SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0661/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 7 y 15 de septiembre, ambos de 2021 cursantes de fs. 167 a 177 vta.; y, fs. 180 a 184, la accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Como antecedente refiere que, ingresó a trabajar al GAM de Sucre en la gestión 2015 como personal eventual en el cargo de Secretaria de Coordinación; posteriormente, se le asignaron nuevas funciones como Secretaría de Despacho y luego se le designó como Técnico del Área de Vivienda Social dependiente de la Dirección de Infraestructura Urbana Producción Social- Secretaría Municipal de Infraestructura Pública, pero las funciones que continuaba fungiendo era como Secretaria de Despacho Municipal. Así también como es de conocimiento -público-, el año 2019 ante los conflictos nacionales varias autoridades nacionales, departamentales y municipales renunciaron, siendo una de ellas Iván Arciénega Collazos, ex Alcalde Municipal, motivo por el cual en noviembre de igual año se designó en este cargo a Luz Rosario López Rojo Vda. de Aparicio.

Continua señalando que, el 26 de noviembre de 2019 se le designó como Secretaria de la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo, a partir de este momento se le entregaron diversas comunicaciones internas asignándosele nuevas funciones en diferentes reparticiones denotándose la intención de desvincularle de su fuente laboral, de esta manera, el 25 de febrero de 2021 le notificaron con la Resolución de Inicio de Proceso Administrativo Interno 04/2021 de 22 de igual mes y año, el cual fue originado ante una nota emitida por el Jefe de la Unidad de activos fijos, ante ello, con argumentos absurdos y sin mayor análisis se emitió dicha Resolución de inicio y posterior Resolución Final de la Autoridad Sumariante 08/2021 de 18 de marzo, de destitución sin derecho a beneficios sociales, así como la posterior emisión de la Resolución de Recurso de Revocatoria 009/2021 de 5 de abril, aspectos que constituyen actos lesivos a sus derechos fundamentales, motivo por el cual interpuso recurso jerárquico mismo que mereció Resolución Jerárquica 12/2021 de 29 de abril, ratificando en parte la Resolución Final, manteniendo incólume la destitución ‘“…dejando únicamente sin efecto lo relativo a la apreciación denominada SIN GOCE DE BENEFICIOS SOCIALES, aclarando que la destitución impuesta no da lugar al desahucio ni indemnización según lo establecido por el art. 16 inciso a) de la Ley General del Trabajo…”’ (sic), como si su persona premeditadamente hubiese causado perjuicio material en los activos que se le asignaron.

Refiere que, al momento de asumir el cargo de Secretaria de Despacho Municipal en la gestión 2015, se le asignaron un sinfín de activos, mismos que no necesariamente se encontraba utilizando, toda vez que la Unidad de Activos fijos, sin contar con Reglamento específico procede de manera arbitraria a asignar activos de aquellos funcionarios que se desvinculan de la institución, imponiendo los mismos para que los funcionarios que mantienen relación laboral sean responsables de estos, cuando lo correcto debe ser que como directa Unidad responsable de dichos activos fijos hacer constar la devolución y custodiarlos hasta una nueva asignación al funcionario que ingrese a prestar labores a la Institución, aspecto incumplido por dicha Unidad, considerando su función de acuerdo a los arts. 141 y 143 del Decreto Supremo (DS) 0181 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios de 28 de junio de 2009-.

Afirma que, de acuerdo al art. 148.II del citado DS 0181, al encontrarse su persona prestando servicios y desarrollando actividades laborales en la Institución, mal pudo establecerse la existencia de faltantes, cuando además los activos asignados fueron dispersados ante los constantes traslados de las oficinas de Despacho, por lo que no es evidente que se hubieran extraviado sino que ante la falta de espacio quedaron dispersos, siendo utilizados por las autoridades de turno y funcionarios que carecían de determinados activos requeridos, aspecto que no fue valorado por el Jefe ni por el asesor de activos fijos.

