SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0502/2022-S2

La accionante denuncia como lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa y a la petición; aduciendo que, en su condición de derechohabiente al fallecimiento de Eduardo Imbelloni Gonzáles -su finado esposo-, habiendo solicitado en reiteradas oportunidades el pago del Complemento Económico ante la autoridad demandada, no recibió una respuesta formal y pronta, debidamente respaldada y justificada por el dictamen de auditoría respecto a la falta de cancelación del indicado beneficio, emitiéndose informes infundados remitidos por la Asesora Legal del Directorio de MUSERPOL; empero, no así por parte de la MAE de esa Mutual, haciendo alusión a una deuda ficticia de su acaecido cónyuge que apareció en el sistema después de casi diez años, la cual no fue determinada por la autoridad competente.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la excepción al principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional

Al respecto, la SCP 1631/2012 de 1 de octubre, estableció lo siguiente: “Constituyendo la subsidiaridad una de las características esenciales de la acción de amparo constitucional; sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido excepciones en consideración a la vulneración de derechos fundamentales vinculada a un inminente daño irreparable, como son las medidas de hecho, así como de las personas que requieren de una protección inmediata, abstrayéndose de las exigencias procesales, por formar parte de lo que la doctrina, instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional ha denominado grupos vulnerables y que comprende a los niños, niñas, discapacitados, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad.

Respecto a las personas adultas o mayores de la tercera edad, la Asamblea General de las Naciones Unidas entre los principios establecen: en sus incisos: 1) ‘El derecho a tener acceso a la alimentación, agua, vivienda, vestuario y atención de salud adecuados…’; 6) ‘…Poder residir en su propio domicilio por tanto tiempo como sea posible;’ y, 17) ‘Poder vivir con dignidad y seguridad y verse libres de explotación y de malos tratos físicos o mentales’.

Los derechos fundamentales y protección especial que merecen las personas de la tercera edad, están recogidos en instrumentos internacionales, concretamente: en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, arts. 2, 22, y 25 de 10 de diciembre de 1948; en el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales,    arts. 2, 7, 10, y 17, en el que se destaca el derecho que tienen los ancianos a tener “acceso a los servicios sociales y jurídicos, que les aseguren mayores niveles de autonomía, protección y cuidado especial’, así como ‘a poder vivir con dignidad y seguridad y verse libre de explotaciones y maltrato físico o mental’. La protección especial a la que tienen derecho las personas de la ‘Tercera Edad’, no sólo tiene que ver con el carácter universal de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; sino también con los derechos esenciales que hacen a su dignidad humana, vinculada a sus derechos de desarrollo de su personalidad en situaciones de evidente vulnerabilidad y lesividad psicológica que pudiera detonar de los órganos del Poder del Estado en cualesquiera de sus prestaciones públicas, o bien de particulares; situaciones en las que debe concretarse el derecho de ‘especial estima y consideración protectora, por la conversión sensible de casi la totalidad de sus derechos fundamentales y universales, debido a su dilatada vida y experiencia dedicada con abnegación al servicio de la sociedad. Es así que, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó como Principios a favor de las personas mayores o de la tercera edad, entre otros: ‘Vivir con dignidad’ acceso a una vida íntegra, de calidad sin discriminación de ningún tipo y respeto a la integridad psíquica y física y ‘Seguridad y apoyo jurídico’, protección contra toda forma de discriminación, derecho a un trato digno, apropiado y que las instituciones velen por ello y actúen cuando fuese necesario” (las negrillas son añadidas).

Entendimiento reiterado por la SCP 0467/2019-S4 de 12 de julio.

Por su parte, la SCP 1171/2015-S3 de 16 de noviembre, concluyó que: “…el ámbito preventivo de la acción de amparo constitucional, está destinado a evitar la vulneración de derechos a través de la concesión de una tutela constitucional inmediata y efectiva que evite la consumación de la lesión y/o violación de derechos. En ese sentido, los pronunciamientos de esta jurisdicción fueron uniformes al sostener que, la abstracción del principio de subsidiariedad que uniforma a esta acción tutelar, se producirá cuando sea previsible un daño irreparable o irremediable, cuando el medio de defensa resulte ineficaz y se trate de grupos de atención prioritaria, como ser: niños, adultos mayores, personas con capacidades diferentes y mujeres en estado de gestación; posteriormente, se amplió esta abstracción a casos en los que se encuentren comprometidos los derechos a la salud y la vida, así como los referidos a temas de discriminación y racismo, siendo sin embargo el común denominador de dicha aplicación excepcional, la acreditación objetiva del daño irreparable” (el resaltado nos corresponde).

