SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0352/2022-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 29 de marzo de 2021, cursante de fs. 431 a 440; la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La accionante de tutela menciona que dentro del proceso de Saneamiento del Polígono 224, ubicado en el municipio de Pailón de la provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) emitió la Resolución Administrativa RR-SS 1502/2017 de 13 de diciembre, disponiendo se emita el Título Ejecutorial del predio TUNAS con 384 9078 hectáreas, a su favor, en razón de que cumplió estrictamente la normativa agraria.

Refiere que el 15 de agosto de 2018, aparece Henrri León, alegando ser Secretario General de la Central Sindical Única de Trabajadores Indígena Originario Campesinos de Pailón, interponiendo demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Administrativa RA-SS 1502/2017 de 13 de diciembre, pretensión que fue resuelta por Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 36/2020 de 18 de diciembre, que es objeto de la presente acción tutelar, dado que resolvió la referida demanda con grave lesión a sus derechos y garantías constitucionales.

Indica que la Sentencia ahora impugnada, desestimó todos y cada uno de los argumentos de la demanda, por lo que correspondía que se declare improbada la misma, pues aquella no tenía ningún aspecto atendible y mucho menos base para que pueda declararse la nulidad de la Resolución impugnada; sin embargo, el Tribunal Agroambiental actuando de manera arbitraria, arguyó que la Función Social fue observada por la Central Campesina de Pailón y Sub Central de “Tunas Nuevo”(sic), mediante nota de 11 de mayo de 2016, sin que en la demanda contenciosa administrativa se haya mencionado y mucho menos se haya planteado algún reclamo alguno sobre la “denuncia de 11 de mayo de 2016” (sic), y sin que en ese proceso se haya discutido y menos identificado la referida denuncia como un elemento que sea parte de esta controversia, por lo que se le impidió conocer el tema de la denuncia, aspecto sobre el cual el referido Tribunal Agroambiental fundaría su decisión, privándole el derecho que le asiste a controvertir, presentar descargos y efectuar alegatos sobre ese punto, vulnerando de esa  manera su derecho a la defensa.

En el presente caso, si el propio Tribunal Agroambiental había comprobado que ninguno de los argumentos presentados en la demanda tenía mérito para declararla probada, no podía luego acudir a elementos no debatidos en el proceso, porque ello implica la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, así cuando la sentencia alegue que “la denuncia realizada por la Central Campesina de Pailón y Sub Central de “Tunas Nuevo” no fue atendida y menos respondida debidamente” (sic); sin embargo, la Sentencia no ha considerado que la denuncia fue atendida en su oportunidad y que si el proceso contencioso administrativo versaba sobre la supuesta ilegalidad de la Resolución Administrativa RA-SS 1502/2017 de 13 de diciembre, sobre la cual el propio Tribunal Agroambiental concluyó rechazando todas y cada uno de las objeciones de los demandantes; entonces, resulta una arbitrariedad que acuda a otro acto, como es la Resolución Administrativa 078/2017 de 30 de marzo, para dejarla sin efecto, la que tampoco estuvo en controversia, ni siquiera fue mencionada en la demanda contenciosa administrativa, decisión que alcanzó la calidad de cosa juzgada en el año 2017; sin embargo, sobre ella funda la decisión de anular la referida Resolución Administrativa RA-SS 1502/2017, vulnerando de tal manera el derecho al debido proceso.

