SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0419/2022-S1
Fecha: 15-Jun-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La entidad peticionante de tutela, alega la vulneración de su derecho de petición; puesto que la Caja Nacional de Salud (CNS) pese a haber recibido varias notas y cartas notariadas, en las que solicitaron el pago de dos procedimientos médicos realizados en la gestión 2015 a dos de sus afiliadas, no emite respuesta alguna a tales requerimientos de pago; por lo que, consideran que dicha falta de contestación responde a la intención de no efectuar el pago correspondiente por ambos servicios prestados, hecho que ya viene aconteciendo desde el 2015, ocasionándoles perjuicios económicos y otros daños; motivo por el cual, solicita se conceda la tutela y se disponga que la CNS, emita una respuesta pronta, formal y definitiva a la petición realizada desde hace más de cinco años.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollará los siguientes temas: i) Sobre el derecho de petición; ii) Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición; y, iii) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre el derecho de petición
El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.
El Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas sobre las cuales sentó líneas jurisprudenciales, convirtiéndose en precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.
En ese sentido, se abordará las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: i) Contenido esencial; ii) Requisitos de procedencia; iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; y, v) Plazo para emitir respuesta.
III.1.1. Contenido esencial
La SC 0218/01-R de 20 de marzo de 2001[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando las características que debe contener la repuesta: a) Pronta y oportuna[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable; b) Formal[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, d) Argumentada[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
III.1.2. Requisitos de Procedencia
La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos:
“…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; empero, con relación a este último requisito aclaró que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional Plurinacional en el transcurso del tiempo, en diferentes fallos constitucionales fue generando nuevos precedentes para explicar los alcances y contenido del derecho de petición; motivo por el cual y con la finalidad de integrar el referido acervo jurisprudencial, a continuación se sistematizarán los supuestos a efectos de su tutela, debiendo tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión de cualquiera de sus componentes que hacen a su contenido esencial explicado en el Fundamento Jurídico II.2.1 de este fallo constitucional; vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; y, 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito; y, 4) El Tribunal Constitucional Plurinacional, puede tutelar de oficio el derecho de petición, ante una evidente conculcación del mismo, aunque los accionantes no lo denuncien como lesionado; más aún, cuando los afectados pertenezcan a sectores en situación de vulnerabilidad[6].
Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos (art. 178.I de la CPE)-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad (arts. 232 de la CPE y 4 de la LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.
III.1.3. Legitimación activa
Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la solicitud de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero[7].
III.1.4. Legitimación pasiva
En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:
La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.
Sobre el particular, es necesario señalar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, señaló que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre[8] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[9], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.
Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto, 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presenten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que: “El derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares”, cuyo precedente se encuentra en la SC 0374/2004-R de 17 de marzo, que tuteló este derecho, por no haberse dado respuesta oportuna a una solicitud de convalidación de materias de una casa de estudios privada; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.
En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: a) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, debiendo señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.
III.1.5. Plazo para emitir respuesta
Conforme a la jurisprudencia constitucional, la respuesta debe ser otorgada: 1) En el término establecido por ley[10]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[11].
III.2. Sobre el valor de los informes legales y el derecho de petición
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1906/2014 de 25 de septiembre, sobre el valor de los informes legales y el derecho a la petición, en el Fundamento Jurídico III.2 señaló lo siguiente:
En este punto, es menester hacer referencia a la Nota 174/2013 de 18 de diciembre, enviada por la Directora Nacional Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana, a Pedro Ledezma Salinas, a través de la cual adjunta el informe legal 1620/2013 de la misma fecha, emitido por Asesoría Legal con relación a la solicitud de reposición del Bono al cargo (fs. 67 a 68). Sin embargo, es necesario aclarar al respecto que un informe legal contiene un criterio u opinión de la Unidad de Asesoría Jurídica, que no puede constituir un pronunciamiento institucional; es decir, que sobre la base de un criterio legal, deberá emitirse una Resolución que defina una determinada situación o de respuesta a una solicitud. Por consiguiente, en el caso concreto, con el informe legal 1620/2013, no se dio respuesta oficial al pedido formulado por la parte accionante, dado que las autoridades demandadas no formularon un pronunciamiento expreso al respecto.
Consiguientemente, ante esas omisiones, se concluye que las autoridades policiales demandadas, no respetaron el núcleo esencial del derecho de petición; el cual, según se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1, consiste en la obligación de dar respuesta a una solicitud expresamente formulada dentro de un plazo razonable y de manera motivada, lo que no ocurrió en el caso concreto, siendo evidente la vulneración del derecho de petición.
III.3. Análisis del caso concreto
La entidad peticionante de tutela, alega la vulneración de su derecho de petición; puesto que, la Caja Nacional de Salud (CNS) pese a haber recibido varias notas y cartas notariadas, en las que solicitaron el pago de dos procedimientos médicos realizados en la gestión 2015 a dos de sus afiliadas, no emite respuesta alguna a tales requerimientos de pago; por lo que, consideran que la dicha falta de contestación responde a la intención de no efectuar el pago correspondiente por ambos servicios prestados, hecho que ya viene aconteciendo desde el 2015, ocasionándoles perjuicios económicos y otros daños; motivo por el cual, solicita se conceda la tutela y se disponga que la CNS, emita una respuesta pronta, formal y definitiva a la petición que realizada desde hace más de cinco años.
