SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0609/2022-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la alimentación, a la vida, al debido proceso e igualdad de las partes; arguyendo que, los demandados mediante Nota GAMT/SMFA 39/2021 de 8 de julio, dieron por resuelto el Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Consultoría de Línea Profesional II Encargado de Contratación de Bienes y Servicios CUCE 21-1801-00-1104088-1-1, GAMT ANPE – CL 001/2021 suscrito el 26 de enero, con el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad del departamento de Beni, interrumpiendo de manera unilateral la relación contractual, cuya vigencia era hasta el 31 de diciembre de ese año, amparándose en la Cláusula Vigésima, acápite 4 que refiere a la conclusión por caso fortuito y fuerza mayor, en resguardo de los intereses del Estado y no contar con recursos económicos que sostenga hasta su conclusión; resultado en una determinación arbitraria y discrecional que vulneró su estabilidad laboral prevista en la Norma Suprema.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La contención surgida de contratos del Estado a través de los gobiernos municipales sometida a la jurisdicción contenciosa

Con antelación a la competencia de una cuestión contractual entre el Estado y un particular, cabe referirse a la necesaria diferenciación entre el proceso contencioso y contencioso administrativo, así la SCP 0088/2019-S3 de 15 de mayo, es clara al sostener que: “…la diferencia entre estos procesos está plenamente identificada en la normativa legal vigente, determinando que el proceso contencioso obedece a un conflicto emergente como resultado, ya sea de contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional -siendo competencia de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte del Tribunal Supremo de Justicia- ; o, de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental -son de competencia la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia-.

Respecto a la vía recursiva, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso, procederá el recurso de casación, a saber: a) En los procesos contenciosos tramitados en las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, los recursos de casación serán resueltos por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y, b) En los procesos contenciosos tramitados en la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y los recursos de casación serán resueltos por la Sala Plena de dicho Tribunal.

En cambio, el proceso contencioso administrativo es un trámite que se presenta para impugnar en la vía judicial resoluciones emitidas por el Estado, que necesariamente no tengan otra vía o forma para ser modificadas o revocadas por la entidad pública que emitió un acto administrativo como la instancia de control judicial a la fase administrativa, y a diferencia del proceso contencioso, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso administrativo, no procede recurso ulterior y debe ser sustanciado de puro derecho, ya que se observará si efectivamente se restringió o limitó un derecho privado en la tramitación de los recursos legales interpuestos en sede administrativa establecidos en la Ley 2341; lo que significa que, una vez agotados los recursos de impugnación y cuando así corresponda, el particular puede iniciar el citado proceso contencioso administrativo ante la autoridad jurisdiccional, si considera que sus intereses legítimos o derechos subjetivos fueron lesionados o perjudicados a causa de una determinación del Estado o cuando exista oposición entre el interés público y privado” (las negrillas y subrayado corresponden al texto original).

Con relación a una contención surgida de contratos del Estado sea como nivel de gobierno o mediante los subniveles deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa, tal cual lo entendió la SCP 0253/2019-S4 de 16 de mayo, al establecer que: «Con relación a la resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, así como respecto a los medios de impugnación, la SCP 0928/2012 de 22 de agosto, desarrolló el siguiente entendimiento: “El Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB-SABS. Esta normativa, conjuntamente con el Documento Base de Contratación (DBC), elaborado en aplicación del art. 46 de las NB-SABS por la entidad contratante, son la base normativa aplicable al proceso de contratación…”.

Más adelante, en cuanto a los mecanismos que prevé la ley para impugnar el procedimiento de la resolución de los contratos administrativos de provisión de bienes y servicios, la citada SCP 0928/2012, señaló lo siguiente: “…referente a los recursos administrativos y vías de impugnación inherentes en el procedimiento de resolución del contrato, sus preceptos son de aplicación exclusiva, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados en la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, debido a que en el art. 3.II. inc. d) de esta última norma estipula claramente que: ‘No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley: (…) d) Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos′. Las NB-SABS, que forman parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental, no estipulan la revocatoria ni el jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa (art. 90).

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará en un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional”» (las negrillas pertenecen al texto original).

Bajo dicho tenor, las diferencias que se susciten entre partes durante la ejecución de un contrato administrativo, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental, deben ser sometidas a la jurisdicción contenciosa. Asimismo, fue regulado por el art. 3 de la Ley Transitoria Para La Tramitación De Los Procesos Contencioso Y Contencioso Administrativo        -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, a tiempo de crear la Sala Especializada en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia, como parte de la estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia, con las siguientes atribuciones:

“1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental.

