SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1172/2023-S1
Fecha: 29-Jun-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a la libertad de reunión y asociación en forma pública y privada con fines lícitos, a acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente de manera individual o colectiva, así como al derecho al trabajo digno con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, a la libre asociación empresarial, a la privacidad, intimidad, honra, honor, imagen y dignidad; por cuanto el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Concepción del departamento de Santa Cruz -autoridad ahora demandada-, les solicitó nuevos requisitos para acceder a su licencia de funcionamiento, pues la que tenían estaba por vencer el 31 de diciembre del 2021; afirman que desconocen bajo que normativa legal y vigente el Municipio estableció estos nuevos requisitos para la otorgación de la respectiva licencia; además que, el 2 de noviembre de ese mismo año, se procedió a clausurar sus oficinas, además de revocar su licencia, sin poder conocer los motivos de dicha decisión ya que tales medidas se dieron sin que se tramitara proceso administrativo alguno en su contra, y cuando solicitaron reiteradamente copia de la resolución que dispuso estos extremos, no obtuvieron respuesta alguna por parte de la autoridad demandada; por tal motivo, solicitan que se les conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se ordene lo que sigue: i) Al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Concepción del citado departamento proceda a otorgar a la Asociación de Transporte Mixto de Taxis “12 de Octubre”, la Licencia de Funcionamiento de Actividad Económica; ii) A la misma autoridad demandada, la apertura o habilitación de la oficina de su Asociación; y, iii) Sea anulado el Voto Resolutivo 01/2022 emitido por la Federación Unido de Transporte Concepción.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollará los siguientes temas: a) Sobre el derecho de petición; b) Sobre el derecho a la información; y, c) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre el derecho de petición
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0367/2019-S2 de 5 de junio, asumió el siguiente entendimiento:
El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.
En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia; 3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.
III.1.1. Contenido esencial
La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: 1) Pronta y oportuna[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; 2) Formal[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; 3) Material[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, 4) Argumentada[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
III.1.2. Requisitos de procedencia
La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: i) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; ii) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; iii) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, iv) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: i) La existencia de una petición oral o escrita; y, ii) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: a) Ausencia de respuesta formal; b) Falta de respuesta material; c) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, d) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.
III.1.3. Legitimación activa
Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero[6].
III.1.4. Legitimación pasiva
En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:
La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.
Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.
Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.
En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: 1) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, 2) Las personas particulares.
III.1.5. Plazo para emitir respuesta
La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: i) En el término establecido por ley[9]; y, ii) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[10].
III.2. Sobre el derecho a la información
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0247/2019-S2 de 21 de mayo, asumió el siguiente razonamiento:
Al respecto, la Constitución Política del Estado en la sección concerniente a los derechos civiles, en el art. 21.6, prescribe el derecho: “A acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente, de manera individual o colectiva”.
Sobre la base del reconocimiento del acceso a la información como un derecho constitucional, el Tribunal a través de la SC 0215/2011 de 11 de marzo: en el Fundamento Jurídico III.3, expresó:
En el Estado Plurinacional de Bolivia, tal como expresamente lo señala el art. 21.6 de la CPE, se encuentra plenamente garantizado el derecho a la información, el cual además constituye un eje articulador para el control ciudadano de la gestión pública, elemento que es esencial en la configuración del diseño constitucional boliviano, derecho fundamental que además implica una obligación esencial para los funcionarios públicos, toda vez que la información es una cuestión de interés público.
A este entendimiento es prudente o razonable añadir, que esta obligación encuentra salvedad en los casos en los que se encuentre restricción, limitación o prohibición que la ley prevea. Asimismo, este derecho encuentra correspondencia con las actuaciones que deben cumplir todos los servidores públicos, en observancia a los principios constitucionales de publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, responsabilidad, entre otros; reconocidos en el art. 232 de la CPE y que rigen la función pública[11].
Finalmente, la SCP 1831/2012 de 12 de octubre, refiriéndose a la relación directa del derecho de acceso a la información con el derecho de petición, entiende que:
…el derecho de petición se encuentra en directa relación con el derecho de acceso a la información, de donde podemos concluir que la negativa a la solicitud oral o escrita -sea requiriendo copias, informes, certificaciones u otros análogos-, constituye un límite del libre acceso a la información (las negrillas son nuestras).