Considerando que las referidas prestaciones fueron otorgadas mediante procesos de contratación bajo cumplimiento de normas legales y administrativas establecidas, adjuntaron a los primeros Cites la documentación pertinente y respaldatoria a cada caso, mismos que no fueron respondidos de forma oportuna y pertinente, puesto que desde el 2015, la entidad demandada continúa omitiendo dar respuesta alguna y cumplir con el pago correspondiente.
Ahora bien, la problemática jurídica en el presente caso, versa sobre la falta de pronunciamiento o contestación, respecto al reiterado contenido de las notas y cartas notariadas, mediante las cuales reclaman el pago de servicios médicos realizados a dos afiliadas a la CNS en la gestión 2015.
De la revisión de los antecedentes arrimados al expediente tanto por la entidad accionante como demandada, concatenado a lo expresado en el informe elevado por la entidad demandada, así como lo referido y las preguntas absueltas por dicha parte en la audiencia de acción de amparo; se evidencia que existen varias notas simples y cartas notariadas desde la gestión 2019, en las cuales de forma uniforme la petición es reiterativa como sigue a continuación: “CONMINATORIA A PAGO POR PROCEDIMIENTOS REALIZADOS” (sic), y el contenido del texto es prácticamente el mismo señalando nombres de las afiliadas, procedimientos médicos realizados y otros detalles, de manera que la entidad demandada no puede alegar falta de conocimiento de ambos casos.
Si bien alguna de dichas notas fue contestada, dicha contestación no se refiere concretamente a la petición, sino más bien, indica que mediante Cite DG/CAL/002/2020 de 2 de enero, la compra de servicio con Orden de Compra OCR-274/19, fue enviada a la Jefatura de Compras - Regional La Paz, extremo que no puede constituirse en respuesta; toda vez que, no resuelve el petitorio de forma negativa o positiva.
La Carta Notariada 066/2021 de 13 de abril, es la última enviada a la autoridad máxima de la entidad demandada, misma que fue recibida el 16 del mismo mes y año, mediante la cual la entidad accionante reitera la conminatoria de pago por procedimientos realizados, refiriendo que interpondrá acción de amparo constitucional en caso de no ser contestada; la audiencia de acción de amparo fue instalada el 14 de junio de 2021, por lo que trascurrieron casi dos meses, sin que la autoridad encargada de la entidad demandada emita respuesta pronta, contestando al petitorio de forma negativa o positiva; asimismo, a fin de resolver la presente acción de defensa no puede dejarse de lado todas las anteriores notas y cartas notariadas en las que se repite la misma solicitud, por lo que, se tiene claramente establecido que mínimamente desde la gestión 2019 se comenzó a reclamar el pago de forma escrita.
En el Informe de 14 de junio de 2021, elevado por las apoderadas legales de la CNS, se refiere que en mérito a la Carta notariada NFP 09 - CN 066/2021 de 13 de abril, la máxima autoridad de la entidad demandada emite Instructivo con Cite: 3286 de 16 del mismo mes y año, dirigido al Gerente Administrativo Financiero de la CNS, extremo que es señalado nuevamente en la audiencia pública de acción de amparo constitucional, instancia en la cual las apoderadas de la entidad demandada, argumentaron en sentido de que la emisión de dicho Instructivo constituiría una respuesta, sin considerar en lo absoluto que los instructivos son de autoridad superior a personal subalterno de una misma institución, a fin de cumplir instrucciones; por lo que, de ninguna forma dicho Instructivo podría considerarse como una respuesta a la entidad accionante.
Por otra parte, los apoderados de la entidad demandada, señalaron que no tenían los antecedentes de dichos servicios médicos; sin embargo, se puede observar que en las reiteradas notas y cartas, la parte accionante dio toda la información, individualizando órdenes de compra y resoluciones de adjudicación, habiendo además de ello, adjuntado copias a las primeras notas enviadas.
Asimismo, al haber sido prestaciones adjudicadas, se da por entendido que la entidad demandada tiene copias de todo el proceso de selección; entonces, no resulta nada creíble la afirmación de desconocimiento sobre las prestaciones de servicio reclamadas, menos aun cuando existen actas de conformidad firmadas por autoridades de la entidad demandada; además de ello, se verifica la existencia del Cite DG/CAL/002/2020 de 2 de enero, emitido por el Director General a.i del Hospital Materno Infantil de la CNS, en el cual señala que la compra de servicio con Orden de Compra OCR-274/19 fue remitida a la Jefatura de Compras Regional La Paz, extremo que desvirtúa que la entidad demandada no tenía antecedentes de los servicios médicos prestados por la entidad accionante (Conclusión II.2).
De lo puntualmente desarrollado, así como lo descrito en Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; se tiene que, desde la gestión 2019 la entidad accionante viene reclamando de forma escrita la cancelación por concepto de la prestación de servicios médicos a Graciela Flores Llave y Narel Fernanda Ayaviri Huanca.
CORRESPONDE A LA SCP 0419/2022-S1 (viene de la pág. 13).
Además, se tiene que la Carta Notariada 066/2021 de 13 de abril, hasta la celebración de la audiencia de amparo constitucional, no fue respondida de forma expresa, ni positiva ni negativamente, por la parte demandada, además de tener una serie de informes insustanciales que no dan una respuesta clara a lo solicitado por la parte accionante; en este sentido, se advierte la vulneración al derecho a la petición de la entidad accionante; motivo por el cual, corresponde otorgar la tutela solicitada.
Por todo lo expuesto, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, obró correctamente.