SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0418/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 23 de abril de 2021, cursante de fs. 118 a 127, la parte accionante expuso los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019 de 22 de octubre, sobre “Dotación de Material Educativo a Estudiantes y Maestros de Unidades Educativas Fiscales y de Convenio” BBN- 2095-2019, modalidad de contratación directa, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de Luis Antonio Revilla Herrero como su Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), suscribió con PAPELBOL la adquisición de mochilas y morrales de tela para alumnos y maestros, respectivamente, siendo éste el documento base, generador de derechos y obligaciones en la relación contractual del proceso de contratación, entre PAPELBOL y el citado ente municipal, dentro del cual, entre otras, se tuvo inserta la cláusula Décima Cuarta; por la que, se establece que el proveedor, podía realizar la subcontratación de algunos servicios que le permitan la entrega de bienes, bajo su absoluta responsabilidad y riesgo.

El 8 de enero de 2020, se suscribe una Minuta de Contrato Modificatorio 1, al Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019 (primigenio), por el que se modificó el lugar y fecha de entrega (27 de febrero de 2020, como fecha límite de entrega para PAPELBOL), ratificando en su cláusula Quinta todos los demás ítems, cláusulas, numerales, literales y garantías estipuladas en el contrato primigenio, añadiendo, en relación a las demás cláusulas, que no eran modificadas por la Minuta de Contrato Modificatorio 1, manteniendo su plena vigencia, ratificándose en toda forma de derecho, subsistiendo el contenido íntegro de los mismos, tal como se pactaron, sin exclusión de ninguna naturaleza, documento firmado por PAPELBOL y por Luis Antonio Revilla Herrero en su condición de Alcalde de la citada entidad edil, manteniéndose inmodificable la cláusula Décima Cuarta del Contrato primigenio.

Luego de que PAPELBOL dejara transcurrir ochenta días del plazo otorgado en las especificaciones técnicas y el Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019, demora generada incuestionablemente por éste, y considerando que corría peligro la entrega de la mochila escolar, la empresa PAPELBOL, en coordinación con el Servicio de Desarrollo de las Empresas Públicas Productivas (SEDEM), invitó a la empresa unipersonal “ZJ SERVICIOS” a cargo de su Gerente General, Gerardo Flores Chuquimia, a efectos de que pueda coadyuvar en la provisión de mochilas y morrales de tela, subcontratación que se convierte en adjudicación a través del Cite: SEDEM/GG/GJUC 43/2020 de 27 de enero, firmada por el Responsable de Proceso de Contratación Directa (RPCD).

Como consecuencia de dicho antecedente, el 30 de enero de 2020, se firmó Minuta de Contrato SEDEM-UC-PAPELBOL 002-2020, entre “ZJ SERVICIOS” y PAPELBOL, constituyéndose en una subcontratación. A partir de la suscripción de dicho contrato, se presentaron diferentes situaciones desfavorables para la empresa “ZJ SERVICIOS”, una de ellas tiene que ver con el plazo de entrega, ya que el mismo corresponde perfectamente con el plazo emergente de la Minuta de Contrato Modificatorio 1, que recae el 27 de febrero de 2020, pero con una diferencia abismal, pues el contrato primigenio y la subcontratación firmada con la empresa unipersonal “ZJ SERVICIOS” es de 30 de enero de 2020, vale decir cien días después de la suscripción del Contrato Administrativo GAMLP-2202/2019, con una pérdida de ochenta días generada por PAPELBOL.

Todos los documentos suscritos y descritos precedentemente tienen como objeto común, las especificaciones técnicas, el plazo de entrega de bienes contratados, y precisamente de la revisión del plazo establecido para la entrega de los bienes contratados, se advierte un plazo de ciento siete días como plazo máximo para dicha entrega, asumiéndose que este plazo de ciento siete días se constituye en un plazo prudente para la generación, confección y entrega de los bienes contratados (mochilas y morrales de tela) y la firma con la empresa unipersonal subcontratada “ZJ SERVICIOS” se la materializó prácticamente en el vencimiento del plazo, otorgando solo un plazo de veintisiete días; interviniendo otro actor, el SEDEM, misma que para la suscripción del documento, no valoraron el poco tiempo que se le estaba otorgando a “ZJ SERVICIOS” para la provisión de los bienes contratados, ya no de ciento siete días, sino de veintisiete días.

Como otra observación se tiene que en el contrato se hizo mención al documento primigenio firmado entre PAPELBOL y el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, al referir en su cláusula segunda, la solicitud de inicio de contratación para la adquisición de mochilas y morrales para el cumplimiento del Contrato GAMLP BBN-2095/2019. Sin embargo, pese a que según la cláusula quinta inc. a), forman parte del referido contrato las especificaciones técnicas, el SEDEM además de PAPELBOL no observaron que a “ZJ SERVICIOS” no se le estaba otorgando el plazo proporcional de ciento siete días, sino de veintisiete.