III.3. Análisis del caso concreto
Los impetrantes de tutela denuncian la vulneración de sus derechos; por cuanto, la parte demandada, el 2 de noviembre de 2021, procedió a clausurar sus oficinas además de revocar la licencia de funcionamiento de la Asociación a la que representan y como no conocían los motivos de dicha decisión, solicitaron reiteradamente copia de la resolución que hizo estas disposiciones, pero no obtuvieron respuesta alguna; y, por otro lado, también alegan que el Ente Municipal les solicitó nuevos requisitos para renovar su licencia de funcionamiento, pues con la que contaba estaba por vencer el 31 de diciembre de igual año, desconociendo bajo que normativa legal y vigente el Municipio estableció estos nuevos requisitos para la otorgación de la licencia de funcionamiento respectiva.
Por su parte, la autoridad demandada en su defensa sostuvo la licencia de funcionamiento de la Asociación de Transporte Mixto de Taxis “12 de Octubre” que fenecía el 31 de diciembre de 2021; además que, el 7 de marzo de 2022, se cursó nota escrita a la Asociación detallando los requisitos que se exigían para poder regularizar sus documentos, no habiendo hasta la fecha recibido solicitud alguna para el otorgamiento de licencias de funcionamiento por parte de la misma; y, que en cuanto a que no existiría normativa mediante la cual, se pueda solicitar algunos requisitos, la Ley Departamental 96 de 18 de mayo de 2015, en su art. 1 dispuso que dicha Ley tiene por objeto establecer, regular, mantener y administrar la infraestructura del transporte que incluye terminales de pasajeros y de carga, estaciones de peaje, así como los servicios auxiliares y logísticos complementarios del transporte terrestre en coordinación con los niveles del Gobierno; es decir, en coordinación con la Federación Local de Concepción; de igual forma, el art. 16 de dicha norma, señaló que entre las atribuciones de la Secretaría Departamental de obras públicas y el ordenamiento territorial, está el de coordinar con las entidades territoriales autónomas de la jurisdicción departamental y el establecimiento de paradas de terminales y otros, aspectos necesarios para el buen funcionamiento de los servicios públicos de transporte terrestre interprovincial e intermunicipal; asimismo, el art. 18 dispone que cuando sea necesario la apertura de nuevas rutas o aumento o disminución de unidades de servicios, la Secretaría Departamental de Obras Públicas y Ordenamiento Territorial, realizaría un estudio de las rutas en coordinación con los operadores de transporte; es decir, con la Federación Unido de Transporte Concepción; finalmente, refirió que la clausura a la oficina de los impetrantes de tutela, se debió a que: “…la dirección de tráfico y transporte hizo conocer al Alcalde Municipal la Unidad Jurídica emitió un informe legal ya y con ese informe legal se procedió a su clausura el informe legal número 40/2021 donde se sugiere la clausura de esa actividad económica, procede con la suspensión de la licencia de funcionamiento de actividad económica…” (sic) corriendo por parte de la Dirección de Tráfico y Transporte de dicha entidad municipal, la notificación a la parte solicitante de tutela.
En primera instancia, debe tenerse claramente establecido cual constituyó la problemática traída en revisión; en este sentido se tiene que la misma se dividió en dos partes; la primera, relativa a conocer cual la normativa en la que se basó el Municipio para establecer los nuevos requisitos para la otorgación de la licencia de funcionamiento de la Asociación a la cual representan; y, la segunda, respecto a la falta de respuesta por parte de la entidad demandada con relación a las solicitudes de copia de la resolución; mediante la cual, se revocó su licencia de funcionamiento y se clausuró sus oficinas. Por otro lado, debe también tomarse en cuenta que, en audiencia de consideración de la presente acción tutelar, la parte solicitante de tutela aclaró que la denuncia solo versaba sobre lo acontecido el 2 de noviembre de 2021 -clausura de su oficina y revocatoria de su licencia de funcionamiento- pues desconocían los motivos que llevaron a la parte demandada a tomar dicha decisión, y pese a que solicitaron copias de esta determinación, hasta la fecha no cuentan con las mismas.