2. Conocer y resolver las demandas contenciosas administrativas a nivel departamental, que resultaren de la oposición del interés público y privado” (negrillas y subrayado adicionados).

De cuya base normativa, se infiere que toda contención emergente de contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental, deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa, lo que implica la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución.

III.2.  A la jurisdicción constitucional, no le compete resolver controversias emergentes de la resolución de contratos

Sobre el particular, la SCP 0787/2019-S3 de 21 de octubre, entendió: “… a esta jurisdicción constitucional, no le compete resolver controversias emergentes de la resolución de contratos, puesto que para ello se encuentra expedita la jurisdicción ordinaria. En ese entendido, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, indicó que: ‘…los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él…’. De igual manera la SCP 0221/2016-S3 de 19 de febrero, en un caso similar al presente concluyó que: ‘…no es posible considerar a través de la presente acción de defensa si la determinación de resolver el contrato se encontraba lo suficientemente fundamentada o no y en el mismo orden, si respondió o no a la nota de justificación presentada el 21 de octubre de 2015 por la parte accionante, es decir, que las causales que determinaron resolución del contrato, así como el hecho de que el Ministerio demandado al haber respondido (con la nota de resolución de contrato) a la carta de respuesta a la intención de resolución de contrato de 21 de octubre de 2015 incurrió en alguna omisión, constituyen hechos que no corresponden sean dilucidados por este Tribunal, pues los mismos deben ser resueltos en la jurisdicción ordinaria…’” (las negrillas son añadidas).

III.3.  Análisis del caso concreto

Dentro de la relación contractual, entre la entidad empleadora y la accionante se tiene Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Consultoría de Línea Profesional II Encargado de Contratación de Bienes y Servicios CUCE 21-1801-00-1104088-1-1, GAMT ANPE – CL 001/2021 suscrito el 26 de enero, con vigencia desde el 27 de igual mes hasta el 31 de diciembre del citado año (Conclusión II.1); dentro de la cual, mediante Nota CITE: SMFA 002/2021 de 30 de junio, Marleny Tereba Escalante, Secretaria Municipal de Finanzas y Administración del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad del departamento de Beni -codemandada-, comunicó a la impetrante de tutela la intención de resolución del aludido convenio “…en resguardo de los intereses del Estado, utilizando el numeral 20.3.inc. a) …” (sic [Conclusión II.2]); para posteriormente, a través de Nota GAMT/SMFA 39/2021 de 8 de julio, determinar la suspensión de la ejecución del servicio y la resolución efectiva y directa del referido acuerdo administrativo, por causas de fuerza mayor, caso fortuito y en resguardo de los intereses del Estado, siendo de conocimiento de la aludida conforme la recepción del anverso de dicha misiva (Conclusión II.3).

Resultado de dichos antecedentes, la peticionante de tutela denuncia la lesión de sus derechos invocados en esta acción tutelar, acusando a los demandados de resolver el mencionado Contrato, cuya interrupción se le comunicó mediante Nota GAMT/SMFA 39/2021, cuando aún dicho acuerdo estaba vigente, amparándose en la Cláusula Vigésima, acápite 4 que alude al resguardo de los intereses del Estado, no contar con recursos económicos que sostenga hasta su conclusión, y por caso fortuito y fuerza mayor; determinación unilateral que -según ella- vulneró su estabilidad laboral prevista en la Norma Suprema, pretendiéndose desconocer lo pactado, así como el término de su conclusión.

Tal cual se tiene identificado el problema venido en revisión, amerita glosar el contenido del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que además de efectuar una distinción entre los procesos contenciosos y los contenciosos administrativos; precisó -en el marco del art. 3 de la Ley 620, que toda divergencia que se suscite entre partes durante la ejecución de un contrato administrativo, negociación o concesión de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental, deben ser sometidas a la jurisdicción contenciosa, aspecto crucial a considerar antes de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su dilucidación.

Bajo ese marco jurisprudencial, es pertinente en el caso de autos efectuar algunas puntualizaciones de relevancia, como el hecho de demarcar y delimitar el marco legal y reglamentario en el que se suscribió el Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Consultoría de Línea Profesional II Encargado de Contratación de Bienes y Servicios CUCE 21-1801-00-1104088-1-1, GAMT ANPE – CL 001/2021, tal cual el mismo hubiera previsto, en sus cláusulas Segunda y Cuarta, que aluden a la modalidad ANPE, firmada con base en las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 de las NB-SABS, en sus modificaciones y el Documento Base de Contrataciones (DBC).

