SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0630/2022-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la propiedad municipal; al medio ambiente sano, protegido y equilibrado; al deporte; a la cultura física y a la recreación; a la autonomía municipal y al ejercicio de sus atribuciones sobre bienes de dominio municipal; y, a la seguridad jurídica; puesto que los ahora accionados el 6 de junio de 2021, juntamente con más de cincuenta personas avasallaron y lotearon áreas verdes del parque ecológico municipal del barrio Caracore y El Carmen, talando y quemando árboles de la “selva virgen”, ocasionando un daño irreparable a la flora y al medio ambiente, coartando las políticas, proyectos y programas del Gobierno Autónomo Municipal de Cabezas del departamento de Santa Cruz, perjudicando el desarrollo del indicado barrio; en ese sentido, el 7 de igual mes y año, se reunió con los avasalladores, solicitándoles que desocupen inmediatamente todas las áreas verdes; empero, hicieron caso omiso a dicha petición, ya que a pesar que fueron notificados el 17 de ese mes y año, con una orden para que desalojen el lugar, los ahora accionados se negaron a recibirla, manifestando que “…no iban a recibir las notificaciones ni desocupar las áreas aunque le traigan cien o doscientos notificaciones, y no iban a obedecer ninguna orden judicial…” (sic); asimismo, los nombrados tendrían planeado para el 22 del indicado mes y año, abrir calles con maquinaria pesada y de esa forma deteriorar irreversiblemente el medio ambiente.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional y su resguardo ante medidas de hecho

La SCP 0881/2021-S3 de 8 de noviembre, citando a su vez la SCP 0998/2012 de 5 de septiembre, respecto a la definición de las medidas de hecho, los presupuestos para su activación y la finalidad de la tutela constitucional, estableció lo siguiente: «“…en el marco de los postulados del Estado Constitucional de Derecho, debe definirse a las llamadas ‘vías de hecho’, a cuyo efecto, es imperante señalar que la tutela de derechos fundamentales a través de la acción de amparo constitucional frente a estas vías de hecho, tiene dos finalidades esenciales: a) Evitar abusos contrarios al orden constitucional vigente; y, b) Evitar el ejercicio de la justicia por mano propia; en ese orden, a partir de estas dos finalidades y dentro del alcance de los presupuestos de activación de la acción de amparo constitucional como mecanismo idóneo para la eficacia tanto vertical como horizontal de derechos fundamentales, las vías de hecho se definen como el acto o los actos cometidos por particulares o funcionarios públicos, contrarios a los postulados del Estado Constitucional de Derecho por su realización al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes para una administración de justicia, afectando así derechos fundamentales reconocidos por el bloque de constitucionalidad, por lo que al ser actos ilegales graves que atentan contra los pilares propios del Estado Constitucional de Derecho, de acuerdo al mandato inserto en el art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la acción de amparo constitucional, es un medio idóneo para la tutela eficaz, pronta y oportuna de los derechos fundamentales lesionados como consecuencias de vías de hecho.

Ahora bien, en el marco de la definición de las vías de hecho desarrollada precedentemente, corresponde en este estado de cosas, delimitar los presupuestos de activación de la acción de amparo constitucional frente a vías de hecho, razón por la cual, es pertinente señalar que al ser las vías de hecho actos ilegales graves que necesitan una tutela pronta y oportuna, con la finalidad de brindar una tutela constitucional efectiva, es necesario precisar tres aspectos esenciales para la activación del control tutelar de constitucionalidad: 1) La flexibilización del principio de subsidiaridad; 2) La carga probatoria a ser cumplida por la parte peticionante de tutela; y, 3) Los presupuestos de la legitimación pasiva, su flexibilización excepcional y la flexibilización del principio de preclusión para personas que no fueron expresamente demandadas…” (…).

En cuanto a la carga probatoria, la supra citada Sentencia Constitucional Plurinacional, precisó: “Por su parte, si bien debe garantizarse para los afectados con vías de hecho una tutela constitucional efectiva y un real acceso a la justicia constitucional, por la naturaleza de estos actos ilegales graves, para asegurar una certeza jurídica y consolidar así la justicia material, debe establecerse deberes o cargas probatorias para la parte peticionante de tutela; en ese orden, para la determinación de las mismas, debe considerarse como punto de inicio que las vías de hecho se configuran por la realización de actos y medidas al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales vigentes para una administración de justicia, por tanto, la carga probatoria a ser realizada por el peticionante de tutela, debe acreditar de manera objetiva la existencia de actos o medidas, asumidas sin causa jurídica, es decir, en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales establecidos para la definición de hechos o derechos.