Dicho ello, debemos tener claramente establecido que si bien la parte accionante alega como uno de los derechos lesionados el de acceso a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente de manera individual o colectiva, esta denuncia viene de la mano de una posible lesión al derecho a la petición, y que si bien no fue expresamente referido como un derecho quebrantado, de la lectura y análisis de la presente acción de defensa, lo que la parte impetrante de tutela reclamó mediante la interposición de la presente acción de defensa, fue precisamente la falta de respuesta a sus requerimientos, tanto de la Resolución por la cual se dispuso la revocatoria de su licencia de funcionamiento antes que venza su término, como las razones para haber procedido a clausurar su oficina el 2 de noviembre de 2021, cuando su licencia de funcionamiento tenía vigencia hasta el 31 de diciembre del citado año.
En ese sentido, ya la jurisprudencia constitucional hizo referencia a la relación directa del derecho de acceso a la información con el derecho de petición; es así que, la SCP 1831/2012 de 12 de octubre, entendió que “…el derecho de petición se encuentra en directa relación con el derecho de acceso a la información, de donde podemos concluir que la negativa a la solicitud oral o escrita -sea requiriendo copias, informes, certificaciones u otros análogos-, constituye un límite del libre acceso a la información” (negrillas agregadas), aclarando por otro lado, que si bien este derecho tiene límites que se encuentran previstos en una ley expresa; en todo caso, frente a una solicitud sea esta oral o escrita, en la que se pida copias de actuaciones, informes, certificaciones u otros análogos y la respuesta a dicha solicitud sea negativa o no exista la misma, inequívocamente constituye un límite del libre acceso a la información en relación con el derecho a la petición.
En el caso presente conforme se tiene desplegado de los antecedentes que informan al expediente y teniendo claramente establecida la problemática traída en revisión, se tiene que en efecto, Edilberto Sánchez Rosas -ahora solicitante de tutela- en representación de la Asociación de Transporte Mixto de Taxis “12 de Octubre” mediante memorial recepcionado el 30 de noviembre de 2021, dirigido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Concepción del departamento de Santa Cruz -ahora demandado-, señaló que como en reunión en el Honorable Concejo Municipal de Concepción, les comunicaron que sus oficinas serían clausuradas y su licencia de funcionamiento revocada; por lo que, solicitó una copia de la resolución por la cual se hizo estas disposiciones. Por otro lado, por memorial de 7 de abril de 2022, el accionante nuevamente solicitó al demandado, se explique el motivo de la clausura de la Oficina de la Asociación y se les extienda la Resolución que revocó su licencia de funcionamiento; sin embargo, no existió respuesta al respecto y como la parte demandada, ni en el memorial presentado ni en su intervención en audiencia, hizo referencia alguna si se había dado o no respuesta o se había otorgado la información requerida, se deduce su inexistencia, provocando con ello, la vulneración a los derechos expuestos precedentemente; por lo que, debe concederse parcialmente la tutela requerida.
Respecto a los demás derechos que supuestamente hubieran sido vulnerados, como ser el derecho a la libertad de reunión y asociación en forma pública y privada con fines lícitos, así como al derecho al trabajo digno con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, a la libre asociación empresarial, a la privacidad, intimidad, honra, honor, imagen y dignidad, estos solamente fueron mencionados sin esgrimir argumento alguno respecto a cómo y en qué sentido estos derechos fueron vulnerados; motivo por el cual, corresponde denegar la tutela solicitada sobre los mismos.
Otra consideración
Finalmente, y no menos importante es en cuanto a lo referido por la parte demandada, respecto a que clausuraron las oficinas de la Asociación debido al Informe Legal 40/2021 de la Unidad Jurídica de la Dirección de Tráfico y Transporte que sugeriría la clausura y que correría por parte de esta Dirección, la notificación a la parte solicitante de tutela. Al respecto, se puede advertir un irregular procedimiento por parte del demandado que en su calidad de máxima autoridad del Gobierno Autónomo Municipal de Concepción del departamento de Santa Cruz, dio por cierto el informe sin mayor estudio, análisis y razonamiento al respecto, lesionando con ello, el debido proceso, que si bien no fue objeto de reclamo en la presente demanda constitucional, no puede pasar por inadvertido.
Por lo desarrollado, se tiene que el Juez de garantías al conceder la tutela impetrada, con similares entendimientos, actuó correctamente.