SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0628/2022-S2

El accionante a través de su representante, denuncia la lesión de su derecho a la “seguridad jurídica”, y del principio de irretroactividad de la norma, ambos componentes del debido proceso; alegando que, dentro de un proceso de importación que realizó, estando vigente la Ley 843, mientras su mercadería se encontraba en tránsito, se aprobó la Ley 1006; que provocó que al momento de nacionalizarla, se incremente el costo de la alícuota a cancelar por su importación; por ello, el 22 de septiembre de 2020, presentó una Consulta Tributaria Vinculante, respondida por la autoridad demandada a través de la Resolución   RA-PE-03-074-20 de 4 de diciembre de ese año, confirmando que el hecho generador fue el momento de la validación de la DUI y no la fecha de embarque; por lo que, debe aplicarse la Disposición Adicional Cuarta de la prenombrada Ley; de esa forma, a su criterio se realizó un cobro ilegal por parte de la ANB, y un mayor e indebido incremento del ICE y del Gravamen Arancelario, que le provocó un desequilibrio económico financiero; y, a efecto de que su mercadería no pierda valor, realizó el ilegal pago impuesto, existiendo aplicación indebida y retroactiva de la Ley 1006 y el DS 3442, que vulneran sus derechos.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  La seguridad jurídica como componente del debido proceso

La SC 0896/2010-R de 10 de agosto, estableció que: «“a) Seguridad jurídica: Cabe destacar que la seguridad jurídica, se halla establecida en el art. 178 de la CPE, como un principio que, junto a otros, sustentan la administración de justicia, universalmente reconocido, que se entiende y se basa en la “certeza del derecho”; en su aplicación, adquiere una connotación de convicción de inalterabilidad en situaciones similares. En resumen, la seguridad jurídica, lleva al individuo a la convicción que su situación jurídica, con relación a su persona o sus bienes, no será modificada sino en las circunstancias previamente establecidas en la ley y mediante procedimientos igualmente legales y regulares. De ahí que exista una confundida invocación a la seguridad jurídica, como un derecho. La jurisprudencia constitucional de este Tribunal, en su      SC 0070/2010-R de 3 de mayo, con relación a lo expuesto, sostiene que: “…en el marco de la Constitución Política del Estado, constituye un principio rector del ordenamiento jurídico y que emana del Estado de Derecho, conforme lo señala la doctrina: ‘La seguridad jurídica debe hacer previsible la actuación estatal para el particular, tal actuación debe estar sujeta a reglas fijas. La limitación del poder estatal por tales reglas; es decir, leyes, cuya observancia es vigilada por la justicia, es contenido especial del principio de estado de derecho…

En efecto, la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental; es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal…’.

b) El debido proceso: La Constitución Política del Estado, en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso, como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía; es decir, su naturaleza está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia; de ella, se desprende como derecho fundamental autónomo e indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido, en ‘El Derecho de los Derechos’: ‘El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático…’.

Esa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente a la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:

i) Derecho fundamental: Para proteger al ciudadano de los posibles abusos de las autoridades, originados no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

ii) Garantía jurisdiccional: Al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales, que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso; por ejemplo, la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades, pero también las partes intervinientes en el proceso, en aplicación y resguardo del principio de igualdad. Garantía constitucional, que se encuentra reconocida en los arts. 10 y 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948, XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y 8 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”».

III.2.  Sobre el principio de irretroactividad de la ley

Respecto al tópico de referencia, la SCP 0471/2019-S4 de 12 de julio, citando a la SCP 0770/2012 de 13 de agosto, estableció que: «“La Constitución Política del Estado en su art. 123, dentro del Capítulo destinado a garantías jurisdiccionales, establece que: ‘La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución’.

Respecto al principio de irretroactividad de la norma a que hace referencia el accionante, el Tribunal Constitucional mediante la SC 0334/2010-R de 15 de junio, citada por la SC 1795/2010-R de 25 de octubre, señaló lo siguiente: ‘El art. 33 de la CPEabrg, disponía que la ley solo tiene efecto para lo venidero; y no así retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente; es decir, uno de los principios más elementales que rigen la aplicación de la ley es su irretroactividad, que significa que ésta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación, así también lo ha establecido el art. 123 de la CPE.