En ese entendido, del objeto procesal de la acción de amparo constitucional, es inminente deducir que, el actuado acusado de lesionar los derechos de la solicitante de tutela y que constituye el acto lesivo es la Nota GAMT/SMFA 39/2021, por la que la entidad empleadora puso fin a la relación contractual, resolviendo el Contrato suscrito con la aludida, cuyo plazo fenecía el 31 diciembre de 2021, activando de manera directa este mecanismo constitucional; pese a que, tal cual fue desarrollado por los razonamientos jurisprudenciales en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, a esta jurisdicción no le compete resolver o dilucidar controversias suscitadas o emergentes de la relación contractual entre una entidad que administra recursos públicos, que resulte de los mismos frente a la oposición de un privado, debiendo declinar dichas cuestiones a la jurisdicción ordinaria dentro del proceso contencioso; en otros términos, para circunstancias referentes a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en los contratos, como los conflictos que deriven de él, las partes contratantes de forma previa deben acudir a la jurisdicción ordinaria, y no activar directamente la justicia constitucional, al no constituir hechos que correspondan sean esclarecidos por esta vía.

Del mismo modo, el art. 3.1 de la Ley 620, prevé que los Tribunales Departamentales de Justicia en sus salas especializadas tienen competencia para: “Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental” (resaltado añadido); en cuyo mérito, al tratarse el caso sub judice de cuestiones que devienen de una relación contractual suscrita entre el nivel municipal -Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad- como entidad estatal y un particular, y considerando que el contrato se dio en el marco de la DBC en la modalidad ANPE, y conforme a las presiones del DS 0181 de las NB-SABS, la impetrante de tutela debió acudir al proceso contencioso alegando su pretensión, cuya instancia es competente para conocer cualquier incidencia sucesiva, o emergente de esa relación contractual, con facultad para revisar y verificar las cuestiones denunciadas por aquella, y determinar la concurrencia de caso fortuito y fuerza mayor que arguye no estar de acuerdo como causal de la resolución del acuerdo firmado.

Además, la cláusula Vigésima Primera del Contrato, prescribe: “…En caso de surgir controversias sobre los derechos y obligaciones u otros aspectos propios de la ejecución del presente contrato, las partes acudirán a la jurisdicción prevista en el ordenamiento jurídico para los contratos administrativos” (sic -resaltado agregado- [ver Conclusión II.1]); de modo que, fue estipulada por acuerdo de partes la solución de controversias que podrían surgir, previéndose seguir el procedimiento de la jurisdicción prevista dentro del ordenamiento jurídico para los contratos, prevista en la Ley 620; consecuentemente, esta jurisdicción no puede verificar cuestiones contenciosas que resultaren de dichos contratos.

Por consiguiente, no resulta pertinente acudir directamente a la jurisdicción constitucional, debiendo ser tramitadas dichas contingencias ante la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte de la estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia, a cuyo cargo se encuentra el conocimiento y resolución de las mismas; resultando un impedimento para que este Tribunal ingrese al análisis de fondo y determine si las circunstancias que alude la accionante fuera viable y acertada. Así, en un caso similar al presente, se concluyó: “…al estar relacionada la problemática expuesta con el tratamiento normativo de los contratos administrativos y las emergencias que puedan surgir durante la ejecución de los mismos, así como las causas que determinen su resolución, tales acontecimientos deben ser resueltos a través del proceso contencioso o el modo alternativo de solución de controversias pactado en los contratos, no pudiendo activarse la acción de amparo constitucional para dicho análisis al no ser la vía idónea, en virtud a lo cual las partes deberán acudir al citado mecanismo de defensa creado para dichos conflictos, conforme prevén las normas legales para el efecto y lo establecido en la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; en consecuencia, corresponde denegar la protección solicitada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada” (énfasis adicionados [SCP 0787/2019-S3]); de modo que, a las partes no se le está permitido prescindir de la utilización de ese mecanismo ordinario para la solución de sus conflictos, y activar de forma directa la jurisdicción constitucional, correspondiendo en consecuencia, denegar la protección solicitada, sin ingresar al análisis de fondo.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, no adoptó una decisión correcta.