SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0408/2024-S4

El impetrante de salud alegó la lesión de sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral; debido a que, fue desvinculado de su actividad laboral sin considerar que tiene a su cargo un hijo menor de edad que sufre de una discapacidad intelectual, hecho que fue de conocimiento de la entidad de la cual fue desvinculado sin ninguna consideración.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Abstracción del principio de subsidiariedad respecto a grupos vulnerables

           Si bien la jurisprudencia constitucional reconoce la excepcionalidad del principio subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, es posible sustraerse de dicha regla cuando la vulneración de derechos fundamentales, se encuentre vinculada a un inminente daño irreparable, como son las medidas de hecho, así como en los casos de las personas que requieren de una protección inmediata, casos en los que se abstraen las exigencias procesales debido a que los grupos vulnerables que comprenden a los niños, niñas, discapacitados, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad, forman parte de lo que la doctrina, instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional ha denominado grupos vulnerables para los cuales, el Estado mediante acciones afirmativas, busca la materialización de la igualdad y la equidad, de manera que es posible brindarles un trato preferencial en el acceso de determinados derechos – generalmente de naturaleza laboral – o distribución de ciertos recursos o servicios; así como, acceso a determinados bienes, con el fin de mejorar su calidad de vida y compensar, en algunos casos, por los perjuicios o la discriminación o la exclusión de las que fueron víctimas en el paso.

           La aplicación de dicha excepción, exige que el daño irreparable o irremediable invocado debe ser demostrado en forma fehaciente y que no podrá ser reparado por otros medios, recursos ordinarios o administrativos o cualquier vía idónea al efecto o que la protección concedida podría resultar ineficaz por tardía.

III.2.  Inamovilidad laboral de las personas con discapacidad o de aquellas que tienen a una persona con discapacidad bajo su dependencia

El art. 14.II de la CPE, prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

En cuando se refiere al grupo humano constituido por personas con discapacidad, que significa una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social; entendiéndose que precisan de atención médica especializada; de ese modo, las personas que se encuentran disminuidas en sus capacidades se encuentran en estado de vulnerabilidad y por ende, son sujetas de atención especial y de protección preferente por parte del Estado.

Así el art. 70 de la CPE, establece que toda persona con discapacidad tiene derecho a ser protegida por el Estado y su familia; a acceder a una educación y salud integral gratuita; a la comunicación en un lenguaje alternativo; al trabajo en condiciones adecuadas de acuerdo a sus posibilidades y capacidades y con una remuneración justa que le asegure una vida digna; y, al desarrollo de sus potencialidades individuales.

Esta previsión constitucional se ajusta a las normas internacionales de protección a las personas con discapacidad que buscan proscribir situaciones discriminatorias contra las personas con capacidades diferentes, procurando la creación de oportunidades de trabajo para este grupo vulnerable; previsiones normativas que han sido analizadas y sistematizadas por la Sentencia Constitucional Plurinacional 0447/2014 de 25 de febrero, entre ellas, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad adoptada el 13 de diciembre de 2006 por la Organización de las Naciones Unidas, la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, adoptada por la Asamblea General de la OEA el 8 de junio de 1999, la Observación General 5 emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración de los Derechos de los Impedidos, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 3447 del 9 de diciembre de 1975 y el Convenio 159 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), señalan como obligaciones del Estado, de conformidad con las condiciones, prácticas y posibilidades nacionales, aplicar y revisar periódicamente la política nacional sobre la readaptación profesional y el empleo de personas discapacitadas con la finalidad de asegurar que existan medidas adecuadas de readaptación profesional al alcance de todas las categorías de personas discapacitadas; y, a promover oportunidades de empleo para las personas discapacitadas en el mercado regular del empleo, sobre la base de la igualdad de oportunidades y de trato con los trabajadores en general.

A efecto de materializar los postulados constitucionales y convencionales previamente glosados, la Ley de la Persona con Discapacidad –Ley 1678 de 15 de diciembre de 1995– (L1678), estableció sus derechos, deberes y garantías, los cuales quedaron vigentes por disposición de la Ley 223 de 2 de marzo de 2012, Ley General para Personas con Discapacidad hasta que se aprueben los estatutos autonómicos, cartas orgánicas y otras disposiciones legales de otros niveles del Estado; en ese contexto, el art. 6.h) de la citada Ley 1678, reconoce el derecho al trabajo remunerado.