Sostiene que, las Resoluciones Final, de Revocatoria y Jerárquica son vulneratorias porque no efectuaron la valoración cabal de la denuncia ni de los informes presentados en calidad de prueba, tal como el emitido por auxiliar de activos fijos, quien señaló: ‘“…activos faltantes del file 3 pertenecen a la ex secretaria de despacho municipal, activos que no fueron verificados a momento de realizar la actualización…”’ (sic), por lo que cómo se califica de faltante algo que ni siquiera fue objeto de verificación física, lo que denota que únicamente de memoria se establecieron los supuestos faltantes, ante la presión de algunas personas para que se disponga de su ítem a efectos de buscar motivos para su desvinculación, motivo por el cual se procedió a realizar la verificación de activos fijos, lo que constituye violencia laboral y discriminación, al haber fungido como Secretaria de Despacho del ex Alcalde antes referido, que pertenecía a un partido político distinto a la autoridad que ingreso ante su renuncia, aseveración que las realiza ante las constantes comunicaciones internas que recibió de reasignación de funciones -detallando las mismas-, siendo el motivo por el que se le inició el proceso administrativo interno -disciplinario- el cual tiene muchas falencias.

Señala que, los actos lesivos son evidentes porque únicamente a su persona se le destituyó por supuestos faltantes de activos fijos, siendo un proceso forzado en el que no solo se vulneraron sus derechos sin también se emitieron Resoluciones fuera del plazo, establecido en el Reglamento de Procesos Administrativos Internos del Órgano Ejecutivo del GAM de Sucre aprobado mediante Decreto Municipal 031/2016 de 29 de julio, en relación a los arts. 23 inc. a) concordante con el 22 del DS 23318-A modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001 y art. 16 incisos c), g), i), l) y m) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, coligiéndose que la denuncia fue puesta a conocimiento del Sumariante el 29 de enero de 2021; empero, dicha autoridad sin verificar los plazos estipulados, procedió a dar inicio al proceso administrativo interno -disciplinario- en su contra el 22 de febrero de igual año, sin justificar el incumplimiento de plazos; así tampoco se dio cumplimiento al art. 37 del referido Reglamento, puesto que tanto en la Resolución de Revocatoria como en la Jerárquica se estableció que no se considera la documentación aportada, misma que debió ser puesta a conocimiento a momento de asumir defensa, lo cual llama la atención por cuanto al desconocer su persona del procedimiento y la falta de profesional que pueda guiarla, de manera extemporánea solicitó ampliación de plazo probatorio, la cual no fue considerada por lo que no pudo asumir defensa en primera instancia, pero en base al pre citado art. 37 concordante con el art. 27, -se entiende ambos del Reglamento citado-, se establece la presentación de prueba en segunda instancia, lo cual no fue analizado y menos tomado en cuenta.

