SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0538/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memorial presentado el 10 de junio de 2021, cursante de fs. 101 a 109 manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar a la Empresa Nacional de Electricidad ENDE Guaracachi Sociedad Anónima (S.A.), el 23 de junio de 2010, como Jefe de Sistemas; empero, el 10 de enero de 2021, fue despedido de manera injustificada, sin que se le inicie ningún proceso interno sumario; tampoco existe adecuación de su conducta a una falta o causal de despido establecida en la Ley General del Trabajo; no obstante, mediante memorando M-GG-013-RRHH-05/2020 de 10 de enero, se le indicó que después de un proceso de evaluación de desempeño plasmado en informes y evaluaciones presentados a la Gerencia de dicha empresa, se determinó que su persona no cumplió a cabalidad con las funciones y responsabilidades propios de su cargo, siendo esa situación arbitraria; puesto que, nunca tuvo conocimiento de informe alguno para que asuma defensa.

Ante esa situación acudió a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, solicitando su reincorporación y el pago de sueldos devengados; empero, dicha Jefatura, mediante Resolución de 28 de febrero de 2020, decidió declinar competencia, señalando que existía controversia en su contrato de trabajo; siendo falsa tal aseveración, toda vez que, si bien indica que tiene horario de trabajo fijo y por otro, refiere que al ser un trabajador de confianza no se consideran horas extraordinarias; sin embargo su persona nunca fue considerada como personal de confianza; asimismo, la Resolución citando al Auto Supremo (AS) 116/2015 de 22 de abril, menciona que nuestra legislación prevé dos vías para precautelar la estabilidad laboral de las trabajadoras y trabajadores; siendo que el trabajador a efectos de su reincorporación no está obligado previamente a recurrir ante la Judicatura Laboral; consiguientemente, habiendo interpuesto recurso de revocatoria contra la indicada Resolución el cual fue resuelto por Resolución Administrativa (RA) JDTSC/F.R.R. 054/2020 de 2 de octubre, que sin ningún argumento válido y con varias contradicciones desestimó dicho recurso.

Finalmente, planteó recurso jerárquico, el cual derivó en la Resolución Ministerial (RM) 251/21 de 23 de marzo de 2021, y señala que no cumple con la motivación, fundamentación y congruencia interna y externa, puesto que, en el primer considerando indicó brevemente los antecedentes relacionados al recurso jerárquico interpuesto y en el tercer considerando manifestó que “el órgano administrativo resolverá el reclamo en tanto la solución de la controversia no requiera la apertura de una etapa probatoria. En su caso, corresponderá su declinatoria por ante el Órgano Judicial. En el caso presente, conforme bien reclama el accionante, la solución de la controversia requiera de una necesaria actividad probatoria” (sic); sin embargo, la empresa no presentó prueba del motivo del despido injustificado; es más, siendo su persona quien presentó el Memorando M-GG-013-RRHH-05/2020 de 10 de enero, donde se observa que no se justificó su despido al ser personal de confianza, por cuanto existe una falta de motivación, y una errónea valoración de la prueba ofrecida.

La Jefatura Departamental de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, tiene competencia para ordenar su reincorporación laboral; ya que, el AS 116/2015, señala que la legislación prevé dos vías para precautelar la estabilidad laboral de las trabajadoras y los trabajadores; siendo una, judicatura laboral, y otra la instancia administrativa a través del indicado Ministerio; no obstante, el trabajador a efectos de su reincorporación no está obligado a recurrir previamente ante dicha jurisdicción; asimismo, la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, refiere que el indicado Ministerio tiene atribuciones para resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborales; de igual manera, el art. 11.II del Decreto Supremo 26899 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, reglamenta el procedimiento a seguir en caso de que el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), pudiendo acudir a la Jefatura Departamental del señalado Ministerio en protección a la estabilidad laboral; donde se puede advertir que tanto la indicada Jefatura como el citado Ministerio, tienen amplia competencia para ordenar su reincorporación laboral; sin embargo, declinaron competencia, deslindando su responsabilidad y vulnerando sus derechos a la estabilidad laboral y al trabajo.

La Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y la Ministra hoy accionada, no valoraron las pruebas de descargo testificales y documentales, ni se pronunciaron sobre los hechos denunciados, tampoco señalaron de manera suficiente las razones en que fundaron sus resoluciones y las disposiciones legales que las sustentan, negando oír y valorar los argumentos de su defensa; en consecuencia, vulneraron sus derechos a la tutela judicial efectiva, a un proceso previo, y a la defensa, ya que al no valorar sus pruebas y tampoco otorgarse respuesta a todos sus argumentos impugnatorios, lo dejan en absoluto estado de indefensión.