Razonamiento reafirmado por la SCP 0737/2017-S2 de 31 de julio.

III.2.  Sobre el derecho de petición: su contenido y alcances

La Constitución Política del Estado, en su art. 24 señala: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La SCP 1807/2013 de 21 de octubre, sostuvo que: «…el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

(…)

También recordó que forma parte de su contenido esencial el derecho a una respuesta motivada, conforme entendieron las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R, al señalar que este derecho se estima lesionado “…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho”.

(…)

Finalmente, la citada SC 119/2011-R, al referirse a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, recordó que “…la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: ‘…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente;   c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión”.

A este respecto, puntualizo que: “La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud (…)’”.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios (…).

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”.

En este entendido la jurisprudencia constitucional ha dejado establecido que forman parte del contenido esencial del derecho a la petición: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y 4) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse. Además se ha señalado que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable y; iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho» (las negrillas nos corresponden).

Entendimientos reiterados por la SCP 1215/2017-S1 de 17 de noviembre.

III.3.  La acción de amparo constitucional no es una vía para dilucidar hechos o derechos controvertidos

Sobre este tema, la SC 1539/2011-R de 11 de octubre, señaló que: «El art. 128 de la CPE, establece que la acción de amparo constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley.

Del texto de este precepto constitucional, es posible inferir que quien acude a esta vía extraordinaria, debe acreditar su titularidad respecto de los derechos cuya tutela solicita, de manera que no será posible plantear la acción de amparo constitucional invocando derechos que se encuentren en disputa o estén en controversia. Al respecto, la SC 1079/2010-R de 27 de agosto, determinó de manera clara que los hechos controvertidos o aún pendientes de ser resueltos en la vía judicial o administrativa, no pueden ser solucionados por la vía constitucional; así la SC 0680/2006-R de 17 de julio, en lo pertinente señaló lo siguiente: “…a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente…”. A su vez la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, también sostuvo que: “…la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos; así en la SC 1370/2002-R de 11 de noviembre, a través de la cual fue expresada la siguiente línea jurisprudencial: ‘(...) el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales’”» (las negrillas corresponden al texto original).

Dicho entendimiento fue reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0447/2019-S1 de 24 de junio y 1039/2021-S3 de 7 de diciembre, entre otras.

III.4.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes que cursan en el expediente se establece que, la accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa y a la petición; toda vez que, en su condición de derechohabiente de Eduardo Imbelloni Gonzáles -finado esposo-, solicitó en reiteradas oportunidades a la autoridad demandada, el pago del Complemento Económico; empero, no recibió una respuesta formal y pronta, debidamente respaldada y justificada por el dictamen de auditoría respecto a la falta de cancelación del indicado beneficio; si bien, se emitieron informes, los mismos que son infundados y fueron remitidos por la Asesora Legal del Directorio de MUSERPOL, no así por parte de la MAE de esa Mutual, refiriendo la existencia de una deuda pendiente de pago -correspondiente a su acaecido cónyuge- que apareció en el sistema después de casi diez años, la cual no fue determinada por autoridad competente.

Antes de ingresar al examen del caso en cuestión, es preciso señalar que, la jurisprudencia constitucional estableció de manera excepcional la abstracción del principio de subsidiariedad que uniforma a esta acción tutelar, cuando sea previsible un daño irreparable o irremediable, cuando el medio de defensa resulte ineficaz y se trate de grupos vulnerables o de atención prioritaria como ser adultos mayores, entre otros; ampliándose posteriormente dicha excepción, a casos en los que se encuentren comprometidos los derechos a la salud y a la vida, así como los referidos a temas de discriminación y racismo, siendo indispensable su acreditación, según se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Si bien, la autoridad demandada en su informe señaló que la impetrante de tutela no habría hecho uso oportuno de los mecanismos legales de impugnación previstos en materia administrativa, no habiéndose sometido a un procedimiento que amerite la tramitación de sus pretensiones en la vía administrativa; sin embargo, de la cédula de identidad arrimada al expediente (fs. 99), se advierte que la solicitante de tutela es una persona adulta mayor; asimismo, en su demanda manifestó que padece de cáncer terminal; a tal efecto, se adjuntó un informe médico de 20 de abril de 2021, evacuado por el médico oncólogo clínico, el mismo que da cuenta que la prenombrada presenta un cuadro de cáncer de cérvix diagnosticado por biopsia el 8 de enero de 2018; alegando asimismo que, la paciente debe realizar estudios de laboratorios y de imágenes para efectuar tratamiento de quimioterapia sistémica por compromiso pulmonar (Conclusión II.3); situaciones por las cuales, corresponde aplicar el entendimiento jurisprudencial descrito en líneas precedentes e ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, prescindiendo del principio de subsidiariedad, ante la posible existencia de mecanismos de impugnación que no se hubiesen activado, antes de interponer esta acción de defensa.