El fundamento jurídico del principio de irretroactividad, es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas.

La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente.

Es por ello, que el principio de irretroactividad no se contrapone con la necesidad de mutaciones normativas, que impiden la petrificación de un orden jurídico que ha de ser dinámico, en el sentido de ajustar a las condiciones y circunstancias actuales, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo con la ley, ni la vulneración de los derechos adquiridos’”» (las negrillas pertenecen al texto original).

III.3.  Vinculatoriedad vertical y horizontal de los precedentes judiciales

Al respecto, la SCP 2548/2012 de 21 de diciembre, entendió que: “…el deber de uniformidad jurisprudencial debe ser asumido funcionalmente por los tribunales superiores, esto es, los Tribunales Departamentales de Justicia en respeto a la igualdad en la aplicación de la ley en su doble dimensión, esto es, como derecho fundamental del justiciable (art. 14.II de la CPE) y como principio de la potestad de impartir justicia (art. 180.I de la CPE) y la defensa del principio de seguridad jurídica (art. 178.I de la CPE).

Ahora bien, los criterios y pautas interpretativas de la norma y legislación desde y conforme a la Constitución asumidos por el Tribunal Supremo de Justicia; es decir, la jurisprudencia proferida en las distintas materias, tiene dos efectos precisamente con el fin de garantizar la igualdad en la aplicación de la ley y el principio de seguridad jurídica a todos los ciudadanos y definir la coherencia interna del sistema de justicia plural. Estos son:

a) La vinculación vertical del precedente judicial. Esta vinculación implica que los jueces de la jurisdicción ordinaria se encuentran vinculados al momento de asumir sus decisiones por la jurisprudencia, que para el caso concreto análogo, ha dictado el órgano unificador, que en el caso de la jurisdicción ordinaria es el Tribunal Supremo de Justicia y en los asuntos que no son susceptibles de casación, quienes se encargan de dictar la pauta hermenéutica o interpretativa uniformada en materia judicial son los Tribunales Departamentales de Justicia.

De donde resulta que la autonomía interpretativa judicial de los jueces se ve limitada y restringida por la vinculación vertical del precedente judicial, por lo que si bien le está permitido apartarse del mismo es exigible un mínimo de fundamentación. Ello significa que los jueces y tribunales inferiores no pueden apartarse de los criterios y pautas interpretativas asumidas en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, salvo que, en ejercicio de la autonomía interpretativa judicial, lo hagan por resolución fundamentada que contenga al menos estos elementos: 1) Consideración, cita expresa del contenido interpretativo asumido por el Tribunal Supremo de Justicia; 2) El entendimiento o subregla asumidos en los casos anteriores no es aplicable al supuesto bajo estudio o caso concreto que se analiza; y, 3) Expresión de argumentos que respeten elementos básicos de la racionalidad y razonabilidad para separarse del precedente judicial, que se consideren de mayor peso argumentativo desde y conforme a la Constitución y al bloque de constitucionalidad, a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional o la Corte Interamericana de Derechos Humanos que hubieren pronunciado jurisprudencia más progresiva a los derechos fundamentales.

b) La vinculación horizontal del precedente judicial. Esta vinculación, significa que la jurisprudencia emitida por las diferentes Salas del Tribunal Supremo de Justicia están atadas a sus propias decisiones anteriores y de las otras Salas en la respectiva área del derecho. Es decir, por ejemplo, la Sala Civil Primera está sometida al precedente judicial de su propia Sala, pero también de la Sala Civil Segunda del mismo Tribunal Supremo de Justicia. Por lo que, la concreción del art. 42.3 de la LOJ, que señala que las Salas Especializadas del Tribunal Supremo de Justicia, de acuerdo a las materias de su competencia, tienen las siguientes atribuciones: ‘Sentar y uniformar la jurisprudencia’, será por los mecanismos funcionales para uniformizar la jurisprudencia en casos de criterios contradictorios o dispares” (el resaltado nos corresponde).