Finalmente, manifiesta que las Resoluciones Final, Revocatoria y Jerárquica no identificaron de forma clara cómo su conducta se acomoda al art. 235. 2 y 5 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, con relación al Juez natural e imparcial es evidente que el sumariante actuó con parcialización en la forma de tramitar el proceso administrativo interno -disciplinario- en su contra, por cuanto dicha autoridad se limitó a señalar de manera reiterada la existencia de faltante de activos fijos sin considerar el antes referido Informe del auxiliar de dicha Unidad y menos verificó la existencia de las notas por las que solicitó plazo para ubicar los activos y la devolución de los mismos; así también constan actas de entrega de los activos fijos por lo que la sanción debió ser otra y no la destitución, cuando los directos responsables eran los funcionarios de la indicada Unidad conforme el art. 144.II, III y IV del DS 0181; así también en revocatoria y jerárquico tampoco valoraron la prueba que debía ser admitida y analizada como de segunda instancia, al simplemente limitar a confirmar la sanción impuesta que no es congruente con los actos denunciados, cuando su persona jamás hurto ni extravió los activos fijos, los cuales se encuentran en otros ambientes dentro de la Institución.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela alega la vulneración de sus derechos al trabajo, a la alimentación, a la salud, al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación, congruencia, juez natural e imparcial, “pertinencia”, “lealtad procesal”, “incumplimiento de plazos”; y, a los principios de seguridad jurídica, legalidad, verdad material y “aplicación objetiva del ordenamiento jurídico”; citando al efecto los arts. 13.I, 14, 16. I y II, 18, 46, 48, 49, 109.I, 115, 180.I y 410.II de la CPE; y, 6 núm. 1 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada y se disponga que la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del GAM de Sucre deje sin efecto la sanción de destitución a su cargo determinada en la Resolución Final de la Autoridad Sumariante 08/2021 y se establezca una sanción menos gravosa en razón de haber efectuado la devolución de los activos fijos asignados antes del inicio del proceso administrativo interno -disciplinario-.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 6 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 200 a 214; presentes la peticionante de tutela asistida de su abogada, la representante legal de la parte accionada y de la tercera interesada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante, a traves de su abogada, ratificó in extenso los argumentos expuestos en el memorial de la presente acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Enrique Leaño Palenque, Alcalde del GAM de Sucre del departamento de Chuquisaca, por informe oral presentado en audiencia a través de su representante legal, señaló que: a) Conforme el art. 146 del DS 0181 la hoy impetrante de tutela era plena y exclusivamente responsable de los activos fijos que le fueron asignados; y, en base al art. 148 del citado Decreto se tiene la obligación de entregar los mismos a la Unidad responsable, para lo cual se debe presentar una carta a los fines de que se corrobore y se dé el alta respectiva; b) En el caso la peticionante de tutela una vez cesada de sus funciones hizo conocer de esta situación a dicha Unidad, ante lo cual apersonado el técnico, la prenombrada hizo entrega de varios activos pero no hay muchos otros, ante lo que la nombrada refirió que los entregaría luego que los vaya a buscar, por lo que es falso de que no se hubiese realizado la verificación; c) La accionante omitió su obligación de entregar los activos fijos que le fueron asignados, por lo que incurrió en responsabilidad administrativa y en falta gravísima conforme el art. 47.II inc. b del Reglamento Interno de Personal del GAM de Sucre; d) A partir del art. 9.d) del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, no se puede pretender confundir que los activos faltantes de entrega fuesen bienes fungibles; e) El no tener los activos fijos asignados es pasible de generar responsabilidad administrativa, por lo que es una causal de destitución; f) Por informe verbal de la Unidad de activos fijos se indicó que en reiteradas ocasiones se le hubiese solicitado a la hoy impetrante de tutela la entrega, lo cual fue dilatado y derivó en un informe jurídico para el posterior proceso disciplinario ante la autoridad sumariante; g) La peticionante de tutela hace referencia a que la pérdida fue por traslado, pero ello no es justificativo alguno, cuando es responsable de los activos fijos y debe velar por su custodia; h) Se alegó la vulneración del debido proceso, pero no mencionó qué normativa fue transgredida ni contextualizó cómo la Resolución Jerárquica es atentatoria a sus derechos; i) En cuanto a la destitución sin goce de beneficios sociales, advertido el error fue subsanado; j) La accionante hizo mención al alegado incumplimiento de plazos, sin mencionar qué plazo y cómo se hubiese inobservado; k) No existe sustento jurídico que respalde la petición, al únicamente referirse al proceso administrativo -disciplinario- que se tramitó, no habiéndose señalado qué acto administrativo específico hubiese sido vulnerador de derechos; y, l) Solicita se deniegue la tutela.

I.2.3. Intervención de la Autoridad Sumariante del GAM de Sucre

Se hizo constar a tiempo de la instalación de la audiencia de esta acción de defensa, que Gabriela Romina Viaña Paredes, actual autoridad sumariante del GAM de Sucre, se encontraba representada de manera conjunta con el apoderado de la autoridad accionada, de lo cual se puede asumir que en su intervención contempló también argumentos en relación a la nombrada.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, por Resolución 128/2021 de 6 de octubre, cursante de fs. 215 a 218 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo: 1) Dejar sin efecto la Resolución Jerárquica 12/2021 y la sanción impuesta, por lo que debe restituirse los derechos vulnerados y reincorporar a la impetrante de tutela al mismo puesto de trabajo que ejercía antes de la destitución u otro de similar nivel salarial y se garanticen sus derechos fundamentales; y, 2) La autoridad jerárquica emita nueva resolución en el marco del debido proceso y de los derechos fundamentales.