Ahora bien, la peticionante de tutela denuncia en la presente acción tutelar la falta de respuesta debidamente respaldada y justificada por dictamen de auditoría, por parte de la MAE de MUSERPOL -hoy demandado-, a sus reiteradas solicitudes de cancelación del beneficio del Complemento Económico que le correspondía en su calidad de cónyuge supérstite al fallecimiento de su esposo, alegando simplemente la existencia de informes legales al respecto, vulnerando así su derecho a la petición y la obtención de una respuesta formal y pronta consagrado en el art. 24 de la CPE.

En ese marco, de acuerdo al Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, el ejercicio del derecho a la petición, supone que una vez planteada la misma por particulares o servidores públicos a entidades o autoridades públicas, debe necesariamente ser objeto de una respuesta oral o escrita, pronta y oportuna en el fondo de lo pedido, dando contestación material a lo solicitado sea en sentido positivo o negativo a sus intereses, dentro de un plazo razonable o en el previsto por las normas legales previstas, exponiendo las razones del por qué no se la acepta y explicando lo pedido o dando curso a la misma; vale decir, otorgando una contestación debidamente motivada; para ello, el accionante debe demostrar: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho.

En ese entendido, de la revisión de los antecedentes procesales se tiene que, con relación al primer requisito se advierte que la impetrante de tutela mediante memorial de 6 de mayo de 2021 dirigido al Presidente y Directorio de MUSERPOL, solicitó que por las instancias correspondientes se haga el cálculo del monto que le correspondería a su persona, por concepto de Complemento Económico, y que se proceda inmediatamente al pago del total resultante; asimismo, instruya la baja del sistema contable a la supuesta deuda pendiente y se le certifique de no tener deudas con la institución, para poder realizar a futuro los cobros respectivos sin dificultad.

Ante ello, respecto al segundo requisito, si bien existió una contestación a través de la Nota CITE: MUSERPOL/HONORABLEDIRECTORIO/ 149/2021 de 27 de mayo, por parte del Directorio de MUSERPOL, le comunicaron a la nombrada que, de acuerdo a la Sesión Ordinaria de la fecha procedieron al análisis de su solicitud, remitiendo copia fotostática del Informe Cite: HONORABLE DIRECTORIO/MUSERPOL/AJHD/FAP/INF-08/2021 de idéntica fecha, sin expresar mayores argumentos fácticos; vale decir, que no existió una respuesta que resuelva materialmente el fondo de la petición de manera motivada por parte de la MAE de la indicada Mutual, exponiendo las razones del por qué no se dio curso al pedido que cubra las pretensiones de la parte solicitante; contrariamente, dicho Directorio -cuyo demandado ostenta el cargo de Director General Ejecutivo- se limitó simplemente a remitir una copia fotostática de un informe evacuado por la Asesora Legal de la citada entidad policial; que, entre sus conclusiones y sugerencias, aseveró que la aludida junta directiva de MUSERPOL no tenía atribuciones para conocer lo impetrado, conforme a sus competencias; empero, de acuerdo al desarrollo jurisprudencial plasmado respecto a este derecho, así no fuera de su competencia, la MAE tenía la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, precisando en su caso la autoridad ante quien debería dirigirse la peticionaria.

En lo concerniente al tercer requisito, relativo a la inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho; cabe señalar que, en virtud a los argumentos esgrimidos anteriormente, aun estuviesen pendientes los mismos en la vía administrativa, en el caso que nos ocupa existe una prescindencia de su empleo, al haber advertido que la peticionante de tutela es una persona adulta mayor, perteneciente por ello a un grupo vulnerable y de atención prioritaria de la sociedad; máxime si padece de cáncer de cérvix.