La Sentencia ahora impugnada de su parte resulta manifiestamente incongruente, porque por un lado reconoció que el predio cumplió efectivamente la Función Social y que ello fue constatado y verificado por el INRA; entonces, la misma no podía dejar sin efecto la Resolución Administrativa 1502/2017, alegando la existencia de una denuncia precisamente sobre ese aspecto, ello implica una grave incongruencia, más aun si la esa denuncia como se tiene referido, ni siquiera fue parte del debate procesal, porque había sido desestimada por el INRA.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela considera lesionado su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; y, el derecho a la defensa, citando al efecto los arts.115.II, 117, 119.II y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

La parte peticionante solicitó se conceda la tutela; y, en consecuencia disponer: a) Se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 36/2020 de 18 de diciembre, emitida por las Magistradas de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental; y, b) Se dicte nueva resolución sin violentar sus derechos y garantías constitucionales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 12 de abril de 2021, conforme al acta cursante de     fs. 506 a 513 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de su abogado, ratificó íntegramente los términos de su demanda tutelar, haciendo énfasis en que el Tribunal Agroambiental dejó sin efecto todos los argumentos de la parte demandante porque eran impertinentes; empero, incorporó un nuevo argumento y sobre ese precisamente emitió su fallo, sin darle la oportunidad de defensa, para cuestionar y acreditar con documentación que esa denuncia ya había sido tramitada y resuelta conforme a Ley, existiendo la Hoja de Ruta 7639/2017 y el Informe Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN 718/2017 21 de septiembre, en el cual expresamente y dentro del proceso de saneamiento se analizó, consideró y resolvió la denuncia, toda vez que ambos documentos señalan que se la desestima, en razón a que la inspección realizada en el predio se hizo de manera pública, con presencia de las autoridades del INRA y del control social, habiéndose acreditado que el predio cumplía la función económica social (FES).