En ese sentido, la Ministra hoy accionada vulneró su derecho al debido proceso en su faceta sustantiva, que se constituye en una garantía constitucional; puesto que, a partir de los principios de progresividad, favorabilidad y prevalencia del derecho sustantivo sobre lo formal como principio de interpretación de sus derechos al debido proceso y al trabajo; se advirtió que la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social debía cumplir no solo con el debido proceso adjetivo o formal, también el sustantivo, resolviendo sin posturas arbitrarias, irrazonables y desproporcionadas.

I.1.2. Derechos, garantías y principios supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia, a la defensa, a la tutela judicial efectiva, a la valoración de la prueba y proceso previo, al trabajo y a la estabilidad laboral; citando a tal efecto los arts. 46.I, 115.I y II, 119.II, 128, 129 y 180.I, de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 y 2 inc. c); y 25.1 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 6.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDES).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia: a) Se ordene su reincorporación laboral a la Empresa Eléctrica ENDE Guaracachi S.A., el pago de sueldos y beneficios sociales devengados desde el momento de su ilegal despido hasta la fecha de su reincorporación; y, b) Se deje sin efecto la Resolución Administrativa JDTSC/F.R.R. 054/2020 de 2 de octubre y la Resolución Ministerial 251/21 de 23 de marzo de 2021, emitida por la Ministra ahora accionada.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 17 de junio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 302 a 306, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: 1) En su contrato de trabajo de 23 de junio de 2010, se estableció un horario fijo acorde con el Reglamento Interno de la Empresa Eléctrica ENDE Guaracachi S.A., siendo que dicho Reglamento no determina un horario de trabajo para los gerentes, superintendentes, jefes o personal de confianza; y al tener un horario establecido no era considerado personal de confianza, existiendo una contradicción en el referido contrato; 2) Su despido se justifica conforme a lo establecido por el art. 3 de la Ley de la Empresa Pública -Ley 466 de 26 de diciembre de 2013-; sin embargo, los trabajadores de la señalada empresa se encuentran protegidos por la Ley General del Trabajo, ya que, para ser despedidos deben estar comprendidos en las causales establecidas en el art. 9 y 16 de la citada Ley; asimismo, el Reglamento Interno de la mencionada entidad, indica que, para que proceda un despido, previamente debe existir un proceso sumario; lo cual no sucedió en el presente caso; 3) En ninguna parte de su memorando de despido establece que fue desvinculado por ser personal de confianza; no obstante, la Ministra ahora accionada trata de confundir como lo hizo en la instancia administrativa; 4) La Ministra hoy accionada señaló que no se cumplieron los plazos en la interposición del recurso jerárquico -siendo lo correcto recurso de revocatoria; empero, no consideraron la suspensión de plazos procesales a causa de la cuarentena establecida en el territorio nacional por la pandemia del Coronavirus (COVID-19), la cual inició el 20 de marzo de 2020 y “…termina en Santa Cruz de la Sierra el 06 de julio del año 2020…” (sic); y, 5) Solicitó se conceda la tutela disponiéndose su reincorporación laboral y se deje sin efecto la Resolución Administrativa JDTSC/F.R.C./R.R. 054/2020 de 2 de octubre y la RM 251/21; debido a que no fueron debidamente fundamentadas al declinar su competencia.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de sus representantes legales, mediante, informe presentado el 17 de junio de 2021, cursante de fs. 297 a 300 vta., así como en audiencia, manifestó que: i) El accionante señala que la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y dicho Ministerio, indebidamente decidieron declinar su competencia, vulnerando sus derechos y garantías constitucionales; sin embargo, los actos administrativos emitidos por la mencionada entidad, como la RM 251/21, fundamentan el motivo de su declinatoria, que refiere los hechos controvertidos que fueron identificados; asimismo, es insuficiente que lo establecido por el art. 10 del DS 28699 otorgue la facultad de disponer la reincorporación laboral de los trabajadores; no obstante, el art. 11 del citado Decreto Supremo indica que se reconoce la estabilidad laboral en favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, dentro de lo señalado por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias; ii) Desde un inicio se manifestó sobre la existencia de hechos controvertidos; en razón a que la relación laboral entre el accionante y la Empresa Eléctrica ENDE Guaracachi S.A. es la de un trabajador de confianza, conforme refiere el contrato de trabajo y en consecuencia no se puede gozar del derecho a la estabilidad laboral, tal cual se evidencia en la jurisprudencia constitucional, el AS 251/2014 de 28 de julio y lo establecido en el art. 11 del DS 28699; en consecuencia, la Ministra hoy accionada en sus distintas dependencias no puede conocer el caso, correspondiendo una declinatoria de competencia, más aún si no se tenía clara la naturaleza del contrato; iii) En cuanto a dicho contrato de trabajo, se establece horarios de trabajo, que refuerza aún más lo contradictorio del presente caso; no obstante, el accionante en la acción de amparo constitucional refiere tal situación; siendo que, el Ministerio, no tiene facultad de evaluar los descuentos por retrasos o la compensación por las horas extraordinarias como manifiesta el accionante, menos determinar la naturaleza de las relaciones laborales, sin embargo, puede verificar si el despido es injustificado, es decir si faculta disponer reincorporaciones provisionales, cuando la naturaleza de la relación laboral es evidente y no contradictoria; es así que, la indicada cartera de Estado no determina si el cargo que desempeñaba el nombrado es de confianza o no, como tampoco