SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0559/2022-S2

La empresa accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la salud, a la vida, a la defesa y al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación; arguyendo que, dentro de la relación contractual con la CNS, a mérito de las Minutas de Contratos: ALC/083/2021, 084/2021, 085/2021, 086/2021, 087/2021, 088/2021 y 089/2021 todos de 12 de julio, para la adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de generadores de oxígeno medicinal para la atención del COVID-19, solicitó de forma reiterada la ampliación para su entrega, estando demostradas de manera irrefutable las circunstancias de caso fortuito y fuerza mayor, conforme la permisibilidad de sus Cláusulas Decimosextas; sin embargo, la autoridad demandada rechazó su diferimiento de manera sistemática mediante Notas CITES 7624 de 30 de agosto 2021; 8953, 8954, 8955, 8856, 8857, 8858 y 8859 de 6 octubre de ese año; y, 9088, 9089, 9090, 9091, 9092, 9093 y 9094 de 11 de ese mes y año, sin un mínimo de análisis técnico respecto al fondo, pretendiendo desconocer lo pactado y arribando a una conclusión contraria a la verdad material.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La necesaria diferenciación entre el proceso contencioso y contencioso administrativo

Al respecto, la SCP 0088/2019-S3 de 15 de mayo, al respecto señaló que: «La Constitución Política del Estado en su art. 179.I, definió la existencia de la jurisdicción especializada, estipulando que la misma sería regulada por ley; en virtud a ello, se promulgó la Ley de Transición Para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional -Ley 212 de 23 de diciembre de 2011-, que en su art. 10.I determinó que: “La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandadas contenciosas - administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por ley como Jurisdicción Especializada”.

Posteriormente, el 19 de noviembre de 2013, se promulgó el Código Procesal Civil, que en su Disposición Final Tercera determinó: “De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada”.

Finalmente, se promulgó la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, cuya disposición derogatoria única dispuso: “Se deroga el Parágrafo I del Artículo 10 de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional’, incluyendo en su art. 4, lo siguiente: ‘Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley     Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, ‘Código Procesal Civil’”.

Dicha ley fue promulgada para regir de manera transitoria y regular la tramitación de los procesos contencioso y contencioso administrativos, crear la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los Tribunales Departamentales, a través de las Salas especializadas denominadas Contenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones y regulando de manera específica la tramitación y substanciación de los mismos.

En ese marco, la diferencia entre estos procesos está plenamente identificada en la normativa legal vigente, determinando que el proceso contencioso obedece a un conflicto emergente como resultado, ya sea de contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional -siendo competencia de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte del Tribunal Supremo de Justicia- ; o, de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental -son de competencia la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa de los Tribunales Departamentales de Justicia-.

Respecto a la vía recursiva, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso, procederá el recurso de casación, a saber: a) En los procesos contenciosos tramitados en las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, los recursos de casación serán resueltos por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y, b) En los procesos contenciosos tramitados en la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y los recursos de casación serán resueltos por la Sala Plena de dicho Tribunal.

En cambio, el proceso contencioso administrativo es un trámite que se presenta para impugnar en la vía judicial resoluciones emitidas por el Estado, que necesariamente no tengan otra vía o forma para ser modificadas o revocadas por la entidad pública que emitió un acto administrativo como la instancia de control judicial a la fase administrativa, y a diferencia del proceso contencioso, contra la resolución que resuelva el proceso contencioso administrativo, no procede recurso ulterior y debe ser sustanciado de puro derecho, ya que se observará si efectivamente se restringió o limitó un derecho privado en la tramitación de los recursos legales interpuestos en sede administrativa establecidos en la Ley 2341; lo que significa que, una vez agotados los recursos de impugnación y cuando así corresponda, el particular puede iniciar el citado proceso contencioso administrativo ante la autoridad jurisdiccional, si considera que sus intereses legítimos o derechos subjetivos fueron lesionados o perjudicados a causa de una determinación del Estado o cuando exista oposición entre el interés público y privado» (las negrillas y subrayado corresponden al texto original).

III.2.  Toda contención surgida de contratos, negociaciones o concesiones del Estado, a través del Gobierno Central o instituciones públicas o que administren recursos públicos, o que resultaren de la oposición entre el interés público o privado, deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa

En cuanto al tema, la SCP 0253/2019-S4 de 16 de mayo, estableció lo siguiente: «Con relación a la resolución de los contratos administrativos en el marco del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, así como respecto a los medios de impugnación, la    SCP 0928/2012 de 22 de agosto, desarrolló el siguiente entendimiento: “El Sistema de Administración y Control Gubernamental está regulado por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), siendo parte de éste, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulado en forma general por dicha Ley y en forma específica a través de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009, que conforman el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, conforme lo dispone el art. 1 de dicha norma regulatoria.