De similar forma, la SCP 0840/2019-S4 de 2 de octubre, reiterando el precitado razonamiento, sostuvo que: “…un precedente puede ser vinculante tanto de manera vertical como horizontal, dependiendo además, de la jerarquía de la autoridad jurisdiccional que crea el precedente; así, si el precedente fue creado por el juez o tribunal de primera instancia, y el mismo no fue revocado o modificado por las instancias superiores en conocimiento de los recursos formulados por las partes, dicho precedente tendrá una vinculación horizontal, para él mismo, de manera que, en sus futuras actuaciones deberá sujetarse a tal precedente, salvo que, los nuevos casos en los que deba resolver la norma jurídica sea interpretada de manera evolutiva, en un sentido más amplio y progresivo.

En esa misma lógica, si se tratan de precedentes creados por un Tribunal de apelación o por un Tribunal de casación, el precedente que generen tendrá una vinculación vertical, respecto a los jueces, juezas y tribunales de primera instancia y/o segunda instancia, según sea el caso, y una vinculación horizontal respecto a los mismos tribunales de apelación y/o casación, que debe aplicar sus precedentes a supuestos fácticos similares, salvo, claro está, lo señalado en el anterior párrafo, en sentido que es posible el cambio de precedentes cuando se efectúe una interpretación más favorable y progresiva, que desarrolle de mejor manera los principios y valores constitucionales, en cuyo caso se considerará la aplicación de precedentes más amplios y progresivos de otros Tribunales o la interpretación más favorable desarrollada por el juez o tribunal, y en todo caso, la decisión de apartarse de un precedente debe estar debidamente fundamentada y motivada, por lo que, la explicación debe mencionar expresamente la existencia del precedente y las razones por las cuales no se aplica el mismo y, en su caso, debe explicarse porqué la nueva interpretación resulta más favorable y progresiva” (las negrillas y el subrayado son agregados).

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante a través de su representante denuncia la lesión de su derecho a la seguridad jurídica, y del principio de irretroactividad de la norma, ambos componentes del debido proceso, alegando que dentro de un proceso de importación que realizó, estando vigente la Ley 843, mientras su mercadería se encontraba en tránsito, se aprobó la Ley 1006; que provocó que al momento de nacionalizarla, se incremente el costo de la alícuota a cancelar por su importación; por ello, el 22 de septiembre de 2020, presentó una Consulta Tributaria Vinculante, que fue respondida por la autoridad demandada, a través de la Resolución RA-PE-03-074-20 de 4 de diciembre de ese año, confirmando que el hecho generador, fue el momento de la validación de la DUI y no la fecha de embarque; por lo que, debe aplicarse la Disposición Adicional Cuarta de la prenombrada Ley; de esa forma, a criterio del solicitante de tutela se realizó un cobro ilegal por parte de la ANB, y un mayor e indebido incremento del ICE y del GA, que le provocó un desequilibrio económico financiero; y, a efecto de que su mercadería no pierda valor, realizó el ilegal pago impuesto, existiendo aplicación indebida y retroactiva de la Ley 1006 y el DS 3442, que vulneran sus derechos.