En este contexto, debe establecerse además que la finalidad de la justicia constitucional en su ámbito tutelar, es el resguardo a derechos fundamentales, por cuanto, a través de esta instancia, no pueden analizarse hechos controvertidos cuya definición está encomendada al Órgano Judicial, por tal razón, la carga probatoria atribuible a la parte peticionante de tutela para vías de hecho, debe estar circunscrita a aspectos que no impliquen la existencia de hechos controvertidos a ser sustanciados por la jurisdicción ordinaria.

En el marco de lo indicado, es imperante precisar que de manera general, cualquier acto o medida que implique asumir la justicia por mano propia prescindiendo en absoluto de los mecanismos institucionales para la definición de hechos o derechos, se configura como una típica vía de hecho, a cuyo efecto, será necesario cumplir con las cargas probatorias señaladas precedentemente; además, es imperante precisar que de manera específica, los ‘avasallamientos’, constituyen también vías de hecho, situación en la cual, cuando se denuncie afectación al derecho a la propiedad, la parte accionante, tiene la carga probatoria específica de acreditar su titularidad o dominialidad del bien en relación al cual se ejerció vías de hecho, aspecto demostrado con el registro de propiedad en mérito del cual se genera el derecho de oponibilidad frente a terceros; además, para este supuesto, es decir, para ‘avasallamientos’, como carga argumentativa, será necesario probar por cualquier medio legítimo, los actos o medidas circunscritos a las vías de hecho. Por lo señalado, al margen de estas cargas probatorias, para asegurar un real acceso a la justicia constitucional frente a vías de hecho por avasallamiento, no puede exigirse al peticionante de tutela ninguna otra carga procesal adicional, ya que un razonamiento contrario, podría afectar una tutela constitucional efectiva”»(las negrillas nos pertenecen).

Sin embargo, cuando las medidas de hecho tienen por objeto bienes patrimoniales o institucionales del Estado, la SCP 0103/2017-S3 de 24 de febrero, estableció que: “En efecto, la Constitución Política del Estado en su art. 179, distingue y separa con claridad a la jurisdicción ordinaria de la justicia constitucional y en su art. 129.I, establece que la acción de amparo constitucional procede: ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’, de ahí que ésta Sala, concluye que por regla general las autoridades llamadas a salvaguardar a los ciudadanos de las vías o medidas de hecho son: las jurisdicciones ordinaria, agroambiental e indígena originaria campesinas, debiendo los jueces naturales, adoptar las medidas jurisdiccionales pertinentes para el resguardo de los derechos fundamentales salvo se demuestre necesidad de tutela inmediata ante la justicia constitucional” .

III.2.  Autotutela administrativa ejercida por los Gobiernos Municipales sin acudir a la vía judicial: modulación tratándose del desalojo de bienes públicos que cumplen los servicios de salud y educación. Jurisprudencia reiterada

La SCP 0103/2017-S3, determinó que: «La SCP 709/2014 de 10 de abril, estableció que: “En el derecho comparado, la regulación constitucional y legal de las acciones de recuperación o defensa posesoria de los bienes, se diferencia respecto de los bienes de las personas particulares (individuales o colectivas) con relación a la de los bienes del Estado o entidades públicas. Entre esas acciones, una que interesa para resolver el problema jurídico motivo de este amparo es el desalojo ordenado por una entidad del Estado.

Al respecto, se debe establecer una diferenciación entre el desalojo en el ámbito de las relaciones inter privatos y de aquél en que opera la voluntad del Estado, es decir el ‘desalojo administrativo’, el cual puede operar en resguardo del patrimonio y de los bienes institucionales destinados a brindar un servicio público de la Administración Pública; dentro de la doctrina administrativa, este tipo de acciones, se denominan de autotutela administrativa, y pueden ser ejercitadas por la propia Administración sin acudir a la vía judicial.

Así, respecto a los bienes de patrimonio del Estado, el art. 339.II de la CPE, señala: ‘Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reinvindicación serán regulados por la ley’. Es decir, conforme establece el texto constitucional, los bienes de patrimonio del Estado son propiedad del pueblo boliviano, protegidos por el Estado, esto es, por la Administración pública central y los gobiernos autónomos, quienes están obligados a proteger y defender su patrimonio. De ahí que la última parte de la norma constitucional establece un principio de reserva de ley para la calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reinvindicación, entre ellas, las acciones de recuperación o defensa posesoria de bienes de dominio público.

