SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0448/2022-S4

La parte accionante denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación; los derechos de su representada a la defensa y al acceso a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, vinculado al principio de legalidad; debido a que, en el marco del contrato suscrito con el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, para la ejecución de la obra “Construcción puente vehicular sobre el rio Guadalquivir que vincule los Distritos 1 y 12 de la ciudad de Tarija”, solicitó la ampliación del plazo de ejecución de la obra por noventa y seis días adicionales, atribuibles a causas de fuerza mayor y caso fortuito debidamente acreditadas, y que no obstante a los permanentes reclamos, no mereció respuesta alguna.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Límites de activación de la acción de amparo constitucional para definir controversias derivadas de la ejecución de contratos. Jurisprudencia reiterada

         Conforme a lo dispuesto en el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional se configura como una vía extraordinaria de defensa contra los actos u omisiones ilegales o indebidos que restrinjan o amenacen restringir o suprimir derechos fundamentales y garantías constitucionales; mecanismos constitucional al que se puede acudir para la tutela inmediata de los derechos o garantías, conforme al plazo de caducidad restablecido por la Norma Suprema, y de manera subsidiaria, acudiendo previamente a los mecanismos específicos establecidos por el legislador; puesto que la jurisdicción constitucional se encuentra limitada en lo que concierne a definir hechos o derechos en controversia.

         Bajo ese razonamiento, la jurisprudencia constitucional determinó que no es su atribución analizar ni resolver controversias, cuyo conocimiento le corresponde de manera exclusiva a la jurisdicción ordinaria; lo que implica que la persona agraviada previamente debe acudir a las vías legales ordinarias o administrativas para restablecer y obtener la reparación de sus derechos conculcados. En ese sentido refiriéndose, a la imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos, la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, concluyó que: “…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…” (las negrillas son añadidas).

         Precisando dicho razonamiento, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, sostuvo que: “Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia” (las negrillas son nuestras).

         El indicado razonamiento también fue asumido por esta Sala, que mediante la SCP 0849/2018-S4 de 12 de diciembre, y luego de citar la jurisprudencia antes anotada, señaló que: “...los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino que debe acudirse a la instancia legal idónea, ya sea a través del proceso contencioso, o en su caso, mediante la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo las partes prescindir de la utilización de estos medios de solución de sus conflictos, pretendiendo activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él, ya que tal como se señaló precedentemente, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a esta jurisdicción sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hubieran vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para reestablecer su respeto y vigencia” (las negrillas son añadidas).

         Precisado de esa manera el razonamiento expuesto en la citada jurisprudencia constitucional, queda establecido que los conflictos emergentes de contratos administrativos suscritos por el Estado a través de sus distintas entidades o instituciones públicas, deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria a través del proceso contencioso que, en el marco de sus competencias y realizando una valoración razonable y equitativa de la prueba si fuere el caso, emitirá la correspondiente Sentencia dilucidando así la controversia suscitada entre las partes contratantes, fallo respecto del cual inclusive se tiene previsto el recurso de casación, tarea que de ninguna manera puede ser atribuida directamente a la justicia constitucional mediante el amparo, cuyo objeto es la tutela de derechos y garantías constitucionales vulnerados.

III.2. Análisis del caso concreto

         El accionante alegó la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación; los derechos de su representada a la defensa y al acceso a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, vinculado al principio de legalidad; debido a que, en el marco del contrato suscrito con el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, para la ejecución de la obra “Construcción puente vehicular sobre el rio Guadalquivir que vincule los Distritos 1 y 12 de la ciudad de Tarija”, estando en plena ejecución el mismo, solicitó la ampliación del plazo de ejecución de la obra por noventa y seis días adicionales, atribuibles a causas de fuerza mayor y caso fortuito debidamente acreditadas, y que no obstante a los permanentes reclamos, no mereció respuesta alguna.

