SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0653/2022-S2

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la renta de viudez, a la vejez digna con calidad, a la seguridad social, a la defensa y al debido proceso en sus componentes de motivación y fundamentación; así como, de los principios de seguridad jurídica, legalidad y cosa juzgada; arguyendo que, los miembros de la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR, luego de ocho años de ser fijada su renta de viudedad como derechohabiente y cuya determinación ya adquirió la autoridad de cosa juzgada, mediante Resolución 0003169 de 11 de diciembre de 2020, suspendieron de forma definitiva ese beneficio, que no obstante formular los recursos de reclamación y posterior apelación, no fue restituido el mismo, pese a tratarse de un derecho adquirido, desconociendo su relación de concubinato de treinta años con el titular, obligándola a devolver lo percibido.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La acción de amparo constitucional y las excepciones al principio de subsidiariedad

En cuanto al cumplimiento del principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional, conforme a los arts. 129.I de la CPE, 53.3 y 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), se determina la improcedencia de esta acción cuando no se agotan las vías de reclamo ordinarias; sin embargo, es preciso señalar que el art. 54.II del citado Código, ha dispuesto excepciones a la misma.

Conforme a ello, la SCP 0614/2012 de 23 de julio, entre otras, señaló que: “La acción de amparo constitucional, es una garantía jurisdiccional instituida para la tutela de derechos fundamentales contenidos en la Norma Suprema y en la ley -art. 128 CPE-, abarcando a todos aquellos que no estén específicamente protegidos por otras acciones tutelares; cuando se advierta que a consecuencia de un acto ilegal u omisión indebida de autoridad pública o de persona individual o colectiva, se restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir. Su procedencia o activación está supeditada a la estricta observancia de los principios de inmediatez y subsidiariedad, que implica la presentación de la acción en el plazo de seis meses de conocido o de haber sido notificado con la vulneración alegada y previamente a haber agotado todos mecanismos legales existentes.

Precisada así la naturaleza jurídica de esta acción tutelar, la jurisprudencia constitucional -SSCC 0143/2003-R, 0165/2010-R y 0294/2010-R, entre otras-, estableció excepciones al principio de subsidiariedad en los cuales resulta necesaria la prescindencia del citado principio, con la finalidad efectivizar o materializar derechos fundamentales demandados como conculcados, frente a aspectos formales. Así cuando advierta la existencia de un daño irreparable o irremediable, que coloque al accionante en una situación de necesidad que justifique la urgencia de la protección que brinda este medio de defensa; cuando, pese a existir medios de defensa, estos resulten ineficaces para el restablecimiento del derecho; frente a medidas de hecho; y, cuando se trate de grupos de atención prioritaria, en cuyo ámbito se encuentran las mujeres embarazadas, niños, adultos mayores, personas con capacidades diferentes y pueblos indígenas” (las negrillas nos corresponden).

En ese mismo sentido, la SCP 1631/2012 de 1 de octubre, sobre el tema explicó que: “Constituyendo la subsidiaridad una de las características esenciales de la acción de amparo constitucional; sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido excepciones en consideración a la vulneración de derechos fundamentales vinculada a un inminente daño irreparable, como son las medidas de hecho, así como de las personas que requieren de una protección inmediata, abstrayéndose de las exigencias procesales, por formar parte de lo que la doctrina, instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional ha denominado grupos vulnerables y que comprende a los niños, niñas, discapacitados, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad” (las negrillas son nuestras).

III.2.  La fundamentación y motivación de las resoluciones como componentes del debido proceso

La SCP 0682/2014 de 10 de abril, estableció que: «El debido proceso previsto en el art. 115.II de CPE, ha sido entendido por el Tribunal Constitucional, en la SC 2798/2010-R de 10 de diciembre, acogiendo el entendimiento de la SC 0418/2000-R de 2 de mayo, como: “…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional a través de la SC 1289/2010-R de 13 de septiembre, refirió: “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso ‘…exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión’”

La obligación de fundamentar las resoluciones también es aplicable a las resoluciones que resuelven apelaciones así la SC 0040/2007-R de 31 de enero, haciendo referencia a la SC 0577/2004-R de 15 de abril, indicó: “‘Esta exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; (…), es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le esta permito a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, (…); con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso…’”.

Por su parte, la SC 1326/2010-R de 20 de septiembre, dijo: “La jurisprudencia constitucional ha establecido, que la garantía del debido proceso comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

La motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas”.