Conforme estipula la norma constitucional referida, los bienes de patrimonio del Estado -constituidos por el patrimonio cultural (art. 99 de la CPE), el patrimonio natural (art. 346 de la CPE), el patrimonio histórico y el patrimonio material-, último que comprende a todos aquellos bienes que sirven como medios necesarios para la prestación de funciones y servicios públicos, son propiedad del pueblo boliviano y que, por ende, deben ser protegidos por el Estado como persona jurídica de derecho público, en el ámbito de la administración pública de su competencia, esto es a nivel central, por los gobiernos autónomos municipales o departamentales. Asimismo, el Código Civil realiza una conceptualización y regulación diferenciada de los bienes, haciendo similar remisión a la legislación especial para su desarrollo. En el Libro Segundo, de los Bienes, de la propiedad y de los derechos reales sobre la cosa ajena, Título I, Capítulo Único, Sección IV, de los Bienes con relación a quienes pertenecen, establece en su art. 86, que: ‘Los bienes de la personas particulares, sean ellas individuales o colectivas, se rigen por las disposiciones del Código presente [Código Civil] y otras que les son relativas [como lo es el Código de Procedimiento Civil y otros textos normativos afines]’. Por su parte, el art. 85 del mismo cuerpo normativo civil sustantivo, establece que ‘Los bienes del Estado, de los municipios, de las universidades y otras entidades públicas, se determinan y regulan por la Constitución y las leyes especiales que les conciernen’, entonces la última parte del art. 85 del CC, hace el reenvío a la Constitución y legislación especial en tratándose de los bienes del Estado, delimitando con ello, la legislación y jurisdicción aplicable, que nos dan clara idea que los unos pertenecen al ámbito del Derecho Administrativo y los otros al ámbito del Derecho Civil.

Esta visibilización de falta de regulación específica del procedimiento a seguir para la reinvindicación de los bienes y patrimonio del Estado y de las entidades públicas, ha dado lugar, por ejemplo a que en casos recurrentes de ocupación del espacio público (avenidas, calles, plazas, etc.), con o sin autorización municipal, los Gobiernos Municipales hayan asumido distintas decisiones para su recuperación o reinvindicación posesoria. Algunas veces realizando procedimientos administrativos sumarios distintos apegados a la Ley de Procedimiento Administrativo para proceder al desalojo de los ocupantes ubicados en kioscos, módulos, anaqueles u otros situados en esos espacios públicos. Otras ocasiones, limitándose a emitir notificaciones de desalojo, así como resoluciones de clausura y otras tantas recurriendo a las normas del proceso civil de locales de comercio e industria, regulado en los arts. 632 del CPC y ss., adoptando similares decisiones para proceder a la desocupación de bienes municipales patrimoniales alquilados como son por ejemplo, para el desalojo de puestos de venta de mercados de propiedad municipal. Decisiones todas que han sido objeto de control constitucional tutelar de derechos en este Tribunal vía acción de amparo constitucional, con distintos resultados y en protección de diferentes derechos, como se anota a continuación:

a) La SC 0205/2001-R de 14 de marzo, analizó un caso en el que un particular tenía un contrato de alquiler verbal con la Alcaldía Municipal de La Paz, sobre un inmueble de propiedad municipal. Por lo mismo, poseía dicho bien municipal por título legítimo de arrendamiento que fue probado a través de las boletas de pago del alquiler mensual por casi trece años, además de sus múltiples peticiones de regularización del contrato de alquiler. Ante esa situación, la Alcaldía otorgó el plazo de cinco días para el desalojo del bien bajo pena de demolición, en cumplimiento del art. 85 de la LM, referida a posesiones clandestinas. Se otorgó la tutela, señalando que correspondía al Alcalde o al Concejo, proceder a la rescisión o resolución del contrato verbal de arrendamiento y consiguiente desalojo por las causales de ley y conforme a procedimiento (sin especificar de cuál se trataba), en protección de los derechos a la seguridad, trabajo, y a detentar el bien de propiedad del citado Municipio en forma pacífica, mientras no sea definida su situación jurídica de inquilino conforme a ley;

b) La SC 0195/2003-R de 21 de febrero, analizó otro caso en el que la Alcaldía Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, concedió en calidad de arrendamiento un almacén de propiedad municipal a un particular y ante el incumplimiento de pago de alquileres, se le dejó boleta de comparendo y dos notificaciones. Luego se procedió a la clausura del local y finalmente funcionarios de la Alcaldía con intervención de un Notario de Fe Pública y personeros de la Policía Boliviana, ingresaron, desocuparon y clausuraron los ambientes. Se otorgó la tutela con el argumento que no existía resolución administrativa emitida por la autoridad municipal sobre la clausura y desocupación, por lo que no podía exigirse el agotamiento de los recursos previstos en la Ley de Municipalidades. Además, se señaló que debió iniciarse una demanda de desalojo por la vía judicial civil al tenor de lo dispuesto en el art. 632 del CPC.