         De la revisión de los antecedentes que se acompañan al expediente constitucional y las conclusiones anotadas en la presente Sentencia, se tienen como hechos que, mediante Contrato de Obra 002/2017 de 12 de marzo de 2018, suscrito entre el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y la empresa CONVISA S.A., se acordó la “Construcción puente vehicular sobre el rio Guadalquivir que vincule los Distritos 1 y 12 de la ciudad de Tarija”, por un monto de Bs73 281 339,02.- y un plazo de ejecución de novecientos días calendario, a computarse desde la fecha en que el supervisor expida la orden de proceder; estando en plena ejecución de la obra, el contratista, ahora accionante, presentó distintas notas a la entidad contratante, la fiscalización y la supervisión, relativas a solicitudes de ampliación del plazo de contrato, habiendo recibido en algunos casos respuesta de parte de la supervisión y la fiscalización, y en otros de la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija.

         Entre la correspondencia que pudo ser advertida, vinculada a los motivos de la presente resolución constitucional, se tiene a las siguientes: CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 674/2021 de 10 de noviembre, presentado al Alcalde, entregando orden de cambio 4, ampliación de plazo 5, la cual mereció como respuesta la nota DESP.G.A.M.T. GJTT CITE 1504/2021 de 23 de noviembre, adjuntando notas STRIA. M.I. y S.P. CITE 1596/2021 de 18 de noviembre y GAMT/D.C.Y.S.O.M./C.P.V.S.R.G./032/2021 de 17 de noviembre; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 0687/2021 de 29 de noviembre, reiterando lo solicitado mediante CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 674/2021; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 693/2021 de 1 de diciembre, presentado a la supervisión, efectuando reclamo sobre la orden de cambio 4, eventos compensables; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 547/2021 de 31 de mayo, dirigido a la misma instancia, solicitando certificado de constancia de impedimento para el trabajo, que generó la nota Sup Puente sobre rio Guad Dist 1-12 199/2021 de 1 de junio, remitido por la supervisión a la fiscalización; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 0550/2021 de 8 de junio, presentado a la supervisión, solicitando certificado de constancia de impedimento para el trabajo, que generó la nota Sup Puente sobre rio Guad Dist 1-12 215/2021 de 9 de junio, remitido por la supervisión a la fiscalización; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 0558/2021 de 16 de junio, presentado a la supervisión, solicitando certificado de constancia de impedimento para el trabajo, que generó la nota Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 221/2021 de 16 de junio, remitido por la supervisión a la fiscalización; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 0564/2021 de 23 de junio, presentado a la supervisión, solicitando certificado de constancia de impedimento para el trabajo, que generó la nota Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 237/2021 de 23 de junio, remitido por la supervisión a la fiscalización; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 596/2021 de 7 de agosto, presentado a la supervisión, formulando reclamo por inicio de actividad Torones 0.6, modificada en cantidad por orden de cambio 3, que mereció como respuesta la nota Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 315/2021 de 23 de agosto, remitido por la supervisión; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 0614/2021 de 26 de agosto, presentado a la supervisión, formulando reclamo por inicio de actividad Torones 0.6, modificada en cantidad por orden de cambio 3, que generó la nota Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 340/2021 de 9 de septiembre, remitido por la supervisión a la fiscalización,  y que a su vez motivó la respuesta de rechazo por la fiscalización mediante nota GAMT/D.C.Y.S.O.M./C.P.V.S.R.G./005/2021 de 10 de agosto y que fue dada a conocer a la contratista mediante nota Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 344/2021 de 13 de septiembre; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 651/2021 de 12 de octubre, presentado a la supervisión, rechazando lo establecido en la nota Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 344/2021; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 0661/2021 de 4 de noviembre, presentado a la supervisión, solicitando certificado de constancia de impedimento para trabajar, que generó la nota Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 413/2021 de 5 de noviembre, remitido por la supervisión a la fiscalización, instancia ultima que mediante nota GAMT/D.C.Y.S.O.M./C.P.V.S.R.G./029/2021 de 16 de noviembre, requirió mayor explicación, cuya respuesta fue dada a conocer por la supervisión a la empresa contratista mediante nota Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 441/2021 de 17 de noviembre; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 0669/2021 de 9 de noviembre, presentado a la supervisión, solicitando certificado de constancia de impedimento para trabajar, que generó la nota Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 436/2020 de 15 de noviembre de 2021, remitido por la supervisión a la fiscalización; CITE: CON/CPVSRG-4 de julio 0659/2021 de 1 de noviembre, presentado a la supervisión, solicitando certificado de constancia de impedimento por crisis de contenedores, que generó la nota de respuesta Sup Puente sobre Rio Guad Dist 1-12 408/2021 de 3 de noviembre, con observaciones, entre muchas otras correspondencias.