De la revisión de los antecedentes de la presente causa; se tiene que; realizada la referida Consulta por parte del peticionante de tutela, respecto al cálculo de su obligación tributaria en relación a una importación que hizo en 2017, la Administración Aduanera resolvió la misma por Resolución RA-PE-03-074-20, determinando que las alícuotas de ICE, para el cálculo de esa obligación a ser consideradas en su importación, son las vigentes al momento del perfeccionamiento del hecho generador, que es la validación de la DUI que realizó y no la del embarque; por lo que, debe aplicarse la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 1006, aclarando que contra la referida Resolución, en aplicación de lo previsto por el art. 119 del CTB, no procede recurso alguno (Conclusión II.1); asimismo, se tiene que en audiencia de garantías, una vez que por secretaría de la Sala Constitucional se informó la presencia de las partes, el impetrante de tutela señaló, que se aplicó “…una tasa que no estaba vigente (…) [al] momento de embarque (…) resultado de la promulgación de ambas normas la aduana nacional actualiza en su sistema informático la fórmula de cálculo de las alícuotas del GAC y del ICE para el respectivo pago de tributos (…) a momento del proceso de nacionalización la aduana aplica alícuotas establecidas en la Ley 1006 y el Decreto Supremo 3442, normas promulgadas en fecha posterior a la fecha de embarque (…) generando de esta manera un cobro ilegal por parte de la administración y por ende obligando a realizar el pago mayor en ambos impuestos (…) el no pagar en un proceso de nacionalización implica que la mercancía pueda ser declarada en abandono (…) no solamente se pierde el valor total de los tributos sino el valor total de la carga (…) y la consulta tributaria vinculante (…) no tiene plazo para su interposición” (sic); ante lo cual, la autoridad demandada, por informe escrito y a través de su representante legal en audiencia de garantías, señaló: “…surge la obligación tributaria cuando ingresa al país cuando la persona hace su declaración única de importación y se valida (…) si es que le estaban señalando que estaba pagando a la fuerza podía haber optado por la repetición, podía haber hecho algún aclaración y al final si se encontraba en indefensión podría haber presentado un amparo (…) la vulneración alegada ha ocurrido hace más de tres años atrás (…) la aduana nacional en el marco del principio de legalidad (…) ha realizado todas las actuaciones de manera correcta, toda vez que ha aplicado la normativa vigente al momento de haberse aceptado la declaración de importación…” (sic [Conclusión II.2]).

Así, en la problemática de este caso, el acto lesivo que denuncia el accionante, es la validación y aplicación de una norma que no estaba vigente en el momento que inició su importación -embarque-; aspecto que le generó un aumento en el pago de sus alícuotas por tributos de importación de cigarrillos; ante lo cual, presentó una Consulta Tributaria Vinculante, que mereció la Resolución RA-PE-03-074-20, estableciendo que el hecho generador para el cálculo de la obligación tributaria, es cuando la DUI fue declarada y aceptada, y no así el momento de embarque de la mercadería como refirió el peticionante de tutela; por lo que, correspondía la aplicación de la Ley 1006, entender ilegal -a su criterio- que le ocasionó un perjuicio económico y desmedro en su patrimonio.

En relación a lo precedentemente expuesto, conviene referir a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el cual señala que el debido proceso es de aplicación inmediata y vincula a todas las autoridades judiciales y administrativas, el cual se constituye en un garantía prevista por el constituyente para proteger sus componentes, como la seguridad jurídica, fundamentación, motivación, defensa, congruencia, entre otros; ya que, al estar reconocido por la Constitución Política de Estado en su triple dimensión, actúa como un derecho para proteger al ciudadano de posibles abusos por parte de las autoridades en sus actuaciones, como un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes; y, una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a las reglas formales que protegen el debido proceso; por lo que, al ser la seguridad jurídica un elemento del mismo, corresponde su protección constitucional ante actuaciones estatales que lo soslayen, en su relación entre    ciudadano-Estado, basándose en la certeza del derecho; es decir, lleva al individuo a la convicción que su situación jurídica, con relación a su persona o sus bienes, no serán modificadas, sino en las circunstancias previamente establecidas en la ley, y mediante procedimientos igualmente legales y regulares.

Así también, en relación al principio de irretroactividad, descrito en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, su finalidad es dar estabilidad al ordenamiento jurídico, y que no se presenten confusiones sobre la oportunidad de la regulación y su aplicación, debido a que las personas tienen confianza en la ley vigente; por ello, realizan transacciones y cumplen sus deberes jurídicos; y, dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas que en su generalidad prohíbe que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia -salvo circunstancias especiales en el marco del principio de favorabilidad-, otorgando certeza desde la norma legal que regula y sostiene los diferentes actos jurídicos, tanto al destinatario de la norma como en la consecución del bien común.