Los arts. 17, 18 y 19 de la citada Ley 223, determinan que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social debe generar políticas de inclusión laboral de personas con discapacidad en los planes, programas y proyectos orientados al desarrollo económico y a la creación de puestos de trabajo para las personas con discapacidad, y/o cónyuges, padres, madres, tutores de personas con discapacidad, disponiendo también que, dichos planes, programas y proyectos de inclusión laboral deben ser incorporados por las instituciones del nivel central y transversalizados en los planes y proyectos que ejecutan en el marco de sus competencias, previendo también, reconocimiento al sector privado que contrate y capacite a personas con discapacidad y/o cónyuges, padres, madres y tutores de los mismos, apoyando su inclusión socio laboral, puesto que como señala el art. 2 inc. a) Ley 223, uno de los fines de la norma en estudio, es lograr la efectiva inclusión social de las personas con discapacidad en las entidades públicas del Estado, en sus niveles central, departamental, regional, municipal e indígena originario campesino y en las instituciones privadas.

En ese contexto normativo, el art. 2 de la Ley 977 de 26 de septiembre de 2017, denominada Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con discapacidad, reconoce y garantiza el derecho al trabajo de las personas con discapacidad, así como de la madre o el padre, cónyuge, tutora o tutor que se encuentre a cargo de una o más personas con discapacidad menores de dieciocho años o con discapacidad grave y muy grave, en los sectores público y privado; es decir, en todas las instituciones del sector público que comprenden los Órganos del Estado Plurinacional, instituciones que ejercen funciones de control, de defensa de la sociedad y del Estado, gobiernos autónomos departamentales, regionales, municipales e indígena originario campesinos, universidades públicas, empresas públicas, instituciones financieras bancarias y no bancarias, instituciones públicas de seguridad social y todas aquellas personas naturales y jurídicas que perciban, generen y/o administren recursos públicos, en un porcentaje no menor al cuatro por ciento (4%) de su personal, el que también es aplicable al personal administrativo de las Fuerzas Armadas y la Policía Boliviana. En cuanto a las empresas o establecimientos laborales del sector privado que desarrollen cualquier actividad en el territorio nacional, establece la obligación de insertar laboralmente a personas con discapacidad, a la madre o al padre, cónyuge, tutora o tutor que se encuentre a cargo de una o más personas con discapacidad menores de dieciocho (18) años o con discapacidad grave y muy grave, en un porcentaje no menor al dos por ciento (2%) de su personal; consecuentemente, es deber de las entidades públicas y privadas brindar acceso al trabajo en los porcentajes señalados por la norma legal o en un porcentaje mayor si lo consideran conveniente conforme prevé el parágrafo IV de la norma citada.

Otra de las garantías vinculadas con el derecho al trabajo de las personas con discapacidad y/o cónyuges, padres, madres y/o tutores de personas con discapacidad que se encuentren prestando servicios en entidad pública o privada, es la inamovilidad laboral por la que no pueden ser despedidos, salvo causa justificada y proceso previo, así lo dispone el art. 2.V de la citada Ley 977 de 26 de septiembre de 2017, cuando dispone que el Estado Plurinacional de Bolivia garantizará la inamovilidad de las personas con discapacidad, así como de la madre o el padre, cónyuge, tutora o tutor que se encuentre a cargo de una o más personas con discapacidad menores de dieciocho años o con discapacidad grave y muy grave, en los sectores público y privado, siempre y cuando cumplan con la normativa vigente y no existan causales que justifiquen su desvinculación.