Por ello, las normas de aplicación exclusiva a los procesos de contratación por licitación pública, contratación por concurso de propuestas y contratos administrativos de adquisición de bienes y servicios, son las contenidas en las NB-SABS. Esta normativa, conjuntamente con el Documento Base de Contratación (DBC), elaborado en aplicación del art. 46 de las NB-SABS por la entidad contratante, son la base normativa aplicable al proceso de contratación…”.

Más adelante, en cuanto a los mecanismos que prevé la ley para impugnar el procedimiento de la resolución de los contratos administrativos de provisión de bienes y servicios, la citada SCP 0928/2012, señaló lo siguiente: “…referente a los recursos administrativos y vías de impugnación inherentes en el procedimiento de resolución del contrato, sus preceptos son de aplicación exclusiva, no pudiendo utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados en la Ley de Procedimiento Administrativo, como medios de impugnación, debido a que en el art. 3.II. inc. d) de esta última norma estipula claramente que: ‘No están sujetos al ámbito de aplicación de la presente Ley: (…) d) Los Regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos′. Las NB-SABS, que forman parte del Sistema de Administración y Control Gubernamental, no estipulan la revocatoria ni el jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa (art. 90).

Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará en un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional”.

(…)

Conforme a lo dispuesto por la normativa analizada precedentemente, las divergencias suscitadas entre partes durante la ejecución de un contrato administrativo, negociación o concesión del Órgano Ejecutivo del que forman parte las instituciones públicas o como emergencia de la resolución de las mismas, deben ser sometidas a la jurisdicción contenciosa. En ese lineamiento, se tiene que el art. 2 de la Ley 620, a tiempo de crear la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, dentro de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, estableció entre las atribuciones de dicha Sala, las siguientes:

“1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas Contenciosas Administrativas del nivel nacional, que resultaren de la oposición entre el interés público y privado”.

La sentencia que dirima tal controversia, es susceptible del recurso de casación, con arreglo a lo dispuesto por el art. 5 de la referida Ley 620.

Con base en lo dispuesto por la norma transcrita precedentemente, se concluye que toda contención surgida de contratos, negociaciones o concesiones del Estado, a través del Gobierno Central o instituciones públicas o que administren recursos públicos, o que resultaren de la oposición entre el interés público o privado, deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa, lo que implica la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción constitucional para su resolución» (énfasis pertenece al texto original).

III.3.  A la jurisdicción constitucional, no le compete resolver controversias emergentes de la resolución de contratos

Sobre el particular, la SCP 0787/2019-S3 de 21 de octubre, entendió que: “…a esta jurisdicción constitucional, no le compete resolver controversias emergentes de la resolución de contratos, puesto que para ello se encuentra expedita la jurisdicción ordinaria. En ese entendido, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, indicó que: ‘…los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él…’. De igual manera la SCP 0221/2016-S3 de 19 de febrero, en un caso similar al presente concluyó que: ‘…no es posible considerar a través de la presente acción de defensa si la determinación de resolver el contrato se encontraba lo suficientemente fundamentada o no y en el mismo orden, si respondió o no a la nota de justificación presentada el 21 de octubre de 2015 por la parte accionante, es decir, que las causales que determinaron resolución del contrato, así como el hecho de que el Ministerio demandado al haber respondido (con la nota de resolución de contrato) a la carta de respuesta a la intención de resolución de contrato de 21 de octubre de 2015 incurrió en alguna omisión, constituyen hechos que no corresponden sean dilucidados por este Tribunal, pues los mismos deben ser resueltos en la jurisdicción ordinaria…’” (resaltado añadido).

