SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0649/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 30 de julio de 2021, cursante de fs. 35 a 44, las accionantes manifestaron lo siguiente: 

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Prestaron sus servicios como Consultores Individuales en Línea desde 2017 y 2018; asimismo, en enero de 2021, suscribieron contratos con vigencia hasta “diciembre” de ese año, para desarrollar diferentes actividades como Consultores Individuales de Línea, como Administrativos “VII, II y V”, con niveles salariales que oscilaban entre los “Bs3.000,00” y “Bs4.000,00”, dada la modalidad de contratación menor de acuerdo al art. 52 del DS 0181 de 28 de junio de 2009, enmarcada dentro de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios.

Sin embargo, el 1 de julio de 2021, se les entregó notas de intención de resolución de contrato, firmada por Marleny Tereba Escalante, Secretaria Municipal de Finanzas y Administración del GAM de Trinidad del departamento de Beni -ahora coaccionada-, indicando que el contrato administrativo suscrito entre sus personas y el GAM de Trinidad del referido departamento, al no contar el mismo con la previsión financiera correspondiente que sustente el plazo de dicha contratación, de acuerdo al Informe Técnico 001/2021 de 1 de junio, como lo establece la cláusula vigésima, numeral 20.4, Resolución por causa de fuerza mayor o caso fortuito, o en resguardo de los interés del Estado, aplicando el numeral 20.3 inc. a) dio por terminada la relación contractual existente entre sus personas y el GAM de Trinidad del citado departamento; notas contra las cuales presentaron memoriales, notas y otros instrumentos de defensa al día siguiente de recibida la misma, contestando negativamente, expresando los justificativos por los cuales consideraban que la nota recibida no se adecuaba a un debido procedimiento, ni igualdad entre partes, toda vez que, no se les permitió defenderse y mucho menos se les otorgó la oportunidad de fundamentar la supuesta causal por la cual fueron objeto de interrupción de su relación laboral antes del vencimiento, el cual a su criterio no cuenta con el suficiente respaldo normativo vulnerando su derecho a la estabilidad laboral, así como la garantía constitucional al debido proceso e igualdad de las partes, al resolver sus contratos de manera unilateral.

Posteriormente, continuaron desarrollando sus actividades normales en sus lugares de trabajo; empero, el 9 de julio de 2021, por Notas GAMT/SMFA 40/2021 y GAMT/SMFA 35/2021, ambas de 8 de igual año, les comunicaron oficialmente la resolución unilateral a sus contratos de consultoría, amparándose en la cláusula vigésima numeral 20.4, la cual establece que la resolución procederá cuando ‘"LA ENTIDAD SE ENCONTRASE EN SITUACIONES NO ATRIBUIBLES A SU VOLUNTAD, O SI CONSIDERA QUE LA CONTINUIDAD DE LA RELACIÓN CONTRACTUAL, VA EN CONTRA DE LOS INTERESES DE AQUELLA O DE ESTADO’” (sic); causal que no se encuentra respaldada ni mucho menos fundamentada, puesto que el presupuesto para garantizar el cumplimiento de todos los contratos de consultorías suscritos hasta finales de diciembre de 2021, en ambos casos la partida presupuestaria se encuentra programada e inscrita en el POA 2021, no existiendo el respaldo normativo para sustentar la supuesta causal, toda vez que el presupuesto del GAM de Trinidad del departamento de Beni, está aprobado desde 2020, mediante ley municipal; por lo tanto, pretender a través de un Decreto Edil, modificar el presupuesto iría contra la primacía constitucional, así como tampoco existe una ley municipal que apruebe un reformulado o modificación presupuestaria en la que se establezca la transferencia de recursos de las partidas presupuestarias y líneas de gastos a las cuales se encuentran sometidos sus contratos de consultoría; por ello, la resolución unilateral de sus contratos no cuenta con el suficiente respaldo ni técnico ni mucho menos legal, para proceder a rescindir unilateralmente los mismos, vulnerándose sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a la garantía del debido proceso e igualdad de las partes.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Las impetrantes de tutela denuncian como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al debido proceso en su vertiente igualdad de las partes; citando al efecto los arts. 46.I y II, 48, 49.III, 115.II y 119.I de la Constitución Política del Estado (CPE).  