Por todo lo fundamentado, se advierte la vulneración del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, en su contenido esencial del derecho a obtener una respuesta que resuelva materialmente el fondo de la solicitud de manera motivada, sea en sentido positivo o negativo; extremo que, no aconteció en el caso de autos, habiéndose cumplido al efecto con los presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la causa, según se precisó en líneas precedentes; correspondiendo en consecuencia, otorgar la tutela impetrada.

Finalmente, la jurisprudencia constitucional plasmada en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, determinó que, a través de la acción de amparo constitucional no es posible dilucidar hechos controvertidos, sino únicamente protegerlos cuando se hallen debidamente consolidados; ya que, ello corresponderá a la jurisdicción ordinaria o administrativa -según sea el caso-, cuyas autoridades son las facultadas para conocer las cuestiones de hecho conforme a sus atribuciones específicas.

Bajo ese entendimiento jurisprudencial, en el caso que se analiza, la impetrante de tutela en su petitorio solicitó expresamente que se le restituya el beneficio del Complemento Económico de las gestiones 2016 a la 2020 y lo que corresponda al saldo de la 2021, por ser la suspensión de pago del citado beneficio atentatoria a sus derechos y garantías constitucionales que le asisten, y se disponga la cancelación inmediata del monto total adeudado, así como la baja del sistema de MUSERPOL de la supuesta deuda, entre otros aspectos; peticiones que sin embargo, no guardan relación con los argumentos expresados en su demanda.

En tal contexto, de la revisión de las literales cursantes en el expediente, se constató la existencia de hechos controvertidos; dado que, el demandado en su informe presentado, remarcó que se había suspendido el pago del Complemento Económico al titular de este beneficio el 2014, a raíz de la promulgación del Reglamento de Pago del mismo de la citada gestión, siendo a partir de ese momento que el mencionado registró una deuda pendiente con la institución; es decir, que la referida suspensión no fue dispuesta de manera arbitraria, sino que se hallaba respaldada por normativa reglamentaria específica y de cumplimiento obligatorio. Por otra parte, en el Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/GMEA/ 040/2019 de 6 de junio, evacuado por la Analista Legal de la referida institución policial, se identificó un adeudo pendiente de pago por rendición de cuentas o fondos de avance correspondiente al beneficiario Eduardo Imbelloni Gonzáles -esposo fallecido de la nombrada- a favor de dicha entidad, cuyo importe total ascendía a Bs272 167,55.-; y que, si bien correspondía otorgarle el pago del Complemento Económico del segundo semestre de 2018 a la peticionante de tutela como derechohabiente; empero, previamente debía asumir la deuda del titular acaecido, solicitando la amortización de la misma, para acceder a la cancelación por única vez del aludido beneficio (Conclusión II.1).

Sin embargo, la mencionada en su acción de amparo constitucional manifestó que pretenden cobrarle una deuda inexistente, sin haberse seguido el debido proceso, afirmando además que esta no tendría los requisitos necesarios para ser respaldada, y: “…pretendiendo convertir a esta deuda en una obligación civil para obligarme al pago” (sic); no obstante de lo aseverado, cursa una nota presentada el 7 de diciembre de 2020, por la accionante, dirigida a la autoridad demandada, solicitando y autorizando la amortización de la obligación pendiente con el 50% del indicado beneficio del primer semestre del citado año (Conclusión II.2). Como se puede apreciar, dichos extremos denotan y hacen entrever la existencia de hechos controvertidos que necesariamente deben ser conocidos, esclarecidos y resueltos ante las instancias administrativas competentes; por lo mismo, no pueden ser dilucidados por la justicia constitucional a través de esta acción tutelar que -como ya se dijo- no puede ingresar a valorar, analizar o definir hechos que se hallen en controversia o discusión.

De lo expresado precedentemente, se tiene que la situación planteada no se encuentra dentro de las previsiones y alcance de esta acción de defensa, correspondiendo en consecuencia denegar la tutela demandada.

Con relación a la transgresión de los derechos al debido proceso y a la defensa invocados por la impetrante de tutela, este Tribunal no advirtió la expresión de argumentos suficientes que hagan posible su consideración y tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, obró de forma correcta.