c) La SC 1420/2003-R de 26 de septiembre, en un caso en el que a través de resoluciones municipales se instruyó al Alcalde Municipal de Cochabamba, el retiro inmediato de kioscos, módulos y anaqueles ubicados en plazas, calles, avenidas y otras áreas de uso público que no tuvieron autorización de construcción e instalación y en su cumplimiento dicha autoridad (Alcalde) procedió a la clausura de los puestos de venta así como el retiro de los anaqueles. Se concedió la tutela con el argumento que si bien es cierto que el particular acudió a la Intendencia Municipal, Alcaldesa y al propio Concejo Municipal, que ordenó al Ejecutivo la emisión de una resolución en aplicación al reglamento de recursos administrativos, pudiendo en su caso recurrir al órgano deliberante para el cumplimiento de su determinación; no era menos evidente que no obstante la existencia de ese medio legal, correspondía otorgar la protección inmediata y eficaz al particular debido a que se cometieron -por la autoridad pública- actos arbitrarios sin un previo procedimiento administrativo, no siendo suficiente una papeleta de citación en la que se estableció un plazo para tal efecto, además no existía una resolución que autorice tales actos; y,

d) En las SSCC 0386/2010-R y 1478/2010-R, el extinto Tribunal Constitucional hizo hincapié, en el apego a normativa de los Municipios aprobada sobre ocupación de espacio público o bienes municipales patrimoniales. Pero de igual forma que en los anteriores casos, se concedió la tutela señalando que los puestos de venta de pastillas, rellenos y otros, ocupados en espacio público, fueron clausurados en forma directa por la autoridad municipal, para luego ser trasladados de lugar sin su consentimiento, y sin que exista un informe, ni notificación alguna sobre las razones de esas actuaciones.

De ese breve repaso jurisprudencial, se concluye que ha existido un entrecruzamiento en la aplicación del procedimiento del derecho público administrativo y del procedimiento del derecho privado civil en las acciones de reinvindicación posesoria de los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas, generando confusión e inseguridad jurídica sobre el procedimiento aplicable para esos efectos; al respecto, es necesario establecer que para proceder a un desalojo administrativo es indispensable la existencia de un procedimiento administrativo sumario y razonable en el cual se establezcan los derechos de quienes ocupan, por una relación contractual con el municipio, los bienes de su dominio. Al respecto, si bien se evidencia una falta de normativa necesaria que regule esta materia, es inobjetable que existe la Ley de Procedimiento Administrativo, la cual tiene una naturaleza supletoria de aquello que no se haya previsto en el Derecho Municipal; por ello es aplicable a esta situación a falta de previsión normativa expresa; finalmente sobre este punto, cabe recordar que la ley de Gobiernos Autónomos Municipales, dio una pista al respecto, estableciendo que el uso temporal de bienes de dominio público será regulado mediante Ley propuesta por el Órgano Ejecutivo Municipal al Concejo Municipal. De ahí que se espera que sean los Gobiernos Municipales que establezcan procedimientos razonables de desalojo administrativo, en los que se pueda precautelar el debido proceso administrativo. En razón a que, por ejemplo, si la Administración pública municipal, ha establecido relaciones de Derecho Público con un particular, otorgando a este la condición de ocupante (a través de un contrato de arrendamiento, licencia, permiso, autorización o concesión) de un bien de dominio público, puede terminar o modificar tal relación en el modo que juzgue conveniente, atendiendo el interés público, que se constituye en el sustento de la actuación de la administración. Sin embargo, esa decisión debe ser producto de un previo proceso administrativo sumario, sin perjuicio que el particular que se sienta agraviado pueda acudir a los tribunales y pedir que se anule el acto, o se modifique y se le indemnicen los daños y perjuicios que se le hayan ocasionado”.

En ese orden queda claro que los Municipios, en ejercicio de sus funciones a objeto de materializar el mandato constitucional de resguardo de los bienes de dominio público, conforme en el art. 339 de la CPE tienen la posibilidad de tramitar procesos sumarios de desalojo administrativo, aplicando en caso de no existir una ley municipal específica, supletoriamente el procedimiento administrativo, sin que dicha obligación constitucional pueda pretenderse delegar al Tribunal Constitucional Plurinacional, pues el municipio al ser una entidad administrativa y política dentro de la estructura del Estado cuenta con los mecanismos legales para materializar en favor suyo una autotutela administrativa que debe ser ejercida por la administración sin acudir a la vía judicial, lo contrario significaría admitir que las entidades del Estado como el Municipio carecen de autoridad para cumplir sus finalidades y deben acudir a las instancias judiciales para lograr el cumplimiento de las funciones encomendadas por el Constituyente”.

La SCP 0333/2020-S2 de 12 de agosto, señaló que: «Conforme a la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se tiene que el pueblo boliviano tiene propiedad sobre el patrimonio material del Estado -bienes que prestan funciones y servicios públicos-, existiendo un mandato constitucional que prohíbe su empleo en provecho particular alguno.