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se proceda a su reincorporación inmediata a sus fuentes de trabajo, como consultores individuales de línea en sus diferentes cargos y sea hasta la conclusión del plazo establecido en los Contratos Administrativos SMF 001/2021, con vigencia desde 13 de enero hasta 27 de diciembre de igual año; y, JBP 03/2021, con un plazo a partir de 18 de enero hasta 31 de diciembre del citado año.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 11 de agosto de 2021, cursante de fs. 108 a 111 vta., presentes las peticionantes de tutela asistidas de sus abogados patrocinantes, así como el Alcalde accionado y ausente Marleny Tereba Escalante -ahora coaccioanda-; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Las accionantes a través de sus abogados, ratificaron los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Christian Miguel Cámara Arratia, Alcalde del GAM de Trinidad del departamento de Beni, mediante informe escrito, cursante de fs. 94 a 99, indicó que: a) La resolución de contrato de consultoría suscrito por la parte accionante se encuentra enmarcada dentro de las estipulaciones que establece en el mismo contrato administrativo GAMT: ANPE-CL 01/2021, consultor en línea, profesional II, encargado contratación de bienes y servicios, el cual en su cláusula vigésima, establece ‘“…20.4. Resolución por causas de fuerza mayor o caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado” (sic); b) Por Informe Técnico 01/2021 (económico financiero), Marleny Tereba Escalante, Secretaria de Finanzas del GAM de Trinidad del referido departamento -ahora coaccionada-, manifestó que la institución atravesaba por una situación crítica de iliquidez y de insostenibilidad institucional, producto de la disminución de ingresos que actualmente existe dentro del citado municipio, situación crítica que representa el 63% de ausencia e inexistencia de recursos económicos para administrar los gastos corrientes y de inversión de dicha institución; c) Ante la iliquidez y de insostenibilidad institucional, conllevó a la emisión del Decreto Edil de 4 de junio de 2021, que establece medidas de austeridad en todas las dependencias del GAM de Trinidad, a objeto de reducir los gastos y precautelar la sostenibilidad financiera a largo plazo, en el marco de los límites financieros establecidos en la normativa vigente; d) Por otra parte, no es cierto que la referida institución municipal haya resuelto el contrato administrativo de consultoría en línea apartándose de las estipulaciones del mismo, ya que la causal aducida se encuentra en dicho contrato, -se reitera- en la cláusula vigésima, 20.4, estando plenamente justificada y respaldada por los informes económicos emitidos; e) Finalmente, en ningún momento se coartó el acceso a los recursos que franquea la ley y a través de los cuales la parte accionante pudo objetar cuanta determinación que hubiese considerado atentatoria; y, f) Asimismo, en audiencia solicitó pronunciamiento y análisis de la SCP 0849/2018-S4 de 12 de diciembre, que expresa la resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y los medios de impugnación de los contratos administrativos; así como de la SCP 0928/2012 de 22 de agosto, en cuyo entendimiento sostuvo, que aquellas controversias que resulten emergentes de la suscripción de contrato con los niveles subnacionales de gobiernos departamentales, municipales e indígenas originarios campesinos, corresponden sean tramitados y resueltos por las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, a través de los procesos contenciosos administrativos, lo que implica la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución, por no tener competencia; por consiguiente, solicitó se deniegue la tutela imperada, al no haberse agotado el principio de subsidiariedad.