En ese entendido, siguiendo la línea jurisprudencial sentada y desarrollada por las SSCC 0871/2010-R y 1365/2005-R, citadas por la SC 2227/2010-R 7 de 19 de noviembre, se señaló: “‘Es imperante además precisar que toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso debe contener los siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, tener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado’”.

De la jurisprudencia glosada líneas supra, se concluye que la fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales no se traducen en una exigencia de extensión o simplemente de forma, sino más bien esencialmente se refieren a los aspectos de fondo donde el Juez o Tribunal de una forma imparcial, deben expresar en su resolución los hechos, pruebas y normas en función de las cuales adopta su posición, además de explicar las razones por las cuales valora los hechos y pruebas de una manera determinada y el sentido de aplicación de las normas» (las negrillas corresponden al texto original).

III.3.  Análisis del caso concreto

De las pruebas arrimadas al expediente, se tiene fotocopia legalizada de la Resolución 00008048 de 2 de septiembre de 2013, que la entonces Comisión de Calificación de Rentas del SENASIR, otorgó renta única de viudedad a favor de la accionante en su calidad de conviviente del tituar fallecido (Conclusión II.1); constando proveído TS DERECHOHABIENTE de 15 de enero de 2018, a través del cual, el SENASIR solicitó a la prenombrada acreditar la disolución de su vínculo matrimonial con Amílcar Escobar Ugarte en el “…plazo de 30 días calendario (…) Caso contrario se procederá a la suspensión definitiva de la Renta de Viudedad otorgada” (sic), por constar Informe SERECI-DN-RC YISZ 008/2018 de 5 de igual mes, que certifica la existencia de una partida matrimonial con ese registro (Conclusión II.2); siendo dicho beneficio suspendido definitivamente por la Resolución 0003169 de 11 de diciembre de 2020, pronunciada por los demandados, declarándose ejecutoriada mediante Auto 0000828 de 30 de marzo de 2021 (Conclusión II.3); emitiéndose la Nota CITE: SENASIR/D.G.E./U.N.O./ 0194/2021 de 16 de abril, por el Director General Ejecutivo del SENASIR, impetrando a la peticionante de tutela el pago de “Bs280.869,71” por el periodo cobrado de septiembre de 2013 a 2020 en el plazo de cinco días hábiles (Conclusión II.4); remitiendo piezas procesales del proceso de divorcio entre ambos a la mencionada entidad (Conclusión II.5).

La problemática planteada se centra en el hecho de privarle a la accionante de un derecho adquirido -renta de viudedad en calidad e derechohabiente- por Resolución 0003169 emitida por los miembros de la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR suspendido  definitivamente, cuando tal reconocimiento devendría de 2013 y se encontraría con Auto ejecutoriado, lo que impedía sea alterada luego de ocho años, y que, lejos de ser restituido por medio de los recursos de reclamación y posterior apelación que interpuso, fue conminada a devolver lo percibido, desconociendo su relación de concubinato de treinta años con el titular ya fallecido.

Con carácter previo a ingresar al presente análisis, cabe referirse a la cuestión de improcedencia invocada por los demandados en virtud a la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional prevista en el art. 53.3 del CPCo y la SC 0492/2003-R de 15 de abril, que exigen a toda persona que considere lesionados sus derechos y garantías constitucionales utilizar cuanto medio idóneo e inmediato este previsto en la vía administrativa o judicial o ante la autoridad que de acuerdo a la naturaleza de los actos u omisiones ilegales e indebidos pueda proporcionar protección inmediata, y una vez agotados estos -de mantenerse subsistente la amenaza, restricción o supresión-, recién acudir a la jurisdicción constitucional. Ahora bien, en el caso de autos, si bien consta que la impetrante de tutela formuló recurso de reclamación fuera de los treinta días calendario que prevé el artículo primero de la Resolución Ministerial (RM) 497 de 7 de septiembre de 2005; sin embargo, este Tribunal estableció la posibilidad de abstraerse del aludido principio con la finalidad de efectivizar y/o materializar derechos fundamentales invocados por personas pertenecientes a grupos de prioritaria atención y trato diferenciado como lo son las personas adultas mayores (Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional), en cuyo marco, corresponde conocer y efectuar directamente el análisis de fondo de la problemática planteada; de modo que, no adoptar dicha postura, incidiría en la inobservancia e incumplimiento de los estándares internacionales y nacionales en torno a la protección especial y reforzada que demanda este sector poblacional.