En ese entendido, tratándose de la ocupación del espacio público destinado a avenidas, calles, plazas, etc., con o sin autorización municipal, corresponde a los Gobiernos Municipales proceder al desalojo administrativo en resguardo del patrimonio y de los bienes institucionales destinados a brindar dicha asistencia por parte de la Administración Pública; es decir, como regla general se tiene que las entidades municipales deben ejercer la autotutela administrativa, que consiste en un conjunto de acciones que pueden asumir como desarrollo de su potestad de imperio, sin acudir a la vía judicial, a fin de recuperar el lugar invadido por particulares, retomando de esta forma con las actividades normales que realiza en beneficio de la colectividad en su conjunto.

De igual manera, cuando se trata de desalojo administrativo de los bienes públicos en entidades autónomas municipales, sea por medidas de hecho u otro irregular, los Gobierno Municipales en ejercicio de la autotutela administrativa deben instaurar proceso administrativo sumario que concluya con una decisión; y en casos en los que se determine desalojo, para su ejecución incluso puede recurrir a otros niveles -central y autonómicos- del Estado, en el marco del principio de cooperación y coordinación, a fin de efectivizar sus disposiciones.

Conviene precisar que, la salud conforme entendió la Organización Mundial de la Salud (OMS), es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades; igualmente, el goce del grado máximo de esta que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social. La SC 0653/2010-R de 19 de julio, estableció que el derecho a la salud: “…cuyo entendimiento este Tribunal en la SC 0026/2003-R de 8 de enero, estableció que: 'es el derecho en virtud del cual la persona humana y los grupos sociales -especialmente la familia- como titulares del mismo, pueden exigir de los órganos del Estado, en cuanto sujetos pasivos, que establezcan las condiciones adecuadas para que aquellos puedan alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, mental y social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones. El derecho a la salud no significa solamente el derecho a estar en contra de la enfermedad sino el derecho a una existencia con calidad de vida’. Entendimiento que en el actual orden constitucional encuentra mayor eficacia, puesto, que la salud es un valor y fin del Estado Plurinacional, un valor en cuanto el bienestar común respetando el ‘vivir bien’, como previene el art. 8.II de la CPE; pero es un fin, tal cual lo establece el art. 9.5 de la CPE, al señalar que: Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley ‘Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo’” (entendimiento reiterado por la SCP 0776/2012 de 13 de agosto).

También, la educación en un sentido amplio, debe entenderse como el proceso por el cual se transmite el conocimiento, los hábitos, las costumbres y los valores de una sociedad a la siguiente generación; en uno técnico, es el proceso sistemático de desarrollo de las facultades físicas, intelectuales y morales del ser humano, con el fin de integrarse mejor en la sociedad o en su propio grupo, significando que ese conjunto de aprendizaje genera el buen vivir del ser humano en sociedad; de esta forma, es la formación reservada al desarrollo de capacidades intelectuales, morales y afectivas de las personas acorde con la cultura y normas de convivencia de la colectividad a la cual pertenecen. El art. 13.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), recogiendo el art. 26.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), señala que: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz”. El Estado tiene la educación como función suprema y primera responsabilidad financiera, teniendo la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla -art. 77 de la CPE-; además, de estar obligado de proteger la salud -art. 35 de la Norma Suprema-.

Así, establecida la regla con relación a la autotutela administrativa ejercida por los Gobiernos Municipales, debe modularse dicho entendimiento, en caso de ocupación ilegal o arbitraria, por parte de particulares, del espacio público destinado a la prestación de servicios de salud o educación, cuya protección por mandato constitucional corresponde al Estado; consiguientemente, será la justicia constitucional a través de esta acción de defensa que excepcionalmente intervendrá directamente ante esas actuaciones otorgando una tutela de carácter provisional a fin de precautelar los derechos afectados.

No significando dejar de lado la potestad de imperio de la administración, tampoco, privilegiar a las entidades municipales con relación a los administrados, al contrario, únicamente es en resguardo de una función suprema -educación- y obligación indeclinable de sostener -salud- que tiene el Estado boliviano, protección que debe efectivizarse por encima de cualquier individualidad.

La temporalidad de la protección es ante la inminencia de un daño irreparable o irremediable provocado por los particulares en desmedro de la colectividad a cuyo servicio público acude en procura de salud o educación».

La modulación del entendimiento descrito, es también posible aplicar en caso de ocupaciones ilegales o arbitrarias, por parte de particulares, del espacio público destinado al parque ecológico municipal, departamental o nacional; consiguientemente, será la jurisdicción constitucional a través de la acción de amparo constitucional que excepcionalmente intervendrá directamente ante esas actuaciones, concediendo una tutela de carácter provisional con la finalidad de precautelar los derechos afectados, para evitar un daño irreparable, cuando debido a la demora de los trámites no pueda otorgarse una protección eficaz y oportuna ante la vulneración denunciada que sea previsiblemente irreparable e irremediable.