Marleny Tereba Escalante, Secretaria Municipal de Finanzas y Administración del GAM de Trinidad del departamento de Beni, no asistió a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar, ni remitió informe alguno, pese a su citación cursante a fs. 48.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, por Resolución 083/2021 de 11 de agosto, cursante de fs. 112 a 120, concedió la tutela impetrada, disponiendo dejar sin efecto las Notas GAMT/SMFA 40/2021 y GAMT/SMFA 35/2021, y en consecuencia se proceda a la inmediata reincorporación de las impetrantes de tutela hasta la fecha de su finalización de sus contratos administrativos para la prestación de servicios de consultoría de línea, determinación asumida en base a los siguientes fundamentos: 1) De los datos adjuntos a la presente acción tutelar, se tiene que la entidad accionada, suscribió con las peticionantes de tutela los siguientes contratos administrativos para la prestación de servicios de consultoría de línea: i) Yolanda Arandia Saavedra: Contrato Administrativo JBP 03/2021, ‘“CONSULTOR DE LÍNEA TÉCNICO VII AUXILIAR ADMINISTRATIVO PARA LA JEFATURA DE BIENES PATRIMONIALES’” (sic), con un plazo desde 18 enero hasta 31 de diciembre de 2021; y, ii) Fátima Rodríguez Justiniano: Contrato Administrativo SMF 001/2021, “CONSULTORÍA INDIVIDUAL DE LÍNEA ‘TÉCNICO II APOYO TÉCNICO ADMINISTRATIVO A LA JEFATURA DE PRESUPUESTO DEPENDIENTE DE LA DIRECCIÓN DE FINANZAS GESTIÓN 2021’” (sic), con vigencia desde 13 de enero hasta 27 de diciembre de 2021; 2) Posteriormente por Notas GAMT/SMFA 40/2021 y GAMT/SMFA 35/2021, la Secretaria Municipal de Finanzas y Administración del GAM de Trinidad del departamento de Beni, comunicó a las accionantes que en cumplimiento a la cláusula vigésima, suspendía la ejecución del servicio y la resolución efectiva y directa del contrato administrativo, argumentando causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, al evidenciarse iliquidez e insostenibilidad institucional; es decir, que bajo la supuesta figura de interrupción señalada en la cláusula 20.4 del referido contrato, la entidad accionada dio por terminado los contratos de consultoría, mismos que ahora son cuestionados, en virtud a que la vigencia de sus contratos fueron interrumpidos unilateralmente por la parte contratante; 3) A partir de las cláusulas convenidas en el documento contractual, el vínculo laboral de las impetrantes de tutela tendría una vigencia hasta el 27 y 31 de diciembre de 2021, respectivamente; sin embargo, fueron finalizados de forma arbitraria, sin haberse vencido el plazo establecido en los mismos y en desmedre de sus derechos; 4) En tal sentido, si bien el ordenamiento jurídico que rige en nuestro país, otorga a las personas la potestad de obligarse entre sí y de regular la relación jurídica a través de la contratación, reconocida también en una relación laboral; sin embargo, no es menos cierto que tal atribución no es absoluta, pues debe tenerse presente que, en la relación contractual, en la que incumben derechos laborales, estos deben prevalecer en virtud a la naturaleza protectora del derecho al trabajo; 5) Bajo ese contexto, si bien los contratos constituyen una de las fuentes que crean derechos y obligaciones para quienes los celebran, regulando los vínculos jurídicos que así lo requieran mediante la contratación, pero dichas atribuciones de ninguna forma admiten el desconocimiento de los principios que rigen la actividad en materia laboral, entre ellos el principio protector con el que se pretende precautelar los derechos del trabajador como uno de los pilares de la relación laboral; por lo que, si bien es cierto que todas las emergencias que resulten de la relación contractual entre los contratantes y la entidad pública, por su naturaleza eventual deben sujetarse a las previsiones insertas en las propias cláusulas contractuales establecidas en el documento que dio origen al vínculo laboral; sin embargo, el contenido de aquellas cláusulas de ninguna manera pueden importar una renuncia a los derechos reconocidos al trabajador por la Constitución Política del Estado y los Tratados y Convenios Internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad; en virtud a que los mismos se encuentran vigentes, mientras subsista el contrato de trabajo; aún si en el documento contractual suscrito por el trabajador, estarían estipuladas convenciones en contrario que desconozcan los derechos de este último; 6) Consiguientemente, al ser los derechos de los trabajadores irrenunciables, las cláusulas