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas    

Elva Terceros Cuellar y María Teresa Garrón Yucra, Magistradas de la Sala Primera Tribunal Agroambiental, por Informe cursante de fs. 490 a 495 vta. y en audiencia a través de su representante legal, manifestaron: 1) Con relación a la supuesta vulneración del derecho a la defensa; se tiene que si bien es cierto que a través de la Resolución Administrativa 078/2017 de 30 de marzo, en lo principal revocó el Informe Técnico DDSC-C.O-INF. 1233/2016 de 3 de junio, junto a otros informes técnico legales, sin embargo la denuncia realizada por la Central Campesina de Pailón y Sub Central de “Tunas Nuevo” (sic), no fue atendida debidamente, puesto que ante lo señalado por la Resolución Administrativa 078/2017, que se efectuó un indebido procedimiento de investigación, la entidad ejecutora debió reencauzar la denuncia a efectos de dar aplicación a lo establecido en el art. 160 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007 -Reglamento del Servicio Nacional d Reforma Agraria- modificada por la Ley de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, el cual señala que, si existiera denuncia o indicios de fraude en el cumplimiento de la función económico social, se realizará una investigación de oficio recurriendo a información anterior, actual o posterior al relevamiento de información de campo, mediante el uso de instrumentos complementarios; e, inspección directa en el predio; norma concordante con el art. 266.III del mismo cuerpo legal, el mismo que establece que, la Dirección Nacional del INRA, de oficio o a denuncia podrá disponer la investigación en gabinete y campo sobre los hechos irregulares y actos fraudulentos descritos en este Reglamento, incluyendo la aplicación del control de calidad y la aplicación de los efectos previstos, respecto a las etapas o actividades cumplidas; habiendo por lo tanto, omitido activar el procedimiento de investigación a fin de verificar los extremos denunciados y dar una respuesta oportuna, dado que, la denuncia es referente a un posible fraude del cumplimiento de la Función Social y abandono del predio. Por lo expresado, se encuentran desvirtuados los argumentos expuestos por la accionante respecto a la presunta vulneración del derecho a la defensa; de igual forma, no ha demostrado que durante la sustanciación de la demanda contenciosa administrativa se le hubiere impedido conocer los actuados procesales, o que se hubieren incumplido los requisitos de procedimiento, por el contrario, consta su participación activa durante todo el proceso; 2) En relación a la supuesta violación del debido proceso, es preciso dejar sentado que toda resolución emitida por el referido Tribunal Agroambiental en las demandas contenciosas administrativas, debe basarse en los antecedentes procesados ante el Servicio Nacional de Reforma Agraria; no obstante lo que omite la accionante es mencionar que la Sentencia emitida, no solamente contiene una relación de antecedentes, sino que además esos antecedentes fueron objeto de análisis y valoración por el Tribunal Agroambiental, tarea que constituye precisamente la fundamentación y motivación del fallo, los cuales resultan ser suficientes, al contener una explicación clara y concreta respecto a los agravios expuestos  por las partes, aplicando de manera correcta la normativa de la materia, considerando los principios rectores aplicables a los procesos de saneamiento, asumiendo una determinación que guarda una debida justificación legal; 3) En cuanto al deber de congruencia, se tiene que en la Sentencia emitida, se esgrimieron las razones de la decisión, refleja una congruencia externa entre lo peticionado y lo resuelto, cumpliendo además con la congruencia interna, toda vez que con relación a la inexistencia de congruencia entre la información emergente de la documentación que hace a la carpeta predial y lo finalmente resuelto, precisamente dicha documentación cursante en los antecedentes del proceso de saneamiento se constituye en prueba cuyo valor ha sido debidamente fundamentado y motivado en la Sentencia; Por lo expuesto anteriormente, solicitaron que se deniegue la tutela.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA, a través de sus representantes legales, mediante informe cursante de fs. 501 a 503 vta. expresó lo siguiente: i) El INRA en cumplimiento a la normativa agraria, ejecutó el proceso de Saneamiento simple de oficio (SAN SIM) del predio denominado TUNAS ubicado en el municipio de Pailón de la provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, en el cual, previo cumplimiento de las actividades de la etapa preparatoria del procedimiento de saneamiento, procedió a ejecutar la etapa de campo, mensura, encuentra catastral y verificación del cumplimiento de la función social, datos que fueron registrados en la Ficha Catastral, la cual fue levantada el 16 de septiembre de 2013, donde se consigna como beneficiaria del predio TUNAS a la ahora accionante, y en el Ítem de Verificación de la Función Social se registra la cantidad de ganado, en observaciones se verificó también la actividad agrícola, en cuya actividad no se registró ningún reclamo u observación por parte de terceros interesados y control social que fueron partícipes del proceso, demostrándose con ese extremo conformidad con los datos registrados y verificados de manera directa con el predio TUNAS por parte del INRA, conforme dispone el art. 159 del DS 29215; ii) Mediante Resolución Administrativa RA-SS 1502/2017 de 13 de diciembre, se resolvió modificar la Sentencia de 30 de diciembre de 1991, del trámite agrario de dotación 57182 denominado TUNAS, mediante la Resolución Administrativa 1105/2012 de 13 de noviembre, ratificada por Resolución Administrativa 0645/2016 de 31 de marzo y Resolución Administrativa 106/2016 de 26 de enero; modificando la superficie restante de 384 9078 hectáreas, del trámite agrario de dotación 57182, emitiendo el correspondiente Título Ejecutorial Individual a favor de Sandra Fabiola Vaca Diez Cuéllar sobre el predio denominado TUNAS, clasificado como pequeña actividad ganadera; iii) La  citada Resolución Administrativa RA-SS 1502/2017, fue resultado del procedimiento de saneamiento ejecutado, sustentado en los antecedentes cursantes en la carpeta respectiva; sin embargo, cursa también en antecedentes el Informe Legal 054/2018 de 30 de mayo, emitido por la Unidad de Fiscalización Agraria de la Dirección del INRA (antes vigente), elaborado de manera posterior a la Resolución Administrativa RA-SS 1502/2017 de 13 de diciembre, que consideró otros aspectos de orden legal y técnico del proceso de saneamiento de dicho proceso, resultando de ello observaciones al mismo, puestas a consideración de las autoridades agroambientales para su valoración; y, iv) Finalmente, se remite a todos los antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento que se tramitó en su debida oportunidad, observando la aplicación correcta de las normas vigentes en el momento de la sustanciación del proceso de saneamiento del predio denominado “Las Tunas” (sic).

