SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0467/2022-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 13 y 19 de julio de 2021, cursantes de fs. 51 a 59 vta.; y, 105 a 115 vta., el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno AS 006/2020 de     24 de noviembre, la Autoridad Sumariante, inició proceso administrativo interno en contra suya, en base al Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Trinidad, aprobado mediante Decreto Municipal 013/2018 de 5 de abril, asumiendo defensa por memorial de 8 de diciembre de 2020, presentando los descargos correspondientes y fundamentando en derecho la solicitud de archivo de obrados. Transcurrido el procedimiento administrativo, el 16 de diciembre de 2020, se dictó la Resolución Sumarial de Proceso Administrativo Interno AS 006/2020, que determinó su destitución del cargo de Portero de la Terminal de Buses “Gral. Edmundo Vaca Medrano” dependiente del GAM de Trinidad, por la contravención a lo establecido en el art. 61 inciso c) con relación al art. 60 inciso i) del Reglamento Interno de Personal, por la acumulación de tres amonestaciones escritas.

Esa resolución, fue impugnada mediante memorial presentado de su parte el       22 de diciembre de 2020, argumentando los agravios sufridos por la aplicación de una norma inexistente y la mala valoración de las pruebas de descargo por parte de la autoridad sumariante; que mereció la Resolución de Recurso de Revocatoria 006/2020 de 31 de diciembre, que confirmó la resolución impugnada; por lo que, ante esa decisión de la referida autoridad sumariante, interpuso recurso jerárquico, el cual fue resuelto por el Decreto Edil 15/2021 de 13 de enero, que fue emitido por el Alcalde Municipal de Trinidad, quien confirmó la resolución de revocatoria.

El art. 26 de la Ley 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, no establece como atribución del Alcalde Municipal aprobar el Reglamento Interno del Personal del Gobierno Autónomo Municipal; consiguientemente el Auto de Apertura basado en el indicado Reglamento, carece de sustento legal y conculca sus derechos y garantías constitucionales establecidas en los arts. 115, 116, 180 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); por consiguiente, las amonestaciones y memorándums dirigidos en su contra, son ilegales, por cuanto no existe un Reglamento Interno del Personal de la Terminal de Buses “Gral. Edmundo Vaca Medrano”; y porque el Reglamento Interno de Personal aprobado mediante Decreto Municipal 013/2018 de 5 de abril, no ha sido aprobado mediante Resolución Ministerial emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Por otra parte, el Auto de Apertura antes señalado, en ninguna de sus partes refiere en qué tipo de falta supuestamente hubiera incurrido el ahora impetrante de tutela, ni se especificó si esta era gravísima, grave o leve, y así tener pleno conocimiento del tipo de sanción que se pretende aplicar, situación que lo dejó en total indefensión.

Asimismo, el ex funcionario público que ejercía funciones de Jefe Administrativo y Financiero, no tenía competencia para amonestarlo por el hecho de la supuesta falta, toda vez que sus funciones no son inherentes al manejo de personal, sino netamente administrativas y financieras, además que la falta nunca existió, por cuanto el 29 de julio de 2020, la Terminal de Buses indicada no se encontraba habilitada para funcionar por la declaratoria de cuarentena por la pandemia del Covid-19.