III.4.  Análisis del caso concreto

Dentro de la relación contractual, entre la empresa accionante y la entidad demandada que deviene de las Minutas de Contratos: ALC/083/2021, 084/2021, 085/2021, 086/2021, 087/2021, 088/2021 y 089/2021, todos de 12 de julio, sobre la adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de generadores de oxígeno medicinal para la atención del COVID-19, cuyas Cláusulas Cuarta y Decimosexta establecieron como plazo de entrega, instalación y puesta en funcionamiento noventa días calendario a partir de su suscripción, y la prescripción de las condiciones y causas de fuerza mayor y caso fortuito, respectivamente (Conclusión II.1); la empresa impetrante de tutela cursó Notas CITES: GDS 152/2021, 153/2021, 154/2021, 155/2021, 156/2021, 157/2021 y 158/2021 de 27 de agosto, solicitando ampliación para cumplir dicho objeto, por concurrir caso fortuito y fuerza mayor, cuya respuesta fue dada mediante Nota CITE: 7624 de 30 de agosto de 2021, adjuntando informes técnicos, que concluyeron no ser procedente la ampliación de plazo solicitado (Conclusión II.2); de igual manera, el 11 de octubre del indicado año, reiteró lo peticionado a través de Notas CITES: GDS 207/2021, 208/2021, 209/2021, 210/2021, 211/2021, 212/2021 y 213/2021, pidiendo nuevamente dicha prorroga; lo que, ameritó respuesta por el entonces Gerente General de la CNS mediante Notas CITES 9088, 9089, 9090, 9091, 9092, 9093 y 9094, comunicando que: “…NO ES PROCEDENTE DAR CURSO A SU REQUERIMIENTO, exhortándole al cumplimiento cabal de las condiciones y plazos acordados…” (sic) en el marco de los contratos administrativo suscritos (Conclusión II.3).

Como efecto de aquellos antecedentes, la empresa peticionante de tutela denuncia la lesión de los derechos invocados en esta acción tutelar, acusando al Gerente General de la CNS de negar la posibilidad de ampliación del plazo para la entrega de los generadores de oxígeno medicinal pactado en los contratos, pese que sus Cláusulas Decimosextas estipulaban las causas de caso fortuito y fuerza mayor; circunstancias por demás acreditadas en la prueba arrimada a las reiteradas misivas que impetran su diferimiento; para finalmente, ser rechaza mediante Notas CITES 7624, 8953, 8954, 8955, 8856, 8857, 8858, 8859, 9088, 9089, 9090, 9091, 9092, 9093 y 9094, sin un mínimo de análisis técnico respecto al fondo, ni considerar la verdad material del contexto social de la pandemia por el COVID-19 con pertinencia a dicha Cláusula,; lo que, en los hechos desconoció lo pactado.

Descrito el problema jurídico traído en revisión, cabe precisar algunas consideraciones de relevancia para el análisis propiamente dicho, como el hecho de identificar el marco legal y reglamentario que rigió el proceso de contratación de la referida adquisición, cuyos acuerdos se orientan por las normas y regulaciones de contratación establecidas en el DS 0181 de las NB-SABS, sus modificaciones y el Documento Base de Contracción Directa (DBCD) en la modalidad de invitación directa (según la Cláusula Segunda de los contratos firmados).

Ahora bien, efectuada dicha aclaración, resulta pertinente para el caso de autos la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, misma que efectuó la diferenciación entre los procesos contenciosos y contenciosos administrativos; el primero, como vía jurisdiccional para el conocimiento y resolución de asuntos que devengan de contratos, negociaciones o concesiones entre el Estado y los administrados, además de sus vías recursivas; y, el segundo, que procede de puro derecho en control de legalidad de los procesos administrativos desplegados contra actos administrativos propiamente dichos; es decir, una vez agotados los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico. Asimismo, a partir de lo normado por la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, se dejó sentado que toda contención surgida de contratos, negociaciones o concesiones del Estado a través de instituciones públicas que administren recursos públicos o que resultaren de la oposición entre el interés público o privado, deben ser sometidos a la jurisdicción contenciosa; lo que, implica la imposibilidad de acudir directamente a la justicia constitucional para su resolución (Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional).

Bajo ese marco jurisprudencial, en el caso de autos, de la demanda de amparo constitucional y los datos arriba señalados, se puede advertir que, el acto que supuestamente lesionó los derechos de la empresa peticionante de tutela resulta el rechazo a la pretensión de ampliar el plazo de entrega de los generadores de oxígeno medicinal; el cual, se hallaba estipulado en los contratos suscritos con la CNS; en cuyo contexto, la empresa accionante invocó distintas solicitudes (Notas CITES GDS: 152/2021, 153/2021, 154/2021, 155/2021, 156/2021, 157/2021 y 158/2021, 207/2021, 208/2021, 209/2021, 210/2021, 211/2021, 212/2021 y 213/2021, ante el Gerente General de la CNS), donde pretendió demostrar y justificar la existencia de caso fortuito y fuerza mayor como motivos de la no entrega en el término pactado de los equipos de oxígeno comprometidos, y por medio de las cuales solicitó ampliación para su entrega. Al respecto, corresponde señalar que los razonamientos glosados en los Fundamentos Jurídicos III.2 y 3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, a partir de la distinción aclarada entre el proceso contencioso y contencioso administrativo, precisaron claramente que a la jurisdicción constitucional no le compete resolver o dilucidar controversias suscitadas o emergentes de la relación contractual entre una entidad que administra recursos públicos frente a un particular, o que resulte de los mismos la oposición de este último, debiendo declinar dichas cuestiones a la jurisdicción ordinaria dentro del proceso contencioso; es decir, para las cuestiones referidas a la interpretación, términos y condiciones estipulados en los contratos, como los conflictos que deriven de él; las partes contratantes -de forma previa-, deben acudir a la jurisdicción ordinaria, y no activar directamente la justicia constitucional, al no constituir hechos que correspondan ser esclarecidos por esta.