Ni el SEDEM ni PAPELBOL, observaron la cláusula Décima Cuarta del Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019, documento que junto a la minuta de Contrato Modificatorio 1, son la base incuestionable para la generación de obligaciones y contraprestaciones, la cual disponía que PAPELBOL podrá realizar la subcontratación de algunos servicios que le permitan la entrega de bienes, bajo su absoluta responsabilidad y riesgo, siendo directa y exclusivamente responsable por los servicios contratados, así como también por los actos y omisiones de los subcontratistas, no relevando al proveedor del cumplimiento de todas sus obligaciones y responsabilidades contraídas en el contrato primigenio, y, teniendo pleno conocimiento de ésta limitación contractual, se insertó en la Minuta de Contrato SEDEM-UC-PAPELBOL 002-2020, la cláusula Vigésima Quinta, sobre multas y penalidades por incumplimiento, por la cual PAPELBOL de manera forzada, sin valorar las facultades que se generaron a partir del contrato primigenio con el ente municipal, generó la posibilidad de que sea la empresa unipersonal “ZJ SERVICIOS” quien asuma sus obligaciones, su plazo perdido de ochenta días, cuando no tenía la facultad contractual para hacerlo, pretendiendo que la empresa “ZJ SERVICIOS”, asuma las multas generadas por su propia culpa o demora.

En relación al cumplimiento y entrega de los bienes contratados, confeccionados y producidos por la empresa “ZJ SERVICIOS”, se tiene un total de veintiséis notas de entrega al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, que certifican el cumplimiento de parte de la contraprestación asumida, signadas como 01PM-2020 a 25PM-2020, entregadas en diferentes fechas que oscilan entre el 27 de febrero de 2020 hasta el 30 de septiembre de igual año.

Por factura 148, con Número de Identificación Tributaria (NIT) 151538021, número de autorización 275401000326527 de 28 de octubre de 2020, la empresa PAPELBOL giró factura a nombre del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, con NIT 1029241022, por concepto de pago de bienes contratados por un total de Bs12 504 600,97 (doce millones quinientos cuatro mil seiscientos 97/100 bolivianos), misma que incluye en los primeros cinco conceptos el pago por los bienes producidos, confeccionados y entregados por “ZJ SERVICIOS”.

El 17 de diciembre de 2020, se solicitó a la empresa PAPELBOL vía ventanilla única del SEDEM, el correspondiente pago por concepto del cumplimiento en la provisión de bienes contratados a dicha empresa unipersonal, acompañándose también el detalle de notas de entrega. Al respecto y como se tiene comunicado por Gerardo Flores Chuquimia, Gerente General de “ZJ SERVICIOS”, quien luego de reuniones y llamadas efectuadas a PAPELBOL, señaló que esta empresa pública no podía efectivizar el pago correspondiente, en razón a que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a raíz del COVID-19 y reducción en sus ingresos, no cumplirá con sus obligaciones; siendo confirmada dicha situación por CITE SMFIN/DGF/UT 055/2021 de 20 de enero.