arbitrarias y discrecionales que dejen sin efecto o limiten los beneficios que la ley ha establecido en pro del trabajador, carecen de toda validez, relevancia y reconocimiento constitucional, entre tanto subsista la relación laboral; ya que por la naturaleza de estos contratos, una vez concluido el vínculo contractual, aquellos derechos reconocidos y las obligaciones establecidas en éste, dejan de surtir sus efectos; 7) Si bien se está frente a contratos de prestación de servicios de consultoría en línea, sujeto a lo establecido por la Norma Básica del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS); sin embargo, no es menos evidente que las convenciones establecidas en éste no pueden ni deben desconocer derechos fundamentales y garantías constitucionales que le asisten a los trabajadores; 8) En tal sentido, el argumento de que la iliquidez e insostenibilidad institucional del GAM de Trinidad del departamento de Beni, que deriva en la imposibilidad de cumplir los compromisos asumidos con las hoy peticionantes de tutela y que conlleva a la figura de interrupción establecida en la Cláusula 20.4 de los referidos contratos, no puede ser entendida por esta jurisdicción como causal de conclusión del contrato, debido a que por mandato constitucional, las normas laborales -que en el caso concreto resultan ser las cláusulas del contrato de consultoría- deben ser interpretadas y aplicadas bajo los principios de protección de los trabajadores, más aun tomando en cuenta que una entidad pública como el aludido municipio, está sujeta anualmente a la elaboración del Plan Operativo Anual (POA), no pudiendo en consecuencia resolverse un contrato, cuando el mismo fue establecido con una vigencia cierta y determinada; 9) Bajo ese contexto, tomando en cuenta la protección de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, como derechos humanos reconocidos por la Norma Suprema y los Convenios y Tratados internacionales, se tiene que la vigencia estipulada en el contrato de referencia, de ninguna manera puede ser interrumpido, salvo la existencia cierta de causales que pongan fin a la relación laboral y que se encuentren en consonancia con la Ley Fundamental, en ese sentido, no se advierte que la causal por la que se determinó la resolución de los contratos, sea justificada para proceder a la desvinculación laboral de las trabajadores, más por el contrario se evidencia una decisión arbitraria en apego a supuestas facultades que tuviera el empleador, como una situación económica insostenible al interior del GAM de Trinidad del departamento de Beni; empero, ello no puede ser validado, pues como se refirió anteriormente, toda programación presupuestaria y la distribución económica en una entidad se encuentran necesariamente establecidas en un POA, no pudiendo en consecuencia desconocerse la estabilidad laboral de las accionantes, durante la vigencia del contrato administrativo para la prestación de servicio de consultoría en línea; 10) En relación a la solicitud de la parte accionada, sobre la aplicación de la SCP 0849/2018-S4, se debe tener en cuenta que en el caso no se está dilucidando controversias derivadas de la ejecución de los contratos de consultoría en línea, sino de una denuncia de la vulneración del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, en el entendido de que la acción amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza; además, no se está definiendo la cuestión principal referida a si existen recursos o no y que por ello es justificada la resolución del contrato, lo cual deberá ser definido por órganos de administración de justicia ordinaria, pues en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley; y, 11) En consecuencia, al haberse actuado de manera arbitraria e irrazonable a tiempo de poner fin a la relación contractual pactada con las impetrantes de tutela, por muy incluido que se encuentre en la cláusula 20.4, no deja de ser atentatoria y lesiva a los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las prenombradas, como es, la estabilidad laboral y la seguridad jurídica que les asisten, debiendo en consecuencia garantizar la estabilidad laboral por el tiempo que fueron contratadas.

En vía de enmienda y complementación la parte peticionante de tutela solicitó aclaración desde cuando pueden reincorporarse a su fuente de trabajo. Ante ello, la Sala Constitucional, manifestó que la reincorporación sea efectivizada en un plazo no mayor a tres días hábiles, computables a partir del día siguiente de pronunciada dicha disposición.