Bajo los siguientes fundamentos: i) Es evidente que esta acción de defensa tiene muchas deficiencias e imprecisiones en cuanto a la carga argumentativa y en especial en la explicación del nexo de causalidad entre las supuestas arbitrariedades u omisiones indebidas y los derechos fundamentales o garantías constitucionales que se invoca como lesionados; sin embargo, en atención a lo expresado e informado por la parte accionada, se debe tomar en cuenta el principio de iura novit curia, toda vez que se denunció una injusticia al haberse dispuesto la destitución del cargo bajo el argumento del art. 47.II inc. b) del Reglamento -respectivo- que prevé esta sanción para los casos que se hubiese infringido las prohibiciones establecidas en el mismo y que la hoy peticionante de tutela habría incidido en la prohibición normada en el art. 9 inc. d) del EFP; ii) En este contexto, analizando la Resolución Jerárquica 12/2021, en la misma se señala que circunscribirá su examen y decisión a lo cuestionado y resuelto en el recurso de revocatoria, no correspondiendo atender argumentos que hubiesen sido anteriormente reclamados, por lo que no pueden resolver los agravios contra la Resolución Final de la Autoridad Sumariante 08/2021, por lo que los reclamos de que los bienes se encuentran en dependencias del GAM Sucre y no son faltantes, aspecto que no se valoró, ello ya fue resuelto; asimismo, la denuncia de que la Resolución Final mencionada es ambigua y genérica por no explicar de manera precisa el hecho generador de la denuncia y su encuadre a los tipos legales sancionadores del Reglamento Interno de la Municipalidad, también ya fue resuelto en el revocatorio, al igual que la denuncia por indefensión en razón a la falta de pronunciamiento respecto a la solicitud de ampliación de plazo y la necesidad de verificación de los bienes; por lo que, no corresponde nuevamente cuestionar estos aspectos; iii) También la Resolución Jerárquica manifiesta que, la recurrente introdujo nuevos elementos de discusión, los cuales no pueden ser analizados de acuerdo a la naturaleza de la impugnación y a manera de conclusión expresa que, la Resolución sumariante contiene una adecuada fundamentación, motivación y congruencia; y, respecto a la prueba adjunta al recurso jerárquico refirió que no corresponde pronunciarse sobre la misma, porque no fue presentada dentro del plazo probatorio señalado en el art. 23 inc. b) del Reglamento de Procesos Administrativos Internos del Órgano Ejecutivo del GAM de Sucre, pero que además no le deslinda de responsabilidad administrativa, siendo que como funcionaria tenía la obligación de hacer la entrega de los activos fijos cuando dejó el cargo de Secretaria de Despacho y de la Secretaría Municipal de Desarrollo Humano y Social, y no esperar a que se le inicie un proceso administrativo -disciplinario-; iv) Respecto a la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales, refirió que, fue determinada en aplicación a la contravención del ordenamiento jurídico administrativo de la Ley de Administracion y Control Gubernamentales SAFCO, aclarando que la procesada al estar sujeta a la Ley General del Trabajo, dicha destitución se entiende sin derecho a desahucio ni indemnización pero sin afectar otros beneficios, resolviendo en base a ello, confirmar parcialmente la Resolución de revocatoria en lo que refiere a la sanción de destitución y dejar sin efecto únicamente lo relativo a la apreciación denominada “…sin goce de Beneficios Sociales…” (sic); v) De lo anotado, se advierte que no obstante las denuncias formuladas respecto a la lesión del debido proceso, porque se le procesó sin que exista el tipo disciplinario para atribuirle la falta y que se le sancionó sin que exista fundamento ni explicar el hecho generador de la denuncia y su encuadre o adecuación a los tipos penales sancionadores, la Resolución Jerárquica eludió realizar un análisis y emitir pronunciamiento sobre los mismos, pese a ser la vía idónea para examinar aquellas circunstancias referidas a la inexistencia de un tipo disciplinario en el que haya subsumido su conducta y que se encuentre sancionado con destitución del cargo; lo cual fue evidenciando por lo expuesto