Henrri León, Secretario General de la Centralía de Pailón, no se hizo presente en la audiencia señalada, pese a que fue notificado conforme consta en la diligencia de fs. 450.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución 38 de 12 de abril de 2021, cursante de fs. 513 vta. a 521 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a 36/2020 de 18 de diciembre, dictada por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental y se emita una nueva resolución debidamente fundamentada; tal determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos: a) En el presente caso, de la lectura de la demanda planteada ante el Tribunal Agroambiental, en la misma no constan los supuestos o el supuesto por el cual resolvió declarar probada la demanda, no guarda relación entre lo demandado, lo considerado y lo resuelto, puesto que, en cuatro puntos resolvió no dar lugar a lo peticionado por el demandante e incorpora un nuevo elemento ajeno a la probanza que se realizó en el trámite principal y que sin duda alguna era de total desconocimiento de la ahora accionante, por lo tanto dicha resolución no guarda una concordancia, es decir una estricta correspondencia entre lo que se pidió y lo que se ha decidido resolver. Los puntos demandados han sido resueltos, pero resolvió algo más allá de lo pedido sobre otro elemento, el mismo que en ningún momento fue puesto a conocimiento de la ahora accionante, a efecto de que pueda aportar elementos de prueba que desacrediten aquello supuestos por los cuales se resolvió dar lugar a la demanda, causando indefensión a la accionante y lesionando el principio de congruencia; b) En cuanto a la tramitación que debe realizarse con relación a las peticiones de este tipo que efectúan la comunidades indígenas originarias campesinas, que dicho sea de paso no necesitan como se había manifestado mayor formalismo, pero atendiendo este principio no se puede violentar la garantía del debido proceso en desmedro de un tercero, es por esa razón que las autoridades demandadas, resolvieron en base a una denuncia de 11 de mayo de 2016 que fue atendida por el INRA, como un procedimiento que fue anulado mediante la Resolución Administrativa 078/2017 de 30 de marzo; al respecto el Tribunal Agroambiental señaló que la denuncia debió ser atendida obligatoriamente de acuerdo al art. 8.III del DS 29215, sin embargo esta norma está dirigida a denuncias contra funcionarios públicos y no contra personas particulares o que formen parte de la tramitación de un proceso de saneamiento, por lo que el Tribunal Agroambiental no ha valorado cuál es el mandato contenido en esa norma que cita como fundamento para dictar la Sentencia ahora impugnada, y dispone se reencause el proceso para atender la denuncia, olvidando que a quien entró al trámite del proceso administrativo no se le dio la oportunidad para defenderse y desacreditar ese extremo, entendiendo que después de haberse dictado la Resolución Administrativa 078/2017 de 30 de marzo, se continuó con la tramitación de la denuncia hasta que se dictó la Resolución Administrativa 718/2017 de 21 de septiembre, que la dio por desestimada; c) Asimismo, si se le haya permitido el conocimiento de los motivos por los cuales el Tribunal Agroambiental ahora demandado consideraba dictar una resolución sobre esa denuncia, la accionante podría haber aportado como prueba la denuncia con la desestimación en el Informe 718/2017 que resolvió la problemática; en consecuencia, las autoridades demandadas han actuado de manera arbitraria al introducir la falta de atención de las denuncias por un supuesto incumplimiento de la función económica social del predio TUNAS; y,       d) De la revisión de la Sentencia impugnada, se puede también evidenciar que la misma es incongruente, ya que por una parte reconoce la función social; empero, por otra parte cuestiona que el INRA no haya atendido las denuncias de 16 y 17 de mayo de 2017, por lo que las autoridades demandadas al aplicar estos criterios contradictorios entre sí y resolver de forma incongruente, lesionaron el debido proceso en la vertiente congruencia, el mismo que debe ser considerado en todo el desarrollo del texto de la sentencia, ya que de no hacerlo provoca la lesión que ha sido demandada.