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la propiedad municipal; al medio ambiente sano, protegido y equilibrado; al deporte; a la cultura física y a la recreación; a la autonomía municipal y al ejercicio de sus atribuciones sobre bienes de dominio municipal; y, a la seguridad jurídica; puesto que los ahora accionados el 6 de junio de 2021, juntamente con más de cincuenta personas avasallaron y lotearon áreas verdes del parque ecológico municipal del barrio Caracore y El Carmen, talando y quemando árboles de la “selva virgen”, ocasionando un daño irreparable a la flora y al medio ambiente, coartando las políticas, proyectos y programas del Gobierno Autónomo Municipal de Cabezas del departamento de Santa Cruz, perjudicando el desarrollo del indicado barrio; en ese sentido, el 7 de igual mes y año, se reunió con los avasalladores, solicitándoles que desocupen inmediatamente todas las áreas verdes; empero, hicieron caso omiso a dicha petición, ya que a pesar que fueron notificados el 17 de ese mes y año, con una orden para que desalojen el lugar, los ahora accionados se negaron a recibirla, manifestando que “…no iban a recibir las notificaciones ni desocupar las áreas aunque le traigan cien o doscientos notificaciones, y no iban a obedecer ninguna orden judicial…” (sic); asimismo, los nombrados tendrían planeado para el 22 del indicado mes y año, abrir calles con maquinaria pesada y de esa forma deteriorar irreversiblemente el medio ambiente.

En ese sentido, tomando en cuenta que en la acción tutelar se denuncia la presunta comisión de las medidas de hecho efectuada por los hoy accionados, de acuerdo a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, la flexibilización del principio de subsidiariedad, al constituir las medidas o vías de hecho una excepción a la aplicación del citado principio, situación que posibilita la activación directa de la acción de amparo constitucional sin necesidad del agotamiento previo de los mecanismos ordinarios de defensa, por lo que corresponde ingresar directamente a conocer y resolver la problemática expuesta por el accionante.

En efecto, de acuerdo a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, es necesario precisar que las medidas de hecho son actos propiciados por particulares o funcionarios públicos, contrarios a los principios del Estado constitucional de derecho, prescindiendo de los mecanismos legales vigentes para una administración de justicia; en ese contexto, es posible tutelar de forma excepcional y provisional los derechos fundamentales afectados a través de la acción de amparo constitucional frente a esas medidas de hecho, esencialmente con la finalidad de evitar: 1) Abusos contrarios al orden constitucional vigente; y, 2) El ejercicio de la justicia por mano propia; en dicho marco contextual, cuando se denuncian medidas de hecho vinculados a los presuntos avasallamientos de las propiedades urbanas o rurales, corresponde al accionante cumplir ciertos presupuestos para que la jurisdicción constitucional por medio de la acción de defensa pueda otorgar una tutela provisional, debiendo para ello demostrarse de manera objetiva la existencia de actos o medidas asumidas sin causa jurídica mediante ocupaciones directas y de hecho de bienes inmuebles rurales o urbanos; asimismo, se debe acreditar la titularidad o dominialidad del bien con relación al cual se ejercieron las medidas de hecho por medio del registro del derecho de propiedad en la Oficina de DD.RR., que es el único requisito idóneo que genera la oponibilidad del derecho real frente a terceros.

En ese orden, el accionante en su calidad de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cabezas del departamento de Santa Cruz, acreditado por el Tribunal Electoral del señalado departamento (Conclusión II.2.), denunció a través de la acción de defensa que los ahora accionados el 6 de junio de 2021, juntamente con más de cincuenta personas avasallaron y lotearon las áreas verdes del parque ecológico municipal del barrio Caracore y El Carmen, procediendo a talar y quemar árboles de la “selva virgen”, coartando las políticas, proyectos y programas de la referida entidad municipal, perjudicando el desarrollo del citado barrio, ya que como consecuencia de las medidas de hecho, los vecinos de ese barrio estarían quedando sin plazas, centros educativos y de salud, y lugares de recreación, en definitiva sin la posibilidad de conocer y disfrutar de sus espacios públicos. Ante los hechos descritos, el 7 de igual mes y año, se reunió con los avasalladores solicitándoles que desocupen inmediatamente todas las áreas verdes, respondiendo los hoy accionados que solamente lo harían con el compromiso de que el accionante les otorgue terrenos del área destinada para el parque ecológico municipal, de dicha reunión se pudo identificar a los ahora accionados como las cabecillas del grupo de avasalladores, y a pesar de que fueron notificados con la orden de desalojo hicieron caso omiso y continuaron ocupando los espacios municipales pretendiendo abrir calles con maquinaria pesada.