Finalmente, la Resolución impugnada carece de fundamentación al no resolver los agravios objeto de las impugnaciones en la vía administrativa, referidas a los ilegales memorándums de llamada de atención y a la imposición de una sanción gravosa de destitución en base a un Reglamento Interno de Personal que carece de legalidad al no haber sido aprobado u homologado por el Ministerio de Trabajo  vulnerando también la garantía fundamental a la estabilidad laboral por ser persona que tiene ceguera, que goza de la protección establecida por el art. 71 de la CPE, así como de la Ley 223, Ley General para Personas con Discapacidad.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Considera lesionados sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, legalidad, tutela judicial efectiva y seguridad jurídica; citando al efecto el art. 115.II, 116, 117.I, 180 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga lo siguiente: a) Se deje sin efecto la Resolución Sumarial Proceso Administrativo Interno AS 006/2020 de 26 de diciembre, dictada por la autoridad sumariante municipal y el Decreto Edil 15/2021 de 13 de enero, emitido por el ex Alcalde Municipal, debiendo la actual autoridad ejecutiva municipal, emitir una nueva resolución conforme a derecho; y, b) Considerando su condición de persona con discapacidad, se ordene su inmediata reincorporación a su fuente laboral con la debida orden de pago de sus sueldos devengados desde el mes que fue ilegalmente destituido.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 29 de julio de 2021; según consta en acta cursante de fs. 287 a 291, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, a través de su abogado, se ratificó íntegramente en los argumentos expuestos en su acción de defensa presentada.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Cristhian Miguel Cámara Arratia, Alcalde del GAM de Trinidad del departamento del Beni, a través de su representante legal, mediante informe escrito de 22 de julio de 2021, cursante de fs. 280 a 283; y en audiencia, manifestó lo siguiente: 1) El Reglamento Interno de Personal del GAM de Trinidad, aprobado mediante Decreto Municipal 13/2018 de 5 de abril, se aprobó dentro del marco establecido por la Constitución Política del Estado, la Ley 031 Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público, Ley 482 de Gobierno Autónomos Municipales, Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales, Decreto Supremo (DS) 26115 que aprueba las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, Ley General del Trabajo y     Ley Municipal 55/014 de 24 de abril; siendo este, un instrumento operativo complementario del Sistema de Administración de Personal que tiene por finalidad establecer, normar y regular la relación de dependencia de los servidores públicos con el GAM, sin realizar distinción alguna si están bajo el Estatuto del Funcionario Público o la Ley General del Trabajo, por cuanto abarca y se aplica obligatoriamente a todos los servidores dependientes en las áreas, incluyendo a la Dirección General de Terminales de Buses del GAM de Trinidad, como una Unidad Desconcentrada que tiene una dependencia directa de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) Municipal; por lo que, resulta desatinada la afirmación de ilegalidad de dicho Reglamento, puesto que por principio se presume la constitucionalidad de toda norma, en tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional no declare su inconstitucionalidad; 2) El impetrante de tutela, intenta desconocer la normativa emitida por el Ejecutivo Municipal, haciendo referencia solo a los primeros Decretos Supremos sobre la cuarentena, sin tomar en cuenta que el     DS 4229 de 29 de abril de 2020, estableció la cuarentena condicionada y dinámica en base a las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, para la aplicación de las medidas correspondientes que deberán cumplir los Municipios y/o departamentos; dictándose la Resolución Ministerial (RM) 229/20 de 18 de mayo, el Decreto Edil 200/2020 de 10 de julio, el Comunicado 36/2020 de 13 de julio, emitido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; asimismo, se tienen los Instructivos BTB 008 y 009, ambos de 21 de julio de 2020, por los cuales se informó a todo el personal el cumplimiento del Decreto Edil 200/2020 antes señalado, indicando que a partir del 22 de julio se establecía el horario de trabajo de 08:00 a 14:00, el control de asistencia y el de permanencia en sus puestos de trabajo; 3) Conforme a lo anterior, no existe ninguna ilegalidad en la llamada de atención que se realizó a través del Memorándum 01/2020 de 29 de julio, puesto que todos estaban trabajando regularmente desde el 22 de julio, si bien la terminal no operaba por la prohibición de viajes interdepartamentales; sin embargo, dentro de la misma existen oficinas administrativas de los operadores de transportes, como tiendas de alimentos, multicentro de ENTEL y otros, más aun si el ahora peticionante de tutela en su cargo de portero de ingreso a la Terminal antes referida, tenía la obligación de abrir y cerrar el portón y controlar el ingreso de personas autorizadas; empero, hizo caso omiso de su obligación en diferentes ocasiones, con el argumento que no existía un manual que diga cuáles son sus funciones, pese a que el Instructivo DTB 009/2020 de 21 de julio, es claro sobre las obligaciones y funciones que tiene a su cargo; lo propio ocurrió en cuanto al Memorándum UD. TBT 02/2020 de 30 de julio, que argumentó nuevamente la inexistencia de un Manual de Funciones, desconociendo la existencia del mismo que fue aprobado por Decreto Municipal 009/2020 de 20 de marzo, donde se encuentra identificado el cargo que ocupa, el objetivo, las funciones específicas y otros; 4) Respecto al Memorándum UD. TBT 03/2020 de 10 de septiembre, en base a una conciliación realizada en el Ministerio de Trabajo, fue dejado sin efecto, hecho que fue considerado en la resolución de recurso jerárquico, la cual señaló que en el supuesto que dicho memorándum haya quedado sin efecto, quedan cuatro amonestaciones escritas emitidas por las autoridades de la Terminal de Buses que no fueron reclamadas en su momento, habiéndose determinado en un proceso administrativo, el grado de responsabilidad cometidas por el funcionario público en el ejercicio de sus funciones. El Reglamento Interno de Personal, aprobado por Decreto Municipal 013/2018, en su art. 60 inciso i) respecto a la destitución por proceso administrativo interno, establece la acumulación de tres amonestaciones escritas por infracciones descritas en el Reglamento; 5) La invocación al derecho al trabajo y tutela constitucional de personas con discapacidad que hace el accionante, no le exime de responsabilidad administrativa por faltas que cometiere en el ejercicio de sus funciones; por lo que, no puede amparar su conducta e incumplimiento en su discapacidad; y, 6) Una vez declarada la ejecutoria de la Resolución Sumarial AS 006/2020 de 13 de enero, ratificada mediante Decreto Edil 15/2021 de 13 de enero, se hizo efectiva su destitución mediante Memorándum 01/2021 de 26 de enero, se realizó el pago de sus beneficios sociales y sus saldos de vacaciones con cheque de 17 de marzo de 2021, dineros cobrados por el solicitante de tutela el 20 de marzo del mismo año, conforme se acredita por el extracto bancario de la Cuenta Única del Municipio, habiendo el accionante optado por sus beneficios sociales, intentando ahora por la vía constitucional su reincorporación no obstante que cobró sus beneficios sociales, existiendo además hechos consentidos que demuestran su intención de no seguir ejerciendo el cargo de sereno en la entidad, puesto que participó de las elecciones sub nacionales del 2021 como candidato a Asambleísta suplente de la provincia Cercado, cargo que actualmente ocupa, como acredita por la publicación de resultados del Órgano Electoral. Por los motivos expuestos pide se declare la improcedencia de la acción de defensa o en su caso se deniegue la tutela impetrada.