compete que dicha situación sea de conocimiento, tramitación y resolución de los Tribunales de garantías, al existir hechos controvertidos; iv) El accionante no tiene definida su situación legal en el ámbito laboral, es decir, que la naturaleza de la relación laboral, por cuanto es la jurisdicción ordinaria en material laboral la que debe determinar si es o no un trabajador de confianza y si merece la tutela de los derechos que considera vulnerados; v) La declinatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, impide el pronunciamiento de las autoridades administrativas sobre el fondo del recurso jerárquico planteado por el accionante, puesto que, no tienen facultad ni competencia para pronunciarse sobre hechos controvertidos; del mismo modo, el accionante no señaló expresamente la manera en que esta declinatoria vulneró sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia; vi) Respecto al derecho a la defensa, el accionante hizo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea, y al ser un trabajador de confianza no es beneficiario del derecho a la estabilidad laboral; vii) Producto de la declinatoria de competencia emitida por el señalado Ministerio, el accionante debe acudir a la jurisdicción ordinaria en materia laboral, para hacer valer los derechos que considera vulnerados, siendo la indicada autoridad judicial quien determine si es o no un trabajador de confianza, a través de la producción de prueba; y, viii) La acción de amparo constitucional fue presentada de manera extemporánea; se advirtió que el accionante interpuso recursos no idóneos, aspecto que no suspende el cómputo de plazo de los seis meses; en consecuencia, se debe declarar la improcedencia o en su defecto denegar la acción de defensa.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Rodrigo Corrales Arcienega, Gerente General de la Empresa Eléctrica ENDE Guaracachi S.A., a través de su abogado, mediante memorial presentado el 17 de junio de 2021, cursante de fs. 251 a 293, así como en audiencia, manifestó que: a) La acción de amparo constitucional carece de fundamentación; puesto que, conforme se advierte de antecedentes, la Resolución Administrativa JDTSC/F.R.C/R.R. 054/2020, desestima el recurso de revocatoria al ser interpuesto fuera de plazo; así mismo, corresponde denegar la tutela solicitada por subsidiariedad; b) El accionante fue contratado el 23 de junio de 2010 para ejercer el cargo de Jefe de Unidad de Tecnología de la Información de dicha empresa, con un salario de Bs24 904,47.- (veinticuatro mil novecientos cuatro 47/100 bolivianos) dependiendo directamente del Gerente General, siendo su cargo, de suma importancia por el acceso a la información que tenía; por lo que, la pérdida de confianza fue la causa de su despido sin la necesidad de iniciarle previamente un proceso interno; c) La Resolución Administrativa JDTSC/F.R.C/R.R. 054/20 de 2 de octubre, es clara y precisa, puesto que se encuentra motivada y fundamentada, y cumple con los requisitos tanto de hecho como de derecho; asimismo refiere los motivos del por qué declinaron competencia; además que, señala respecto al incumplimiento del plazo procesal establecido por el art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); y, d) El accionante conocía que era personal de confianza, tomando en cuenta el salario que percibía; empero, es necesario considerar que la Empresa Eléctrica ENDE Guaracachi S.A. es una empresa estratégica del Estado, y está sujeta dentro de lo que es la Ley de Empresas Públicas; por todo lo expuesto solicitó se deniegue la tutela por falta de fundamentación.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 79/21 de 17 de junio de 2021, cursante de fs. 307 a 314; denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) El accionante considera que fue despedido de manera intempestiva y arbitraria, que acudió a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social el 23 de enero de 2020, demandando su reincorporación laboral, instancia administrativa que por Resolución de 28 de febrero del mismo año, decidió declinar competencia, siendo notificado el accionante el 11 de marzo del citado año; posteriormente el 8 de julio del referido año interpuso recurso de revocatoria que mereció la RA JDTSC/F.R.C/R.R. 054/2020, que sin entrar al fondo desestimó dicho recurso al ser presentado fuera del plazo legal, siendo notificado el accionante el 6 de octubre del señalado año, por cuanto se planteó recurso jerárquico, el cual fue resuelto por Resolución Ministerial 251/21; 2) Con relación a la referida RM, fue agotada en el fondo a efecto de tener por superada la subsidiariedad, se advierte que en su Considerando II y III, reiteró en cuanto a la notificación y el plazo extemporáneo de presentación de dicho recurso, estableciendo que por DS 4245, se dispuso continuar con la cuarentena nacional hasta el 30 de junio de 2020; es decir, el plazo para la interposición del recurso de revocatoria se suspendió el 21 de marzo del mismo año y se reinició a partir del 1 de junio de igual año; confirmándose totalmente la RA JDTSC/F.R.C/R.R. 054/2020 y la Resolución de 28 de febrero de 2020; 3) De la revisión realizada al Auto que resuelve la RA JDTSC/F.R.C/R.R. 054/2020, se determina desestimar ese recurso por encontrarse fuera de plazo; es así que, si bien se admitió la acción de amparo constitucional, ello fue en consideración a que el accionante pueda fundar una causal de abstracción al principio de subsidiariedad o de modulación conforme a la jurisprudencia establecida para casos concretos; sin embargo, tal situación no ocurrió; y, 4) Se observa que ante la resolución del recurso de revocatoria se emitió la RM 251/21, que ratifica la RA JDTSC/F.R.C/R.R. 054/2020, tras interponerse el indicado recurso de revocatoria fuera de plazo, no obstante a la suspensión de plazos dispuesta por la cuarentena; por lo que, de acurdo a lo establecido por los arts. 53.3 y 54.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), corresponde denegar la tutela solicitada, sin costas por ser excusable.