Asimismo, y en similar tenor, el art. 3.1 de la Ley 620 prevé que los Tribunales Departamentales de Justicia en sus salas especializadas tienen competencia para: “Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesinos y regionales; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal a nivel departamental” (el resaltado es nuestro); por lo que, en el caso sub judice, tratándose de cuestiones que devienen de un proceso de adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de generadores de oxígeno medicinal para la atención del COVID-19 adquiridos por proceso de contratación directa, mediante las Minutas de Contratos: ALC/083/2021, 084/2021, 085/2021, 086/2021, 087/2021, 088/2021 y 089/2021, corresponden que cualquier incidencia sucesiva o emergente de esa relación contractual tengan que ser sustanciadas en proceso contencioso, a efectos de que dicha jurisdicción revise y verifique si efectivamente se dieron las causales para determinar la concurrencia de caso fortuito y fuerza mayor, donde las partes tengan la posibilidad de hacer valer sus intereses, alegando, contrastando o probando su pretensión; pues, como se tiene señalado, esta jurisdicción no tiene las funciones de verificar cuestiones contenciosas que resultaren de los contratos entre instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal.

Por consiguiente, no resulta pertinente acudir directamente a la jurisdicción constitucional por cuestiones emergentes de la contención que devengan de contratos, negociaciones o concesiones del Estado, a través de instituciones públicas que administren recursos públicos, o que resultaren de la oposición entre el interés público o privado, debiendo ser tramitados en la vía contenciosa ante la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa como parte de la estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia, a cuyo cargo y atribución se encuentra el conocimiento y resolución de las causas contenciosas que resultaren de dichas negociaciones; resultando aquello un impedimento para ingresar al análisis de fondo y determinar si las circunstancias que alude la empresa accionante fue viable y acertada. En igual sentido, este Tribunal, en un caso similar al presente, concluyó que: “…al estar relacionada la problemática expuesta con el tratamiento normativo de los contratos administrativos y las emergencias que puedan surgir durante la ejecución de los mismos, así como las causas que determinen su resolución, tales acontecimientos deben ser resueltos a través del proceso contencioso o el modo alternativo de solución de controversias pactado en los contratos, no pudiendo activarse la acción de amparo constitucional para dicho

análisis al no ser la vía idónea, en virtud a lo cual las partes deberán acudir al citado mecanismo de defensa creado para dichos conflictos, conforme prevén las normas legales para el efecto y lo establecido en la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; en consecuencia, corresponde denegar la protección solicitada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada” (negrillas adicionadas [SCP 0787/2019-S3 de 21 de octubre]); de modo que, las partes no pueden prescindir de la utilización de ese medio procesal para la solución de sus conflictos, activando directamente la jurisdicción constitucional, pues los mismos deben ser resueltos en la vía ordinaria, correspondiendo en consecuencia denegar la protección solicitada en el presente caso, sin ingresar al análisis de fondo.

III.5.  Otras consideraciones

Resuelta como se encuentra la problemática planteada, impele a este Tribunal pronunciarse sobre el proceder de los miembros de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, quienes resolvieron la misma ingresando al análisis, sin considerar que a la justicia constitucional no le compete resolver controversias emergentes de la resolución de contratos, sino a la jurisdicción ordinaria a través de un proceso contencioso, quedando impedida la posibilidad de la solución de sus conflictos directamente sobre cuestiones de interpretación, términos y condiciones estipulados en el contrato, así como, los conflictos que deriven de él; lo que, denota un apartamiento de la jurisprudencia constitucional desarrollada en los Fundamentos Jurídicos III.2 y 3 de este fallo constitucional, que de forma enfática y consecuente establecieron tal limitación; además, que los aludidos inobservaron la previsión del art. 15.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), el cual prescribe el carácter vinculante, obligatorio y valor jurisprudencial de los fallos constitucionales de esta instancia, a ser acatado por todos los órganos públicos, ellos incluidos; conducta que este Tribunal no puede dejar pasar, ameritando llamarles la atención para que en futuras actuaciones adecuen sus actos al precitado razonamiento jurisprudencial y mandato procesal constitucional.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, no adoptó una decisión correcta.