En ese marco, para determinar si el accionante cumplió con los presupuestos para que la jurisdicción constitucional por medio de la acción de amparo constitucional pueda otorgar una tutela provisional, se tiene que con relación al primer presupuesto referido a demostrar de manera objetiva e indubitable la existencia de actos o medidas asumidas sin causa jurídica; al respecto, cursa notificación de 7 de junio de 2021, por la cual la Dirección General de Catastro y Plan Regulador del Gobierno Autónomo Municipal de Cabezas del departamento de Santa Cruz, comunicó a la ahora accionada que el área destinada para parque ecológico municipal ubicado en la UV-05, manzana 12, del barrio “Caracore”, es de dominio municipal, motivo por el cual procederían a la paralización de toda obra de construcción o asentamiento ilegal, apercibiendo con la demolición de edificaciones que no cumplan con las normas urbanísticas, a pesar de ello, mediante notificación de “…DESOCUPACION INMEDIATA DE AREAS VERDES MUNICIPALES” (sic) de 17 de igual mes y año, se instó a los hoy accionados que desocupen inmediatamente las áreas verdes municipales; asimismo, advirtieron con iniciar procesos penales, civiles y de daños al medio ambiente, constando en dichas notificaciones que los ahora accionados no quisieron firmar las mismas (Conclusión II.4.). A partir de los citados elementos probatorios se puede concluir que los nombrados permanecen en el predio avasallado, aspecto que se corrobora con las fotografías adjuntadas a la acción tutelar (Conclusión II.5.).

Si bien en la audiencia de consideración de la acción de defensa, los ahora accionados negaron que se encuentran ocupando el bien inmueble y menos que hubieran intervenido en las medidas de hecho denunciadas; empero, se evidencia que por Nota presentada el 28 de mayo de 2021, la hoy accionada como “REPRESENTANTE DE LOS SOLICITANTES DE LOTES” (sic), pidió al accionante la transferencia de un lote de terreno ubicado en el barrio “caracore”, señalando que son mujeres discriminadas por Carmelo Pérez y otros, quienes cuidando sus intereses personales y vulnerando derechos estarían actuando como propietarios de los terrenos municipales (Conclusión II.3.), reconociendo expresamente su participación; no obstante, aclaró que solo colaboró con efectuar esa solicitud y que la decisión de ocupar dichos terrenos fue adoptado por otro grupo de personas y sus dirigentes; sin embargo, cuando la Jueza de garantías le exigió identificar a esas personas se limitó a señalar evasivamente que estaban “afuera” y que no conocía sus nombres, sin poder desvirtuar de ese modo la denuncia de las medidas de hecho, menos se presentó alguna documentación que justifique sus actuaciones de ocupar los referidos predios sin causa jurídica, pretendiendo realizar justicia por mano propia.

De lo analizado, se llega a la conclusión de que el accionante demostró de manera objetiva la existencia de las medidas de hecho protagonizadas por los ahora accionados al margen y en prescindencia absoluta de los mecanismos institucionales establecidos para la definición de hechos o derechos, y que a la fecha de interposición de la acción de defensa continuaban ocupando los predios avasallados de propiedad municipal, encontrándose aquello prohibido dentro del Estado constitucional de derecho.

Respecto al segundo presupuesto de acreditar la titularidad o dominialidad del bien inmueble con relación al cual se ejercieron las medidas de hecho; el accionante presentó el Testimonio 056/2014 de 23 de junio, por el cual se efectuó la minuta de división parcial del terreno urbano de dominio municipal, designado como barrio Caracore y El Carmen, siendo registrado en la Oficina de DD.RR. bajo la matrícula computarizada 7.07.3.01.0000600, con una superficie de 518 925,42 m², ubicado en el distrito 5. Asimismo, se tiene el Plano de Ubicación y Uso de Suelo de 16 de igual mes de 2021, en el que se observa que la UV 05, manzana 12, lote 1, con una extensión útil de 25 466,80 m² se encuentra identificado como “parque ecológico municipal”, datos que fueron ratificados por el Certificado Catastral emitido por la citada entidad municipal (Conclusión II.1.). En consecuencia, el accionante cumplió con demostrar su titularidad o dominialidad del bien inmueble sobre el cual se ejercieron las medidas de hecho, generando de esa forma el derecho de oponibilidad frente a terceros; en ese sentido, también fue acreditado el segundo presupuesto.