En ese sentido, en un caso similar al del asunto traído en revisión, la SCP 0617/2022-S4 de 27 de junio, resolvió que: “…por cuanto se entiende que si una persona decide importar mercadería al Estado, ya asume tal decisión tomando en cuenta los costos en transportes, pago de impuestos y leyes vigentes, razón por la que todo el proceso debe basarse en la normativa vigente a tiempo de iniciar tal importación de productos o mercaderías; desconocer tal situación solo en el caso particular objeto del presente análisis, implica generar incertidumbre en los importadores y ciudadanos en cuanto a la apelación del derecho en dichos procesos aduaneros; puesto que, los mismos quedarían en la incertidumbre de que a tiempo de iniciar sus procesos de importación, pueda cambiarse en cualquier momento la ley y generar mayores tributos y gastos que los que tenía previstos para realizar la actividad de importación; hecho que afecta la seguridad jurídica por la incertidumbre que tal criterio generaría en la sustanciación y resolución definitiva del proceso de importación aduanera de mercaderías.

Consiguientemente, al haberse identificado en la Resolución RA-PE-03-073-20, que la aplicación normativa de la Ley 1006, que evidentemente resulta posterior al momento de embarque de la mercadería ocurrida el 2017, siendo las referidas normas promulgadas en diciembre de 2017; es decir, de manera posterior al embarque de la mercadería en cuestión, se debe señalar que, tomando sobre todo en cuenta la naturaleza del proceso administrativo aduanero de internación o importación de mercaderías, lo correcto era que en criterio de seguridad jurídica, se respete la aplicación de la norma vigente a tiempo del inicio del proceso, conforme se realiza en todo debido proceso, siendo evidentemente lesivo a dicho derecho y garantía, la aplicación retroactiva de la norma antes señalada, que decantó en un perjuicio económico para la ahora accionante; puesto que, no resulta correcto ni seguro para las personas que inicien un proceso de importación sabiendo o calculando parcialmente los montos imponibles, para que luego se aprueba nueva normativa que modifique tales alícuotas de impuestos, generando nuevos pagos o incrementando los mismos, afectando tal situación al deber del Estado de generar la certeza en el derecho en su aplicación a los casos concretos, razón por la que en el caso en análisis no correspondía se aplique retroactivamente la Ley 1006 y el DS 3242, debiendo por consiguiente subsanarse tal vulneración al debido proceso en sus elementos de seguridad jurídica e irretroactividad de la Ley”.

En efecto, en el caso concreto el peticionante de tutela reclama la afectación a su derecho a la “seguridad jurídica” y del principio de irretroactividad de la norma, ambos como componentes del debido proceso; siendo que, la Resolución RA-PE-03-074-20, resolvió la consulta del prenombrado, y entendió que para el cálculo de las alícuotas de obligación tributaria, por la importación de su mercadería, deben aplicarse las leyes vigentes al momento del perfeccionamiento del hecho generador, que es la validación de la DUI que realizó el solicitante de tutela, y no el instante del embarque; en ese contexto, de lo descrito en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde aplicar al presente caso, la vinculación horizontal del precedente constitucional descrito en la SCP 0617/2022-S4, la cual resolvió un caso similar; ello, en el entendido que la jurisprudencia constitucional no solo es vinculante de manera vertical hacia los jueces ordinarios, sino también para las otras Salas de este Tribunal, como ocurre en el caso de autos; por lo que, esta Sala debe aplicar el entendimiento que fue desarrollado respecto a una problemática idéntica en el referido fallo constitucional, debiendo sentar y uniformar la jurisprudencia, y en efecto sobreponer los precedentes a supuestos fácticos análogos.

En tal sentido, debemos concluir que la autoridad demandada, al pronunciar la Resolución RA-PE-03-074-20, aplicó de manera retroactiva una norma que no estaba vigente al momento del embarque de la mercancía, afectando la seguridad jurídica y como consecuencia de ello los derechos del accionante, correspondiendo conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, no obró de forma correcta.