Realizada dicha precisión, amerita ingresar al examen del presente caso, efectuando la revisión de la determinación de suspensión del beneficio de la renta por viudedad -Resolución 0003169-, analizando si fue emitida respetando mínimamente los componentes cuestionados del debido proceso, de cuyo contenido se tiene:

a)  A partir de los arts. 32 y 34 del Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y Adquisición, como también conforme al art. 140 y 168.I del CFPF “…normas que otorga la competencia y atribución a esta Comisión y al SENASIR para Suspender de manera definitiva la renta de viudedad en caso de que se corrobore que la viuda o derechohabiente no tenía libertad de estado al momento de contraer matrimonio con el Titular de Renta ni el tiempo que duro el matrimonio con el mismo. Es así, que se procede a la verificación de los datos y el estado civil de la Sra. ZEGARRA HERNANDEZ NANCY, quien mediante las Resoluciones N° 0008048 de 02 de septiembre de 2013 y N° 00008596 de fecha 13 de diciembre de 2013, pronunciadas por la Comisión de Calificación de Rentas del Servicio Nacional del Sistema de Reparto, es beneficiaria de renta única de viudedad en calidad de conviviente a partir del mes de marzo de 2013, ante el fallecimiento del causante” (sic); y,

b)  De conformidad al Informe SERECI-DN-RC YISZ 0008/2018, la beneficiaria -hoy solicitante de tutela- de la renta de viudedad tendría inscrito otro registro matrimonial, por cuanto “…no tenia libertad de estado en el tiempo que convivió con el Titular de Renta y asimismo, pese que se comunicó mediante Decreto de fecha 15 de enero de 2018 esta irregularidad otorgando el plazo de 30 días calendario para subsanar esta observación, la derechohabiente no presentó ningún descargo que demuestre la cancelación de la partida de ese matrimonio o en su defecto el certificado de defunción del Sr. AMILCAR ESCOBAR UGARTE, documentos que tenían que estar consolidados dos años antes del fallecimiento de la Titular de Renta, estableciéndose para el efecto el monto indebidamente cobrado de Bs280.869,71 (DOCIENTOS OCHENTA MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y NUEVE 71/100 BOLIVIANOS), por concepto de falta de libertad de estado a ser vuelto por la Sra. NANCY ZEGARRA HERNANDEZ” (sic).

Desarrollados los fundamentos del fallo cuestionado, pronunciado por los demandados, se advierte que suspendieron efectivamente y de forma definitiva la renta de viudedad de la accionante; decisión que es cuestionada por haber -además de otros derechos- omitido la necesaria fundamentación y motivación.

Sobre dichos componentes del debido proceso, la jurisprudencia constitucional sostuvo a fin de garantizar la imposición de una sanción en observancia de los derechos y garantías fundamentales, que es obligación de toda autoridad -jurisdiccional o administrativa- exponer las razones de las decisiones que adopten, citando los motivos en los que se sustenta la misma, el valor otorgado a los medios de prueba, y la consideración de que dicho despliegue no consista en una mera relación de los documentos ni limitarse a realizar una mención de los requerimientos de las partes, sino contener una estructura de forma y fondo que permitan comprender los motivos de la decisión que se toma (Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional).

En ese marco, la Resolución 0003169, a tiempo de sustentar su decisión en el primer punto precisado ut supra, se sostiene en la previsión normativa contenida en los arts. 32 del Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y Adquisición, cuyo contenido prevé: “…Se concede renta de viudedad a la esposa sobreviviente, o a la falta de ésta, a la conviviente que hubiera estado inscrita como tal en los registros de la Caja de Salud a la que pertenecía el asegurado, por lo que un año antes de la fecha de fallecimiento del causante, siempre que el asegurado o conviviente no hubiera tenido impedimento legal para contraer matrimonio; vale decir, el causante ostentaba el estado de soltero, viudo o divorciado mediante sentencia judicial ejecutoriada y que la vida en común se hubiera iniciado dos o más años antes del deceso”; sin embargo, dicha previsión si bien refiere a los casos que se otorga la renta de viudedad a un derechohabiente, no precisamente incide en las suspensiones o interrupciones de la misma, sino, hace alusión a la situación y estado civil del asegurado titular, así como a una causal de convivencia entre este y un derechohabiente, no siendo posible considerar a tal regulación como fundante para la decisión tomada, y por consecuencia, tenga por efecto suspender de forma definitiva su otorgación.