De lo expuesto, se concluye que el accionante cumplió con los presupuestos de activación de la acción tutelar, demostrando objetivamente las medidas de hecho protagonizadas por los ahora accionados; asimismo, acreditó tener la titularidad respecto al bien inmueble que fue objeto de las medidas de hecho, considerando que el Gobierno Autónomo Municipal de Cabezas del departamento de Santa Cruz, urbanizó el barrio Caracore y El Carmen, realizando la división y partición de la propiedad municipal, lo que conlleva a la certeza sobre la veracidad de los hechos denunciados, por lo que corresponde a la jurisdicción constitucional disponer la tutela provisional del derecho a la propiedad municipal destinado para las áreas verdes, equipamiento, vías públicas y del parque ecológico municipal, que amenaza a su vez con vulnerar el derecho al medio ambiente sano, protegido y equilibrado, al deporte, a la cultura física y a la recreación de los vecinos del indicado barrio, ya que corren el riesgo de quedar sin espacios de equipamiento como canchas, plazas y del propio parque ecológico; además, de perturbar y obstaculizar el ejercicio de las atribuciones de la mencionada entidad municipal, debido a que las políticas, programas y proyectos de mejoramiento estarían siendo postergados, motivo por el cual se debe conceder la tutela solicitada de manera provisional conforme a la naturaleza y el alcance de protección que brinda la jurisdicción constitucional a través de la acción de amparo constitucional, cuando se denuncian medidas de hecho por avasallamiento a propiedades privadas y públicas, urbanas o rurales.

Si bien cuando se trata de ocupaciones ilegales o de hecho de áreas municipales, como en el presente caso de un área destinada al parque ecológico municipal, el Gobierno Autónomo Municipal de Cabezas del departamento de Santa Cruz, conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional tendría por regla general la autotutela administrativa para lograr el desalojo de los avasalladores a través de un proceso sumario administrativo; sin embargo, es cierto que esa regla admite una excepción, en la que es posible conceder la tutela provisional con la condición de que el o los accionantes demuestren ante la jurisdicción constitucional la necesidad de una tutela inmediata para evitar un daño irreparable en caso de iniciar dicho proceso sumario, o bien cuando éstos no otorguen una protección eficaz y oportuna ante la gravedad de lesión denunciada que genere daño irremediable.

En el caso concreto, con las medidas de hecho protagonizadas por los ahora accionados, se encuentra comprometido el medio ambiente y la biodiversidad, al respecto el art. 385 de la CPE, señala que: “Las áreas protegidas constituyen un bien común y forman parte del patrimonio natural y cultural de país; cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y económicas para el desarrollo sustentable”; en esa misma dirección la SCP 0055/2015 de 30 de julio, precisó que: “Estas áreas protegidas, reconocidas constitucionalmente, comprenden entre otros, a los parques naturales, que por su significativa vinculación con el medio ambiente y la biodiversidad son declarados Parques Nacionales, partiendo del propio mandato constitucional (art. 342 de la CPE), que establece el deber del Estado y de la población de conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y la biodiversidad, así como mantener el equilibrio medioambiental”.

La jurisprudencia constitucional citada, refuerza la obligación de protección inmediata que merecen los parques ecológicos, al constituir áreas protegidas que requieren atención y protección inmediata dada su vinculación con el medio ambiente sano y equilibrado, demostrando con ello de manera objetiva que la facultad de autotutela administrativa que le otorga el ordenamiento jurídico al Gobierno Autónomo Municipal de Cabezas del departamento de Santa Cruz, en el caso no sería oportuna y eficaz para la protección inmediata del parque ecológico municipal dada la gravedad de las actuaciones de los hoy accionados, quienes sin tener ningún título que acredite su derecho sobre el parque ecológico municipal, además sin tener ninguna relación contractual con el señalado ente municipal sobre dicha área, ingresaron de forma violenta y arbitraria, conforme se acreditó en líneas precedentes, existiendo inclusive la amenaza de llevar un tractor para abrir calles, si bien el citado Gobierno Autónomo Departamental trató de buscar una solución mediante el dialogo para que los ahora accionados paralicen las obras; empero no fue posible; es más, los avasalladores se negaron a recibir notificaciones y continuaban permaneciendo en esa área destinada al parque ecológico municipal; actos ilegales que afectan al medio ambiente sano y equilibrado, así como a la biodiversidad. Ante lo descrito, el inicio de un proceso administrativo podría representar un peligro irreparable o irremediable, tomando en cuenta que los nombrados se niegan a recibir notificaciones y se encuentran realizando obras civiles que pueden modificar el estado natural de dicho parque ecológico, demostrándose con ello la gravedad de los hechos denunciados, lo cual hace impostergable la tutela provisional mediante la acción de amparo constitucional.

Finalmente, en cuanto al pago de costas, más daños y perjuicios, no puede ser considerado en razón al alcance de la tutela concedida y la regulación potestativa establecida por el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder -en parte- la tutela solicitada, obró de manera correcta.