En este apartado resulta evidente que no existe en el precepto normativo mencionado en párrafo precedente, previsión que efectúe excepciones a la garantía de la inamovilidad laboral de las personas con discapacidad o de sus cónyuges, padres, madres y/o tutores que se encuentren a cargo de menores de 18 años o con discapacidad grave y muy grave, puesto que como señala la SC 0988/2006-R de 9 de octubre, “…el ámbito de protección de los trabajadores o funcionarios que presten servicios en los sectores público o privado, no sólo se refiere al trabajador en sí mismo sino que en prevención a que una ruptura de la relación laboral pueda llegar a afectar a un dependiente con discapacidad de ese trabajador o funcionario, garantiza su inamovilidad, instituyendo así una tutela reforzada al derecho al trabajo de las personas en razón de su discapacidad o de la discapacidad de la persona que tenga bajo su dependencia, excepto que su despido se opere por las causas señaladas por ley y previo proceso que determine haberse incurrido en dichas causales…” (las negrillas son nuestras), constituyendo el único límite conforme señala el art. 2.V de la Ley 977, el cumplimiento de la normativa vigente y que no existan causales que justifiquen su desvinculación en el marco de las normas generales y la normativa interna que regula su conducta funcionaria en igualdad de condiciones a las de los demás servidores públicos de cada entidad, de manera que la inobservancia de las mismas, dará lugar a las sanciones correspondientes, incluida la destitución, previo proceso interno.

Resumiendo lo dicho, una de las garantías de las personas con discapacidad, así como de la madre o el padre, cónyuge, tutora o tutor que se encuentre a cargo de una o más personas con discapacidad menores de dieciocho años o con discapacidad grave y muy grave que presten servicios en los sectores público y privado, es la inamovilidad laboral, siempre y cuando cumplan con la normativa vigente y no existan causales que justifiquen su desvinculación que constituye el único límite a la misma, debido a que la protección reforzada al derecho al trabajo se extiende en razón de la discapacidad, sea en el caso del trabajador o de la persona que la tenga bajo su dependencia y persiste en tanto, quien presta funciones en las entidades públicas o privadas, no incurra en causales que justifiquen su desvinculación en el marco de las normas generales y la normativa interna que regulan su conducta funcionaria en igualdad de condiciones a las de los demás servidores públicos de cada entidad, de manera que la inobservancia de las mismas, dará lugar a las sanciones correspondientes, incluida la destitución, previo proceso interno.

Corresponde igualmente señalar que si la persona con discapacidad fallece, no es posible extender la inamovilidad a sus padres, tutores o cónyuges puesto que la norma legal contenida en el art. 2.V de la citada Ley 977 de 26 de septiembre de 2017, garantiza la inamovilidad cuando las personas señaladas tienen a su cargo una o más personas con discapacidad menores de dieciocho años o con discapacidad grave y muy grave, de donde se entiende que la misma desaparece cuando la personalidad se extingue con arreglo al art. 2.I del Código Civil (CC).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante alegó la lesión de sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral; debido a que, fue desvinculado de su actividad laboral sin considerar que tiene a su cargo un hijo menor de edad que sufre de una discapacidad intelectual, hecho que fue de conocimiento de la entidad de la cual fue desvinculado sin ninguna consideración.

Revisados los datos relevantes para pronunciar el presente fallo constitucional, se tiene que, el impetrante de tutela, suscribió cuatro contratos de trabajo a plazo fijo para prestar servicios como Abogado Interno en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz de acuerdo al siguiente detalle: 1) 4 de junio de 2019, por un lapso de vigencia desde el 10 de junio hasta el 31 de agosto del señalado año; 2) 30 de agosto de 2019, por el periodo comprendido entre el 2 de septiembre hasta el 31 de diciembre; 3) 31 de diciembre de 2019, con vigencia desde el 2 de enero hasta el 31 de diciembre de 2020; y, 4) 31 de diciembre de 2020, por el lapso comprendido entre el 4 de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2021.

Resulta relevante señalar que el 30 de marzo de 2021, el solicitante de tutela, puso en conocimiento de la Dirección General de RR.HH., el carnet de discapacidad de su hijo, entonces de un año y medio de edad, motivo por el que correspondía que la entidad municipal asumiera las acciones necesarias para garantizar la inamovilidad laboral del mismo, en atención a que el Estado Plurinacional de Bolivia garantiza la inamovilidad de las personas con discapacidad, así como de la madre o el padre, cónyuge, tutora o tutor que se encuentre a cargo de una o más personas con discapacidad menores de dieciocho años o con discapacidad grave y muy grave; por consiguiente, inexcusablemente, debió dar curso a la solicitud presentada conforme a sus normas internas.