Por otro lado, también alude al art. 34 de la misma norma, cuyo  contenido refiere: “No tendrán derecho a las rentas de viudedad la divorciada por sentencia ejecutoriada antes de la fecha del fallecimiento del causante, la esposa que hubiese estado separada en forma libremente consentida y continuada por más de dos años, conforme dispone el código de familia, la conviviente, si el de cujus estuvo casado y no existía sentencia de divorcio ejecutoriada y cuando hubieran quedado dos o más concubinas, situación que será comprobada mediante procedimiento especial”; siendo que el espíritu de dicha normativa, no comprende necesariamente a la impetrante de tutela; puesto que, de antecedentes se tiene que fue comprobada su situación de conviviente con el titular del beneficio, en cuya unión se sustentó la disposición de fijarse tal pensión mediante Resolución 00008048; por lo que, no resulta pertinente dicha previsión normativa a objeto de sustentar la suspensión definitiva que se trata en el caso, cuyo objeto alude a la prohibición del derecho a la renta de viudedad de una persona divorciada con sentencia ejecutoriada, así como sobre una esposa separada por más de dos años, que no es el caso de la peticionante de tutela, quien estuvo conviviendo con el aludido, y para la cual -la parte in fine de dicha regulación- refiere que, no gozará del mismo siempre que el titular fallecido estuviera casado o tuviera dos concubinas, extremo que tampoco ocurre en el caso de autos; debido a que, la accionante es la única concubina en cuyo favor se dictaminó el pago de la renta de viudedad por la entonces Comisión de Calificación de Rentas del SENASIR, y no existió ningún otro vínculo con otra persona que no sea ella.

Asimismo, el fallo en examen también refiere al art. 140 del CFPF, referente a la libertad de estado de manera general, previsión que no guarda relación alguna con el caso de interrupción de la percepción de la renta de viudedad, menos se tiene explicación con vinculación al objeto del precepto legal, así como el art. 168.I del mismo cuerpo normativo, que alude a las causales de nulidad de un matrimonio y unión conyugal, que no se explica de qué manera se relaciona con la suspensión de la pensión que venía percibiendo la impetrante de tutela y que fue abruptamente cortada.

Con relación al Informe SERECI-DN-RC YISZ 0008/2018, que certificaría que la beneficiaria de la renta de viudedad tuviera un registro matrimonial con un tercero, cuyo motivo fuera el causante de su suspensión, atribuyéndole no haber tenido libertad de estado en el tiempo que convivió con el titular de ese beneficio; dicha apreciación para ser considerada debió mínimamente explicar razones y justificaciones con incidencia en la actualidad, y en vinculación a la determinación asumida que le otorgó tal beneficio el 2013, máxime, si lo que se pretende es cambiar lo asumido por la misma entidad que le concedió tal renta, y que constituyó un derecho adquirido.

Por consiguiente, la Resolución 0003169 no razonó con base en los componentes del debido proceso, careciendo de explicación pertinente de, cómo las normas aplicadas -arts. 32 y 34 del Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y Adquisición-, se relacionan con la cuestión en análisis, así como las normas del Código de las  Familias y del Proceso Familiar, y de qué manera sostienen y fundan una suspensión definitiva del beneficio de viudedad de una adulta mayor con casi ochenta años de edad, perteneciente a un grupo vulnerable que merece trato preferencial en todas las instancias, decisión que carece de justificación y resultó privándole del único ingreso para su subsistencia, derivando en la lesión de sus derechos a la renta de viudez y vejez digna con calidad, derivando en un fallo inmotivado, correspondiendo conceder la tutela sobre este punto.

Sobre el derecho a la seguridad social -también denunciado como vulnerado-, el cual se encuentra protegido por el art. 45.I de la Norma Suprema, concordante con el art. 9 del PIDESC, que establece: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”, al haberse suspendido la percepción de la renta de viudedad que tiene relación con el aludido derecho, se entiende también por afectado, cuya interrupción de su pensión de rentista, le coartó también el acceder a dicho beneficio, ameritando se otorgue su protección.

Con relación a la denunciada vulneración del derecho a la defensa, de la lectura de la acción de amparo constitucional interpuesta; así como, de lo desarrollado en audiencia de garantías, no se advierten elementos que permitan entrever cómo los demandados habrían lesionado dicha prerrogativa y sea atribuible a la Resolución 0003169; asimismo, respecto de los principios de legalidad y seguridad jurídica, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, este mecanismo constitucional no tiene por objeto tutelar los mismos, sino derechos y garantías constitucionales, extendiendo su protección únicamente cuando se los vincule con derechos fundamentales (SCP 1167/2015-S3 de 16 noviembre), circunstancia que en el caso no aconteció, a objeto de la intervención de este Tribunal, correspondiendo su denegatoria.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela solicitada, obró de forma correcta.