En vía de aclaración, enmienda y complementación, el accionante a través de su abogado pidió a la Sala Constitucional, se aclare sobre la cuarentena rígida que regía en el departamento de Santa Cruz, siendo que por DS se suspendió los plazos procesales hasta el 30 de mayo de 2020; sin embargo, “…en Santa Cruz de la Sierra, existe un Decreto de la gobernación, que establecía que continuaba en Santa Cruz de la Sierra, que no se podía circular fue por este motivo que no bien termino la cuarentena rígida que fue el 06 de julio del año 2020, dos días después dentro del plazo de los diez días, se presenta recurso jerárquico; es decir, el 08 de julio, que nos aclare ese punto, referente al Decreto de la Gobernación, establecía acotación de plazos, pero era eso a nivel nacional; pero bajo perspectiva que cada gobernación de acuerdo a Decreto Supremo, tenía la autoridad de disponer la ampliación o no de la cuarentena rígida en su departamento, por este motivo solicito nos aclare ese punto referente a que la cuarentena rígida como bien sanemos todos en Santa Cruz terminó el 06 de julio del año 2020” (sic).

En mérito a esa petición, la Sala Constitucional, señaló que, las razones para la interrupción del cómputo de plazos del procedimiento administrativo no es la misma que la suspensión de plazos procesales en la jurisdicción ordinaria; “…de la cuarenta rígida que se hubiere dispuesto en el Distrito Municipal de Santa Cruz de la Sierra o inclusive en el Departamento de Santa Cruz de la Sierra, ello justamente porque al momento de habilitarse la continuidad del cómputo de los plazos administrativos, se habilitan también otro tipo de mecanismos para su interposición y es más en la presentación de revocatoria, la autoridad accionada, Dirección Departamental del Trabajo si bien hoy es la autoridad accionada, considera lo propio y lo resuelve aun así, estableciendo que estuviera fuera del plazo legal, por ello en la vía de la explicación únicamente se permite el Tribunal dar redundancia a lo que ya se había fundamentado en la resolución principal, esperando también sea de satisfacción para la parte accionante…” (sic).