadana para resolución de conflictos entre vecinos sobre asuntos de carácter municipal regulación para la creación, regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos.

Del análisis de la distribución de las competencias diseñadas para el régimen autonómico puede concluirse en primer orden, que el nivel central tiene para sí competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; en segundo orden, corresponden a las entidades territoriales autónomas -departamental, municipal e indígena- sólo competencias exclusivas, concurrentes y compartidas. En tercer orden, las facultades legislativas otorgadas a las entidades territoriales autónomas se encuentran diseñadas únicamente para los casos de competencias compartidas y exclusivas, en la medida que respecto de las primeras, la legislación básica la realiza la asamblea legislativa y la legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales de acuerdo con las características y naturaleza propias de cada una de ellas. En las competencias exclusivas, las entidades territoriales se encuentran habilitadas para legislar en las materias que les han sido asignadas en los arts. 300.I, 302.I y 304.I. de la CPE. En esta modalidad las facultades reglamentaria y ejecutiva de las leyes sancionadas son pasibles de transferencia y delegación a otro nivel de gobierno. En tanto que en las competencias privativas no les ha sido asignada ninguna facultad en razón a que todas las facultades -legislación, reglamentación y ejecución se encuentran reservadas sólo para el nivel central.

De igual manera en las competencias concurrentes no tienen facultad legislativa por corresponder la legislación al nivel central, quedándoles asignadas en esta clase de competencias únicamente facultades reglamentaria y ejecutiva.

Asimismo, cabe señalar que rige para el régimen autonómico la cláusula residual en virtud de la cual toda competencia que no esté incluida en la Constitución Política del Estado será atribuida al nivel central del Estado, el que podrá transferirla o delegarla por ley (art. 297.II de la CPE). De otro lado, toda asignación o transferencia de competencias deberá estar acompañada de la definición de las fuentes de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio (art. 305 de la Norma Suprema). Bajo esta perspectiva, el gobierno central debe garantizar los recursos necesarios para la ejecución de las competencias transferidas o delegadas a las entidades territoriales autónomas, independientemente de la capacidad que tengan éstas de generar sus propios recursos. Así los ingresos propios son los que están conformados por los impuestos, tasas, patentes, contribuciones especiales, regalías, ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios del patrimonio propio, donaciones y legales. En cuanto a las transferencias se incluyen los recursos de coparticipación de impuestos nacionales y recursos procedentes de fondos de compensación” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.4.    Dinámica de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva en la distribución de competencias. Jurisprudencia reiterada

La misma SCP 1714/2012, al respecto, señaló: “Con la finalidad de tener los mayores elementos para realizar el juicio de constitucionalidad de las normas sometidas a examen corresponde referirse a la dinámica de las diferentes facultades otorgadas a las entidades territoriales en la distribución de las competencias asignadas.

Previo al análisis de estas dinámicas conviene realizar una aproximación sobre el alcance de los términos: facultad legislativa, reglamentaria, ejecutiva, deliberativa y fiscalizadora.

1. Facultad legislativa. El término facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa o Asambleas legislativas de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe destacar, que esta potestad legislativa para las entidades territoriales no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades territoriales autónomas en determinadas materias. Precisamente este es el cambio establecido por la Constitución Política del Estado cuando en su art. 272, otorga a las entidades territoriales autónomas el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el marco de su jurisdicción, competencias y atribuciones a través de sus gobiernos autónomos. Así, en el caso de la autonomía departamental, la facultad legislativa es la potestad de la Asamblea Departamental para emitir leyes en el marco de sus competencias exclusivas y leyes de desarrollo departamental en el marco de sus competencias compartidas.