Mario Suárez Hurtado ex Alcalde Municipal, a través de informe escrito de 22 de julio de 2021, cursante de fs. 122 a 123 vta., manifestó que en el presente caso, no se ha lesionado derecho alguno del demandante de tutela, a quien se le inició proceso sumario, en el que ha producido prueba y en base a los hechos se le impuso la sanción correspondiente, es así que ejerció su derecho a la defensa de manera irrestricta; por lo que, pide se deniegue la tutela solicitada. 

Rossana Hurtado Chávez, Autoridad Sumariante del GAM de Trinidad del referido departamento, no presentó informe, pese a su notificación cursante a fs. 120.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento del Beni, mediante Resolución 077/2021 de 29 de julio de 2021, cursante de fs. 292 a 299, denegó la tutela solicitada, sobre la base de los siguientes fundamentos: i) En el caso objeto de análisis, se tiene evidenciado que el impetrante de tutela fue sometido a proceso administrativo interno, sobre la base normativa del Reglamento Interno de Personal del GAM de Trinidad, el mismo que si bien no se encuentra aprobado por el Ministerio de Trabajo, cuenta con validez jurídica mientras no sea declarada su inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional y en tanto no lesione los derechos y garantías del procesado; ii) Así, en la problemática que sustenta esta acción, se puede observar que dentro del proceso instaurado contra el peticionante de tutela, se siguió un procedimiento a partir de la emisión del      Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 006/2020 de 24 de noviembre, el mismo que fue puesto en su conocimiento a efectos de que pueda ejercer su derecho a la defensa y desvirtuar los cargos que pesaban en su contra, abriéndose término probatorio para que pudiera presentar los elementos de prueba que considere necesarios, también hizo uso de todos los medios de impugnación, habiéndose pronunciado la Resolución Sumarial AS 006/2020 de    16 de diciembre, así también la Resolución Sumarial Proceso Administrativo Interno Recurso de Revocatoria AS 006/2020 de 31 de diciembre; y, la resolución jerárquica Decreto Edil 15/2021 de 13 de enero; concluyendo que al concurrir responsabilidad administrativa, correspondía sancionarlo con la destitución de su fuente laboral, sustentando la decisión en el art. 60 inciso i) de su Reglamento; iii) No corresponde a la justicia constitucional analizar y definir la situación del trabajador, sino, únicamente limitarse a determinar si sus derechos, fueron o no conculcados. En el presente caso, el solicitante de tutela en lugar de acudir a la justicia ordinaria en materia laboral, denunciando los extremos ahora señalados, activó directamente la vía constitucional inobservando el principio de subsidiariedad, situación que impide a esa jurisdicción emitir criterio jurídico alguno; y, iv) En relación a la reincorporación solicitada adicionalmente por el impetrante de tutela, la documentación aportada en el proceso, evidencia que ante la destitución laboral generada en base al proceso administrativo interno, la entidad empleadora realizó el trámite correspondiente para el pago de beneficios sociales a favor del ahora accionante, situación que derivó que mediante cheque 0108456, el GAM antes señalado canceló la suma de Bs4 528,92 (Cuatro mil quinientos veintiocho con 92/100 bolivianos), por concepto de vacaciones pendientes y demás beneficios sociales, situación que se enmarca en lo dispuesto por el art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, que establece que cuando el trabajador opte por los beneficios sociales, el empleador está obligado a cancelar los mismos y otros derechos que le corresponde, situación que al haberse presentado y cumplido dentro del caso de autos, al haber cobrado sus beneficios sociales consintió de manera voluntaria su desvinculación del cargo de Sereno Portero de la Terminal de Buses “Gral. Edmundo Vaca Medrano”.

Ante la solicitud de complementación presentada por la parte accionante, la      Sala Constitucional declaró que no corresponde ninguna complementación y enmienda; toda vez que, al existir actos consentidos respecto a que el demandante de tutela optó por el pago de sus beneficios sociales, no ha emitido pronunciamiento de fondo, tampoco podría determinar si es correcta o no la determinación realizada por el Alcalde Municipal de Trinidad del referido departamento, respecto a la aprobación mediante Decreto Municipal del Reglamento Interno del Personal del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, puesto que la legalidad o ilegalidad del mismo derivaría en una declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad y la acción de amparo no es la vía idónea para determinar si dicho Reglamento es legal o ilegal.