en audiencia por la parte accionada, que de manera reiterada invocó el art. 47.II inc. b) del antes referido Reglamento para sancionar una supuesta conducta tipificada en el art. 9 inc. d) del EFP; vi) Se evidencia que existen graves contradicciones entra la conducta que se le atribuye, a la ahora accionante, como contraria al ordenamiento normativo y la sanción que se le pretende imponer, debido a que la conducta sancionable sería el no haber realizado la entrega a la conclusión de sus funciones de los activos que se encontraban a su cargo; sin embargo, esa conducta recién podrá configurarse después de la cesación de las funciones o desvinculación, adicionalmente a ello se debe tener en cuenta que la norma invocada del Estatuto del Funcionario Público, no está relacionada con la falta de entrega de activos a su cargo a tiempo de cesar funciones; por lo que estando frente a una evidente vulneración de derechos, la instancia jerárquica estaba llamada a realizar un análisis sobre estos aspectos, como es la no adecuación de la conducta a los tipos legales sancionadores del Reglamento Interno, pero la Resolución Jerárquica fue evasiva y arbitraria, al sostener que la Autoridad sumariante ya respondió a este reclamo, lo cual carece de sustento jurídico y fáctico; vii) Respecto a las expresiones en instancia jerárquica de que la impetrante de tutela pretendía nuevos reclamos que no fueron efectuados oportunamente, en la Resolución examinada no se identificó ni explicó cuáles son esos argumentos ajenos y en qué consisten; por lo que, lo afirmado se constituye en meras evasivas para no pronunciarse de manera objetiva sobre los aspectos reclamados en el recurso jerárquico; en consecuencia, es evidente la denuncia de haberse lesionado el derecho al debido proceso en sus componentes de una resolución debidamente congruente, fundamentada y motivada; viii) En cuanto a las denuncias de falta de aplicación objetiva del ordenamiento normativo, los principios de legalidad, verdad material y seguridad jurídica y la consiguiente injusticia de la que hubiese víctima por aperturarse en su contra un proceso administrativo -disciplinario- con el único propósito de despedirla de su fuente laboral, se encuentran ciertas las denuncias teniendo en cuenta que la parte accionada sostiene que la sanción de destitución se le aplica por no haber entregado muchos bienes de acuerdo al Informe de inventario Físico de bienes faltantes del GAM de Sucre, lo cual permite dar credibilidad a lo expresado por la peticionante de tutela; en sentido de que, le hacían figurar como responsable de bienes que no estaban asignados a su persona de los cuales se pretende responsabilizarle su entrega, pero además la mencionada parte accionada admitió que no se le cursó nota a la nombrada para que informe sobre estos activos; ix) La Resolución sancionatoria es una decisión arbitraria e irrazonable al pretender forzar una sanción sin que la conducta se encuentre tipificada como falta disciplinaria ni tampoco se encuentra prevista para este tipo de situaciones la sanción de la destitución ni comprobada la existencia de bienes faltantes; x) Se lesionó el debido proceso adjetivo y sustantivo; y, xi) La concesión de la tutela no implica que la Institución edil no debe aclarar respecto a los activos que se señalan como faltantes, pero debe hacerlo por conducto regular y empleando los mecanismos legales preestablecidos.

Por memorial presentado el 13 de octubre de 2021 cursante de fs. 223 y vta., la accionante solicitó complementación y enmienda, señalando que uno de los derechos vulnerados fue la falta de percepción de salarios los cuales se encuentran devengados durante aproximadamente cuatro meses desde que fue destituida, aspecto que solicitó se complemente y enmienda.

Ante dicha solicitud la Sala Constitucional por Auto 231/2021 de 15 de octubre cursante de fs. 224 y vta., sostuvo que, la impetrante de tutela de manera genérica y sin precisar en qué parte del memorial de acción tutelar estuviese contenida la pretensión de que se le pague sueldos devengados, alega se hubiese omitido pronunciamiento en la Resolución constitucional dictada, lo cual imposibilita atender lo solicitado.