Pese a haberse efectuado la última entrega de productos, el 30 de septiembre de 2020, sin tener nada pendiente, transcurrieron casi siete meses por los que la empresa unipersonal “ZJ SERVICIOS” no ha recibido el pago respectivo por la provisión de bienes manufacturados por la empresa, lo que les impide acceder a una remuneración justa que dignifique su existencia y la de sus familias. Por lo tanto, cualquier acción u omisión tendiente a retener arbitrariamente el salario, constituye un grave atentado al orden constitucional, ya que su privación implica una afectación directa a la dignidad humana del trabajador y de su entorno familiar.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo vinculado al derecho a la vida, a la dignidad humana, y a una remuneración justa, citando al efecto los arts. 46 y 48 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8, 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), XIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH); y, 6 del Protocolo Adicional a la CADH.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y en respeto a los términos estipulados en el Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019 y la Minuta de Contrato SEDEM-UC-PAPELBOL 002-2020, se disponga que las autoridades demandadas procedan al pago o desembolso correspondiente de Bs2 983 163,4 (dos millones, novecientos ochenta y tres mil, ciento sesenta y tres 04/100 bolivianos), por constituir el remanente o saldo establecido en la cláusula Décima de la Minuta de Contrato SEDEM-UC-PAPELBOL 002-2020, desembolso que será emitido a nombre de PAPELBOL, por ser la empresa adjudicada en el proceso de contratación BBN-2095-2019, Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019, quien en última instancia y correlación a los antecedentes desarrollados, efectuará el depósito en favor de la empresa “ZJ SERVICIOS”, todo a efectos de garantizar la remuneración justa y satisfacción por el trabajo operativo efectuado.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 30 de abril de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 286 a 291 vta., presentes la parte accionante, las autoridades demandadas a través de sus representantes legales y los terceros interesados; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte impetrante de tutela ratificó in extenso su demanda de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde, Juan Carlos Sempértegui Miranda, Tesorero General y Claudia Apaza Angola, Directora de Gestión Financiera de la Secretaria Municipal de Finanzas, todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; a través del informe escrito presentado el 29 de abril de 2021, por la Asesora Legal de la Secretaría Municipal de Educación y Cultura Ciudadana de dicho ente edil, cursante a fs. 184 y vta.; manifestaron lo que sigue: a) El 22 de octubre de 2019, fue suscrito el Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019 código BBN-2095-2019 con PAPELBOL, representada legalmente por el entonces Gerente Técnico Eduardo Antonio Velásquez Suárez, contratándose la provisión de mochilas y morrales de tela, en estricta sujeción a las especificaciones técnicas "Dotación Material Educativo a Estudiantes y Maestros de Unidades Educativas Fiscales y de Convenio" para la gestión 2020, documentos que sientan las bases, términos, derechos y obligaciones de las partes suscribientes Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y PAPELBOL; b) El plazo previsto para la entrega de los bienes, según especificaciones técnicas, respondía a un total de ciento siete días calendario, computables a partir de la suscripción del contrato, es decir que la fecha de entrega final estaba prevista para el 6 de febrero de 2020; sin embargo, el 8 de enero de 2020, se suscribió un Contrato Modificatorio 1, al Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019, ampliando el plazo de entrega de los bienes hasta ciento veintinueve días calendario, computables a partir de la suscripción del contrato, es decir hasta el 27 de febrero de 2020; c) En relación al proveedor, el Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019 – BBN-2095-2019 de 22 de octubre de 2019, establece en su Cláusula Décima Cuarta, la posibilidad para éste de poder subcontratar la provisión de algunos servicios, bajo ciertas consideraciones, que en caso de optar por esa modalidad de prestación de servicio, se realizará bajo su absoluta responsabilidad y riesgo, constituyéndose en directo y exclusivo responsable por los servicios que subcontrate, así como por los actos y/u omisiones de los subcontratistas. También se dejó plenamente determinado en dicha cláusula, de que ningún subcontrato o intervención de terceros relevará al proveedor (PAPELBOL) del cumplimiento de todas sus obligaciones y responsabilidades, esto por devenir las mismas de la suscripción del Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019 – BBN-2095-2019; d) Se desconoce el contenido de los subcontratos firmados por el proveedor (PAPELBOL), no habiendo la entidad edil, formado parte de la suscripción de los mismos, en cuyo caso, PAPELBOL, tiene conocimiento de las cláusulas de contrato suscrito con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, estando plenamente estipuladas sus facultades y limitaciones en la cláusula Décima Cuarta descrita en el punto precedente; e) La aplicabilidad de multas y penalidades se encuentra prevista en la cláusula Vigésima Tercera, la cual contempla que la multa corresponde o se genera al incumplimiento de los plazos establecidos en las especificaciones técnicas e instrucciones de la Comisión de Recepción, siendo aplicable el 1% del valor del saldo de los bienes entregados con retraso, o el 1% del valor de los bienes objeto de incumplimiento de instrucciones. Asimismo, la última parte de la referida cláusula señala que las multas serán cobradas mediante descuentos establecidos expresamente por la entidad, con base en el informe específico y documentado, de la liquidación final; f) Mediante Informes GAMLP-SMECC 040/2020 de 9 de noviembre y el Acta de Conformidad 28/2020 de 20 de octubre, elaborada por la Comisión de Recepción, se ha podido establecer que en relación a la provisión de los bienes de mochilas y morrales de tela, se generó una multa que asciende a Bs1 442 626,25 (un millón cuatrocientos cuarenta y dos mil seiscientos veintiséis 25/100 Bolivianos), por concepto de multas y por no haber entregado todos los bienes en el plazo determinado en el contrato primigenio y contrato modificatorio, alcanzando la empresa PAPELBOL el 11.54% de multas; g) En el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamental, y de las clausulas previstas en el Contrato Administrativo Municipal GAMLP-2202/2019 – BBN-2095- 2019 y consiguiente modificatorio de plazo, concretamente la cláusula Décima Cuarta y Vigésima Tercera del citado Contrato Administrativo, el proveedor, vale decir, PAPELBOL es quien deberá cumplir con las multas y penalidades emergentes de la relación contractual descrita; y, h) El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en el marco de los contratos descritos y principalmente la Ley de Administración y Control Gubernamental exige el pago de las multas y penalidades generadas a la Empresa PAPELBOL, mismo que deberá garantizarse a través del débito del pago pendiente que se tiene con dicha empresa.