No obstante, el Municipio archivó la indicada nota, conforme se evidencia del Informe GAMLP/DGRH-UBSSO 223/2022 de 27 de mayo, en el que se señala dicho aspecto cuando se pretende justificar la falta de atención del ente municipal a una supuesta negligencia atribuible al servidor público, cuando la discapacidad de su hijo menor de edad había sido oportunamente comunicada a la entidad que no registró la misma en el Sistema Integrado de Gestión de RR.HH. para garantizar la inamovilidad laboral que le correspondía por tener a su cargo una persona con discapacidad.

Respecto al Comunicado D.G.R.H. 141/2021 de 20 de diciembre, cuya falta de observancia es atribuida al accionante, el mismo fue dirigido entre otros servidores públicos, a los padres, madres, tutores y/o cónyuges de personas con discapacidad que ingresaron a trabajar en esa gestión o que por alguna razón hubiesen reingresado y que no presentaron los documentos; comunicación interna que evidentemente, no era aplicable al caso del impetrante de tutela quien, presentó la documentación correspondiente en marzo de 2021; de esa forma, no es aceptable el justificativo presentado por la autoridad demandada cuando señala, que el solicitante de tutela recién en la gestión 2022, pidió el desarchivo de la hoja de ruta que se adjuntó a la comunicación de la discapacidad y que por ello, no era posible atender lo solicitado porque ya no existía relación laboral vigente.

Ahora bien, cursa en antecedentes información relativa a que AA, hijo del accionante, falleció el 14 de julio de 2022, como consecuencia de la grave patología cardíaca que acompañaba el síndrome de Down con el que nació y que fue calificado como discapacidad por el órgano competente del Ministerio de Salud, entendiéndose igualmente que, fue sometido a cirugía en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra en la Caja Petrolera de Salud, en la que se encontraba asegurado, puesto que conforme señala el informe médico de 19 de agosto de 2020, suscrito por un profesional de la Departamental La Paz, dicho ente gestor de salud, realizó el seguimiento desde su nacimiento hasta su lamentable deceso que este Tribunal Constitucional Plurinacional lamenta profundamente; no obstante, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, si la persona con discapacidad fallece, no es posible extender la inamovilidad a sus padres, tutores o cónyuges puesto que la norma legal contenida en el art. 2.V de la citada Ley 977 del mes y año mencionado, garantiza la inamovilidad cuando las personas señaladas tienen a su cargo una o más personas con discapacidad menores de dieciocho años o con discapacidad grave y muy grave, de esa forma, la misma desaparece cuando la personalidad se extingue por la muerte.

Sin embargo, no puede desconocerse que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en el caso analizado, vulneró flagrantemente el derecho del accionante servidor público municipal a la protección reforzada de su derecho al trabajo por negligencia en la atención oportuna de la solicitud de inamovilidad laboral presentada el 30 de marzo de 2021, que en lugar de ser tramitada, atendida y respondida –más bien fue archivada– pretendiéndose utilizar tal argumento para justificar la desvinculación indebida del mismo y posteriormente, su negativa a la reincorporación amparada en un inaceptable formalismo repudiado por la justicia constitucional puesto que los derechos reconocidos en la Ley Fundamental son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, de manera que en conocimiento del “archivo y olvido” propiciado por la propia entidad, debió concederse la reincorporación y consiguiente inamovilidad laboral de manera inmediata.

Si bien es evidente que, en el caso del impetrante de tutela, ya no puede actualmente, concederse la reincorporación ni otorgarse la inamovilidad laboral; sin embargo, tampoco es posible desconocer que existió un acto contrario al régimen constitucional que comprometió la eficacia de los derechos tutelados por esta acción de defensa, que debe ser repudiado por la justicia constitucional con el propósito de evitar que en el futuro se repitan y reproduzcan los actos contrarios a la eficacia y vigencia de la garantía de inamovilidad por discapacidad sea del servidor público o de la madre, padre, tutor o cónyuge de una persona discapacitada, sin exageradas exigencias ni formalismos que dificulten, impidan o denieguen el derecho al trabajo reforzado en dichas situaciones.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, no evaluó de forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo y tampoco fundamentó de manera coherente su resolución.