         Cabe señalar que el accionante busca que mediante la acción de amparo constitucional se resuelva favorablemente la solicitud presentada ante las instancias administrativas correspondientes sobre la ampliación del plazo de ejecución del contrato, precisando al respecto las justificaciones expuestas en dicha sede y que en algunos casos motivaron respuestas concretas de observaciones o rechazo, conforme al detalle antes expuesto, pero que no fueron precisadas por el accionante; no obstante, es evidente que la pretensión es que, en sustitución de las instancias que tienen la competencia para ejecutar actos o actuaciones administrativas, como la supervisión, la fiscalización y la aprobación mediante los instrumentos establecidos contractual y legalmente, se disponga la ampliación del plazo de ejecución de la obra por eventos que considera justificados para ello, así se tiene de la petición formulada por el contratista ahora accionante, cuando impetra que “se conceda la tutela y se ordene a la entidad contratante, que otorgue la ampliación del plazo de ejecución de la obra en 96 días adicionales, ello como efecto de eventos compensables debida y oportunamente reclamados por el contratista ante la Entidad municipal, conforme a las cláusulas del contrato de obra suscrito entre ambas partes”.

         Conforme se señaló en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de amparo constitucional es una acción de garantía de carácter jurisdiccional que tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuando estos se encuentran amenazados o fueron lesionados por acciones u omisiones de los servidores públicos o personas particulares; sin embargo, quedan excluidos de su ámbito de competencia los conflictos emergentes de contratos administrativos suscritos por el Estado a través de sus distintas entidades o instituciones públicas; los cuales, deben ser resueltos por la jurisdicción ordinaria a través del proceso contencioso que, en el marco de sus competencias y realizando una valoración razonable y equitativa de la prueba si fuere el caso, emitirá la correspondiente Sentencia dilucidando así la controversia suscitada entre las partes contratantes respecto al contratos suscrito, fallo respecto del cual inclusive se tiene previsto el recurso de casación, tarea que de ninguna manera puede ser atribuida directamente a la justicia constitucional mediante el amparo, cuyo objeto es la tutela de derechos y garantías constitucionales vulnerados.

         En ese sentido, lo pretendido por la parte accionante mediante esta acción de defensa encuadra en el Fundamento Jurídico III.1 antes expuesto, por cuanto se pretende que sea la justicia constitucional la que, valorando los descargos presentados por la empresa contratista, resuelva el conflicto derivado del contrato, referido a, si las justificaciones presentadas en el marco del señalado contrato de obra, son justificadas o no y si en consecuencia corresponde disponer la ampliación de plazo en todo o en parte, o por el contrario, el rechazo de lo solicitado, cuando ello, de acuerdo a lo señalado, corresponde ser resuelto por las autoridades demandadas en vía administrativa, y de persistir las controversias, acudir al proceso contencioso, conforme a lo ya fundamentado.     

         Si bien la parte accionante refiere que respecto a las solicitudes presentadas no mereció respuesta alguna, dejando en zozobra a la empresa contratista y causando enorme perjuicio, sin tomar en cuenta que toda petición merece una respuesta formal; aquello no resulta cierto, como se anotó en las Conclusiones del presente fallo constitucional, donde se constató que existió respuesta concreta respecto a determinadas solicitudes formuladas; con las cuales, el hoy accionante se infiere que simplemente no concuerda en criterios, y siendo que la parte accionante tampoco precisó qué peticiones en concreto no merecieron respuesta, tampoco es posible por este Tribunal, tutelar el derecho a la petición y respuesta formal y oportuna en apego al principio iura novit curia.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela, no efectuó un correcto análisis de los antecedentes.